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正文內(nèi)容

有關(guān)宏觀調(diào)控的經(jīng)濟法問題(編輯修改稿)

2025-04-22 01:31 本頁面
 

【文章內(nèi)容簡介】 方意志和行政強制權(quán)作后盾來實現(xiàn)其目標(biāo)的。 ?。ㄎ澹┱{(diào)控主體的調(diào)控權(quán)是最大的行政自由裁量權(quán)(Discretion)。負責(zé)宏觀調(diào)控的經(jīng)濟管理機關(guān)站在全國經(jīng)濟綜合平衡的角度上,從全局利益出發(fā)作出決策,發(fā)布命令,采取措施。調(diào)控機關(guān)根據(jù)國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化狀況,不僅可以審批重大投資項目,調(diào)整利率、稅率、匯率,實施外匯管制,增加或減少政府投資,貨幣發(fā)放,還可以動用國庫資金收購工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品以穩(wěn)定生產(chǎn),動用國家掌握的重要物資以平抑市場物價,限制或控制生產(chǎn)規(guī)模,進出口貿(mào)易管制,市場準(zhǔn)入上的管制,甚至貿(mào)易報復(fù)等經(jīng)濟的或法律的措施及手段,這些手段或措施是否實施,如何實施,完全由經(jīng)濟管理機關(guān)根據(jù)經(jīng)濟情勢變遷狀況自由裁量,靈活把握,在緊急或重大情況下,甚至越過現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,直接根據(jù)憲法采取緊急措施。這些都是普通的行政自由裁量權(quán)所不具有的特征?! 。┯珊暧^調(diào)控法律關(guān)系引起的爭議在多數(shù)情況下主要通過政治途徑解決,而不是通過行政復(fù)議或行政訴訟等法律途徑來解決。除重大投資項目的批準(zhǔn),大型公司或企業(yè)的許可即市場準(zhǔn)入,重大的經(jīng)濟處罰等少數(shù)行政爭議,相對人可提起行政復(fù)議或行政訴訟之外,絕大多數(shù)宏觀調(diào)控法律關(guān)系中的爭議被作為國家行為而被排除在行政復(fù)議或司法審查范圍之外,如我國《行政訴訟法》第12條第1款就規(guī)定“國防、外交等國家行為”不屬于行政訴訟的受案范圍。(注:所謂國家行為:“通常的標(biāo)準(zhǔn)是直接以國家名義實施,涉及國家主權(quán)或重大國家利益,政治性很強等?!眳⒁娊靼仓骸缎姓V訟法學(xué)》,北京大學(xué)出版社1993年版,第126頁。)從理論上講,其排除司法審查的主要理由可能有:“(1)國家行為具有緊急性,訴諸法院可能造成時間耽擱,導(dǎo)致國家利益的重大損失; (2)國家行為往往出于政治和策略上的考慮,而非單純依據(jù)法律所為;(3)國家行為影響的往往不是某一個或某幾個相對人的利益,而是一定地區(qū)、一定領(lǐng)域、一定行業(yè)多數(shù)相對人或全體相對人的利益。”(注:姜明安:《行政訴訟法學(xué)》,北京大學(xué)出版社1993年版,第127頁。)對于排除司法審查的宏觀調(diào)控爭議主要由議會或國家權(quán)力機關(guān)通過政治途徑解決,包括對政府的宏觀調(diào)控政策、法規(guī)或措施提出質(zhì)詢,進行調(diào)查;對政府提出的宏觀調(diào)控計劃和財政安排以及重大投資項目進行審查,直至提出不信任案等?! ∷?、宏觀調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍和方式  宏觀調(diào)控主體的調(diào)控行為雖然具有宏觀性、概括性、創(chuàng)制性、應(yīng)急性、公共性和職權(quán)性等一系列重要特征,但其宏觀調(diào)控權(quán)的行使范圍并非漫無邊際,從西方主要發(fā)達國家以及我國宏觀調(diào)控的實踐來看,調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍主要應(yīng)限于制定宏觀調(diào)控法規(guī)和規(guī)章,編制經(jīng)濟計劃,制定產(chǎn)業(yè)政策,投資重大公共設(shè)施和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè),反對壟斷,維護公平競爭,控制市場準(zhǔn)入,決定重要經(jīng)濟杠桿的運用,管理關(guān)鍵的或大型國有企業(yè),控制生產(chǎn)規(guī)模等等。歸納起來主要包括經(jīng)濟的、法律的和必要的行政手段。具體地來說,調(diào)控主體的調(diào)控權(quán)行使的范圍和方式主要表現(xiàn)在以下九個方面?! 。ㄒ唬┲贫ê暧^調(diào)控的政策法規(guī)?!案挥屑记傻姆ㄒ?guī)可以幫助社會對市場的效果施加影響以達到公眾的目的?!薄胺ㄒ?guī)可以通過促進競爭和創(chuàng)新以及預(yù)防濫用壟斷權(quán)力而使市場的運行更具有效率?!保ㄗⅲ菏澜玢y行:《1997年世界發(fā)展報告》,蔡秋生等譯,中國財政經(jīng)濟出版社1997年版,第64頁。)現(xiàn)任世界銀行首席經(jīng)濟學(xué)家和負責(zé)經(jīng)濟開發(fā)工作的資深副行長斯蒂格利茨指出:“調(diào)控力更欣賞法規(guī)制度而不是罰款,畢竟,如果僅僅簡單地公布一項罰款,那么怎能知道會導(dǎo)致多少污染呢?”(注:[美]斯蒂格利茨:《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟》,中國物資出版社1999年版,第64頁。)美國前總統(tǒng)羅斯福對經(jīng)濟政策和經(jīng)濟法規(guī)在宏觀調(diào)控中的作用情有獨鐘。他在1933年3月4日就任總統(tǒng)之后,就立即要求美國國會授予他頒布“新政”法令的一切權(quán)力,加緊推行“新政”措施。在 1933年至1938年的6年“新政”期間,先后通過并由總統(tǒng)頒布了上百個調(diào)節(jié)經(jīng)濟的政策法令。(注:陳鍵:《政府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟模式研究》,經(jīng)濟管理出版社1995年版,第54頁。)其范圍涉及整頓金融業(yè)、復(fù)興工業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)等部門。這在“二戰(zhàn)”以前的世界上是絕無僅有的。我國自改革開放以來特別是近幾年來,國務(wù)院及其各部門為規(guī)范市場經(jīng)濟,強化宏觀控制,先后也制定了大量關(guān)于宏觀調(diào)控的行政法規(guī)和行政規(guī)章?! 。ǘ┲贫ń?jīng)濟計劃。羅斯福“新政”時期的風(fēng)云人物瓦格納指出:“我認為,直到我們有了國家經(jīng)濟計劃,我們才能使工業(yè)有秩序?!保ㄗⅲ?Schlesinger,The Coming of the New Deal p101.)這里所說的經(jīng)濟計劃是指宏觀調(diào)控主體制定的預(yù)期將來要實現(xiàn)的宏觀調(diào)控目標(biāo)以及實現(xiàn)其目標(biāo)的方針和各項基本措施的總稱,是行政計劃的一種(注:日本行政法學(xué)者室井力在其主編的《日本現(xiàn)代行政法》(吳微譯,中國政法大學(xué)出版社1995年出版)一書中對行政計劃有過兩種解釋:第一種解釋認為“所謂計劃是指為謀求行政計劃化,規(guī)定應(yīng)達到的目標(biāo)及其實現(xiàn)的順序以及為實現(xiàn)目標(biāo)所表示的必要手段的行政方針行為的總稱?!钡?種解釋認為“行政計劃是指行政廳制訂的將來必須實現(xiàn)的行政目標(biāo)及其實現(xiàn)程序和手段?!保▍⒁娫摃?5頁、第517頁)本文認為:第一種意義上的行政計劃是指一個行為過程,指的是制定行政計劃本身,只有第2種解釋才是真正意義上的或?qū)嵸|(zhì)意義上的行政計劃。)。經(jīng)濟計劃作為調(diào)控主體宏觀調(diào)控行為的方式之一,具有各種經(jīng)濟政策的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)的作用,對市場主體的影響和誘導(dǎo)效果極大,因而被許多國家所采用。在西方主要發(fā)達國家中,法國是典型的經(jīng)濟計劃化的國家,從20世紀50年代到90年代的近 50年間,法國政府已經(jīng)先后制定并實施了10個經(jīng)濟計劃,特別是第九個計劃,就是一個典型的宏觀調(diào)控計劃,該計劃只規(guī)定了宏觀目標(biāo)、任務(wù)以及一系列方針措施,而并不規(guī)定具體的計劃指標(biāo)。(注:經(jīng)濟計劃一般分為兩種:一種是與市場相對立的計劃,具有指令性、約束性和官僚主義的性質(zhì),是經(jīng)濟集中化的手段;另一種是市場中的計劃,具有指導(dǎo)性、預(yù)測性和引導(dǎo)性的性質(zhì),是經(jīng)濟非集中化的手段。法國的經(jīng)濟計劃化是以上兩種類型計劃的有機結(jié)合。)經(jīng)濟計劃在我國的重要作用更不用說了?! 。ㄈ┲贫óa(chǎn)業(yè)政策,引導(dǎo)市場主體的投資和經(jīng)營走向。產(chǎn)業(yè)政策是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下宏觀調(diào)控的一項頗為有效的措施,我國在近10年里先后制定了以第三產(chǎn)業(yè)政策為典型代表的一系列產(chǎn)業(yè)政策。在西方發(fā)達國家中,最注重產(chǎn)業(yè)政策的要數(shù)日本,其產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)稅制政策和補助金制度,產(chǎn)業(yè)金融信貸政策,限制進口政策,產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策等。明確的產(chǎn)業(yè)政策能夠為市場主體的投資和經(jīng)營提供良好的指導(dǎo),起到調(diào)節(jié)控制宏觀經(jīng)濟運行的作用?! 。ㄋ模┌l(fā)布宏觀調(diào)控的決定和命令,充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的功能。從中外宏觀經(jīng)濟調(diào)控的實際情況來看,最普遍同時也是最直接最有效的方式就是運用經(jīng)濟杠桿進行調(diào)控。總體來說,經(jīng)濟杠桿主要包括財稅和金融兩大杠桿。第一,財稅杠桿。財稅杠桿可分為兩個基本方面:一是稅收。通過增稅以解決財政赤字或者緊縮經(jīng)濟活動;通過減稅以刺激投資或消費,發(fā)展生產(chǎn),擴大銷售,活躍市場;通過調(diào)整不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)的稅率,引導(dǎo)市場主體向國家希望的產(chǎn)業(yè)方向投資,抑制重復(fù)投資,減少投資浪費,提高投資效率。二是財政支出。這一杠桿的核心宗旨在于通過增加或減少政府財政支出,人為地擴大或抑制市場需求,促進經(jīng)濟增長或控制通貨膨脹。擴大政府支出、赤字預(yù)算和大量增發(fā)公債,實行膨脹性的財政支出政策,實際上是凱恩斯主義危機政策的核心。在凱恩斯的理論中,其基礎(chǔ)和核心是有效需求原理。他指出:“一般而論,當(dāng)收入增加時,人們將增加其消費?!保ㄗⅲ簞P恩斯:《就業(yè)利息和貨幣通論》,商務(wù)印書館1963年版,第84頁。)現(xiàn)任美國總統(tǒng)克林頓在任職期間大膽運用財稅杠桿,增加稅收、減少聯(lián)邦政府財政赤字,強調(diào)收入的再分配。1992年,克林頓上任時。(注:傅殷才、顏鵬飛:《自由經(jīng)營還是國家干預(yù)——西方兩大經(jīng)濟思維概論》,經(jīng)濟科學(xué)出版社1995年版,第373 頁。)到1999年已消除財政赤字并結(jié)余600多億美元。第二,金融杠桿。行政機關(guān)通過增加或壓縮貨幣供應(yīng)量,提高或降低貨幣信貸利率,調(diào)整銀行的再貼現(xiàn)率和法定準(zhǔn)備金率,通過調(diào)整匯率和外匯儲備總量以穩(wěn)定貨幣和資本市場,實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)。西德從20世紀50年代開始就一直把對貨幣金融的調(diào)控作為對整個國民經(jīng)濟進行調(diào)控的最有效的措施。英國前首相撒切爾夫人從一上臺即宣稱要以貨幣主義取代凱恩斯主義,并起用一批貨幣主義者擔(dān)任要職,組成一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)核心,全面推行貨幣主義政策。(注:陳鍵:《政府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟模式研究》,經(jīng)濟管理出版社1995年版,第118頁。)  (五)反對和控制市場壟斷、維護公平競爭。政府反對和控制市場壟斷,維護市場競爭是調(diào)節(jié)工商業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理的重要手段之一?!皦艛嗟淖饔镁褪鞘鼓承┫M者通過轉(zhuǎn)向比壟斷物品花費更多社會成本才能生產(chǎn)的物品而滿足其要求,其增加的成本對社會而言是一種浪費。”(注:[美]理查德A波斯納:《法律的經(jīng)濟分析》,蔣兆康譯,林義夫校,中國大百科全書出版社1997年版,第362頁。)為了既維護一定的壟斷,又保護一定的競爭,美國1890年頒布的《謝爾曼反托拉斯法》以及1938年羅斯福批準(zhǔn)頒布的《國家工業(yè)復(fù)興法》中規(guī)定反對不公平競爭和強制卡特爾化,就是為了反對單極壟斷,建立一定的公平競爭環(huán)境和公平競爭秩序。美國聯(lián)邦政府1911年將美孚石油公司強制分解成33個子公司,1984年將美國電報電話公司肢解成7個小公司,就是最著名的例證;最近美國哥倫比亞地方法院判決微軟公司敗訴又將意味著該公司因違反反壟斷法而被政府肢解。我國于1993年頒布了《反不正當(dāng)競爭法》,1998年又推行國務(wù)院各有關(guān)部委政企分開,企業(yè)與其主管部門脫鉤政策,特別是諸如中國電信行業(yè)的改革等,為反對壟斷,建立公平競爭的市場經(jīng)濟秩序作出了很大的努力?! 。嵤┙?jīng)濟管理審批和許可制度,控制市場準(zhǔn)入,調(diào)整投資結(jié)構(gòu)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在對經(jīng)濟的行政主導(dǎo)較強的國家基本都建立有經(jīng)濟管理的審批制度。 “在經(jīng)濟行政法中,審批起著突出的作用,因為在許多情況下,立法者使一定的與經(jīng)濟有重要關(guān)系的活動能否開始與實施取決于審批。”(注:[德]羅爾夫斯特博:《德國經(jīng)濟行政法》,蘇穎霞、陳少康譯,中國政法大學(xué)出版社1999年版,第262頁。)審批實際上是經(jīng)濟管理機關(guān)對相對方在某些產(chǎn)業(yè)、行業(yè)、項目或工程的市場準(zhǔn)入上的控制。而許可則是在相對方具備從事某項經(jīng)濟活動的法定條件時即由經(jīng)濟管理機關(guān)依法賦予其從事該項經(jīng)濟活動的合法身份的行為。審批和許可制度的目的在于控制市場規(guī)模,維護市場秩序,防止不正當(dāng)?shù)母偁?,有效利用自然資源和社會資源。如我國的《〈外資企業(yè)法〉實施細則》對外資可以進入、禁止進入和限制進入的行業(yè)作了明確規(guī)定,并對批準(zhǔn)權(quán)限范圍作了具體規(guī)定。(注:參見《中華人民共和國外資企業(yè)法實施細則》第6條和第9條之規(guī)定。)行政機關(guān)依該《實施細則》對外資企業(yè)的設(shè)
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