從國際經(jīng)驗(yàn)看城市土地增值收益管理(編輯修改稿)
2025-05-11 13:10 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 求大量的資金，政府可能面臨金融風(fēng)險(xiǎn)，銀行利率、運(yùn)營管理成本等可能會(huì)高于土地增值的收益； (3)政府在預(yù)征土地后可能發(fā)現(xiàn)另外的基地更適合公共設(shè)施的建設(shè)，但基于成本考量，政府往往不會(huì)放棄原來選擇的區(qū)位； (4)土地儲(chǔ)備的機(jī)會(huì)成本相當(dāng)大，亦即用于土地儲(chǔ)備的資金應(yīng)用于其他用途或者會(huì)產(chǎn)生更多收益?！ ∑駷橹?，土地儲(chǔ)備還只是在幾個(gè)發(fā)達(dá)國家和城市中獲得了成功，如瑞典和荷蘭從20世紀(jì)初期就開始逐步引進(jìn)土地儲(chǔ)備制度，已積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，形成了完善的運(yùn)作管理制度；新加坡和中國的香港在1960年代也借鑒了土地儲(chǔ)備制度用于市區(qū)再開發(fā)，取得了成功。(Land Readjustment) 土地再調(diào)整是對(duì)多千分散的土地業(yè)主擁有的土地進(jìn)行整合，統(tǒng)一布置基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，然后再返還原有業(yè)主部分土地的做法。廣泛應(yīng)用于人口和地價(jià)增長較快但政府缺乏足夠資金用于公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的地區(qū)，如澳大利亞、韓國、日本、中國的臺(tái)灣以及德國的部分城市。由于土地再調(diào)整在改善地塊條件后返還了原有地塊的相當(dāng)一部分土地給業(yè)主，因此相對(duì)異地搬遷而言，更易為人接受。此外，和土地稅收相比，它能使政府保留一部分土地用于公共設(shè)施的建設(shè)，從而更快地回收土地增值的收益。在內(nèi)城高密度低收入住宅區(qū)的改造中，土地再調(diào)整尤其適用?！ ”M管土地再調(diào)整有這樣或那樣的優(yōu)勢，并不意味著它可以廣泛運(yùn)用。土地再調(diào)整的成功需要一系列先決條件，如完整的地籍統(tǒng)計(jì)資料，業(yè)主權(quán)益登記信息，訓(xùn)練有素且公平的房地產(chǎn)估價(jià)師和管理人員，以及來自國家和地方政府的政策支持。由于土地再調(diào)整減少了原業(yè)主的用地，只有在該地塊基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，而居民改善地塊狀況的愿望比較強(qiáng)烈的情況下才有吸引力。更重要的是，用于再調(diào)整的地塊必須足夠大，使之可涵蓋項(xiàng)目成本并將土地增值收益的一部分返還給原有業(yè)主。 土地再調(diào)整潛在的一些問題也不能不引起人們的注意。復(fù)雜的技術(shù)問題涉及地籍的調(diào)查及統(tǒng)計(jì)，確定返還原有業(yè)主土地的比例，物業(yè)、地塊價(jià)值的綜合評(píng)估等；社會(huì)問題包括土地再調(diào)整常常引起該地區(qū)的低收入者居民被迫搬離，而中高收入者搬入的情況。在對(duì)原有業(yè)主分配調(diào)整后的土地也常面臨是否公平的考驗(yàn)。其他問題還包括，政府采用了以回收部分土地補(bǔ)償公共設(shè)施投資的方法，因此傾向于提高該地區(qū)的地價(jià)，使得政府的投資獲得更高的收益?！ 】偠灾?，土地再調(diào)整在一些城市的實(shí)踐證明了它是一種行之有效的回收土地增值效益和促進(jìn)舊區(qū)改造的方法，但它能否成功應(yīng)用取決于復(fù)雜的技術(shù)問題能否得以解決、土地業(yè)主的態(tài)度、地塊的大小以及行政管理是否有效公平等。(Land Nationalization) 土地國有化的概念可追溯到100多年以前。1870年約翰穆勒意識(shí)到土地私有制中的種種不平等現(xiàn)象，倡導(dǎo)應(yīng)由政府擁有土地未來增值的效益。他建議對(duì)英國所有土地的市場價(jià)值進(jìn)行全面評(píng)估，未來土地增值的效益除了屬于業(yè)主在上蓋物業(yè)的投資引起的增值外，應(yīng)全部歸政府所有?！ “柛ダ椎氯A萊士進(jìn)一步發(fā)展了穆勒的思想。他分別于1882和1883年出版了關(guān)于土地國有化的兩本書：《土地國有》和《為什么并如何實(shí)現(xiàn)土地國有》。在《土地國有》一書中，他設(shè)計(jì)了土地國有的框架：政府在補(bǔ)償所有業(yè)主后征用所有土地，征用后的土地屬政府所有，然后政府將這些土地批租給土地使用者收取租金，租金的評(píng)估建立在土地“內(nèi)在價(jià)值”(Inherent Value)的基礎(chǔ)上。土地使用者只能自己占有和使用土地。不能出售，遺贈(zèng)和出租。在《為什么并如何實(shí)現(xiàn)土地國有》一書中，華萊士認(rèn)為從長遠(yuǎn)來看，政府應(yīng)收購大量土地，然后精心設(shè)計(jì)土地出租體系，以收取土地增值的效益?！ 『嗬麊讨尾⒉煌耆饽吕胀恋貒谢闹鲝?，認(rèn)為那樣會(huì)減少貧富差距，但勢必以喪失經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)。因此，亨利強(qiáng)烈倡議將土地的私人所有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)共有，但他并不鼓勵(lì)政府沒收所有土地，因?yàn)闆]收土地將大大降低人們的生產(chǎn)積極性，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利。亨利提出以單一的土地稅種代替所有稅種的形式，將土地增值的收益歸整個(gè)社區(qū)所有。這樣作的好處有：(1)簡化行政管理，節(jié)約管理成本；(2)增加政府稅收，增加的幅度要高于由于廢除其他稅種而減少的幅度：(3)抑制土地投機(jī)和壟斷。對(duì)土地征稅將促使土地業(yè)主提高土地利用的效率，增加產(chǎn)出，競爭引發(fā)地價(jià)下降，因而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利。 喬治將工業(yè)衰退完全歸咎于土地壟斷的觀點(diǎn)，難免失之偏頗，把地租和罪惡等同起來的想法是片面的。盡管如此，喬治的觀點(diǎn)仍具有重要意義。他在寫作這本書的時(shí)候，正是美國西部土地投機(jī)盛極一時(shí)的時(shí)候。17851935年期間，美國政府把近2／3的國有土地轉(zhuǎn)售，贈(zèng)送給私人及私營機(jī)構(gòu)。工業(yè)蕭條期間。農(nóng)業(yè)全面衰落。糧價(jià)暴跌、土地荒蕪、農(nóng)場破產(chǎn)，廣大農(nóng)民處于赤貧境地。土地投機(jī)者與立法部門勾結(jié)。牟取非法暴利。此外，土地投機(jī)導(dǎo)致高速公路、鐵路延伸到人口稀少的地區(qū)，提高了地方政府的成本。因此，喬治在這種情況下提出征收土地單一稅種的主張，認(rèn)為人人都應(yīng)有使用土地的權(quán)利，具有進(jìn)步意義?！ ?942年英國的阿斯瓦特(Uthwatt)報(bào)告被認(rèn)為是目前為止以土地開發(fā)權(quán)國有化來實(shí)現(xiàn)土地增值收益管理和補(bǔ)償最完整的分析報(bào)告之一。為了解決內(nèi)城地價(jià)高昂、土地所有權(quán)零散的問題，它提出了一個(gè)“一勞永逸”的解決方案：即由政府向現(xiàn)有的土地業(yè)主支付補(bǔ)償金額后統(tǒng)一征用土地的開發(fā)權(quán)，補(bǔ)償金額由政府制訂。Uthwatt爵士提出這一報(bào)告的出發(fā)點(diǎn)是控制土地投機(jī)，減少政府與公眾之間的利
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