【正文】 關(guān)于宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)法問題　　一、前言　　管理經(jīng)濟(jì)是國家的基本職能之一。恩格斯在1890年寫給康施米特的信中寫道：如果政治權(quán)力被錯誤或不適當(dāng)?shù)赜糜诟深A(yù)國家經(jīng)濟(jì)，那么“政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害，并能引起大量的人力和物力的浪費?！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社1972年版，第483頁。）早期的重商主義主張依靠純粹的行政措施而不是經(jīng)濟(jì)手段，把貨幣吸引到國內(nèi)來并防止貨幣外流，以滿足國王開支增加的需要和商業(yè)資本積累金銀財富的要求。晚期重商主義的國家干預(yù)則不是放在對貨幣的管制上，而是放在對貿(mào)易的管理上，通過調(diào)節(jié)對外貿(mào)易的商品運動以達(dá)到積累貨幣財富的目的。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特曾指出：英國人懂得在一定時期“怎樣利用禁止輸入與高額關(guān)稅促使工業(yè)的發(fā)展?！保ㄗⅲ海鄣拢莞ダ锏吕锵＠钏固兀骸墩谓?jīng)濟(jì)學(xué)的國民體系》，商務(wù)印書館1961年版，第 40頁。）而在“現(xiàn)代德國，既缺乏一個有力的統(tǒng)一的商業(yè)政策，在國內(nèi)市場又有一個處處勝過它的工業(yè)強國跟它進(jìn)行競爭?！保ㄗⅲ海鄣拢莞ダ锏吕锵＠钏固兀骸墩谓?jīng)濟(jì)學(xué)的國民體系》，商務(wù)印書館1961年版，第103頁。）并認(rèn)為只有采取保護(hù)主義，才可逐步培植民族工業(yè)，增強競爭。所以保護(hù)主義是德國當(dāng)時唯一可以選擇的政策。他還特別強調(diào)指出“保護(hù)制度來源于國家要求達(dá)到獨立、強盛地位的自然努力，”（注：［德］弗里德里希李斯特：《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的國民體系》，商務(wù)印書館1961年版，第157頁。）也應(yīng)在國家政權(quán)的干預(yù)之下來實現(xiàn)。　　 與重商主義的國家干預(yù)觀相反，英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)斯密主張競爭和市場機制，實行自由放任的經(jīng)濟(jì)制度，反對國家對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)。他認(rèn)為 “如果競爭是自由的，各人相互排擠，那么相互競爭便會迫使每個人都努力把自己的工作做得相當(dāng)正確”，“競爭和比賽往往引起最大的努力?！保ㄗⅲ簛啴?dāng)斯密：《國富論》（下卷），商務(wù)印書館1972年版，第320頁。）斯密從利己主義人性論引出了“看不見的手”的作用，他認(rèn)為每個人在追求個人利益的過程中也有意無意地促進(jìn)了公共利益，“只需要和平、減輕賦稅和管理中的寬余；其余一切則留待事物的自然進(jìn)程來完成。”（注：轉(zhuǎn)引自WR斯考特：《亞當(dāng)斯密 ——大學(xué)生兼教授》，格拉斯哥1987年英文版，第53～54頁。）在斯密看來，市場機制下的自由放任原則最能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最符合社會利益，最能調(diào)動人的積極性和主動性，因而極力反對國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，認(rèn)為國家職能應(yīng)限制在三個方面：“第一，保護(hù)社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護(hù)社會上各個人，使不受社會任何其他人的侵犯和壓迫，這就是說，要設(shè)立嚴(yán)正的司法機關(guān)。第三，建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施?！保ㄗⅲ簛啴?dāng)斯密：《國富論》（上卷），商務(wù)印書館1972年版，第318頁。）在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的活動限于興辦非營利性的公共事業(yè)及其設(shè)施。明確解除國家監(jiān)督和指導(dǎo)私人產(chǎn)業(yè)的義務(wù)?！　啴?dāng)斯密在產(chǎn)業(yè)革命時期提出的自由市場經(jīng)濟(jì)理論在簡單商品生產(chǎn)時代的確發(fā)揮了巨大作用。一般來說，直至20世紀(jì)30年代以前，大部分西方國家都處于自由市場經(jīng)濟(jì)階段，自由競爭的市場機制是實現(xiàn)資源配置和調(diào)節(jié)私人經(jīng)濟(jì)活動的唯一手段，國家和政府基本上不干預(yù)經(jīng)濟(jì)的運行，但是隨著社會化大生產(chǎn)的日益發(fā)展，社會分工日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)商品化程度的不斷提高，自由市場經(jīng)濟(jì)的弊端日益暴露出來，在20世紀(jì)30年代爆發(fā)的資本主義世界空前大危機面前，市場機制這只“看不見的手”一籌莫展，束手無策?！按笫挆l不僅是經(jīng)濟(jì)衰退的結(jié)果，而且是政治崩潰的結(jié)果?！保ㄗⅲ簭垏鴳c：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社 1997年版，第77頁。）于是，以國家全面干預(yù)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)為主要特征的凱恩斯主義應(yīng)運而生，并由此而步入了國家與市場相結(jié)合的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)階段?！　P恩斯主義的核心是有效需求理論，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯在其1936年出版的《就業(yè)利息和貨幣通論》一書當(dāng)中，以20世紀(jì)30年代世界經(jīng)濟(jì)大危機為背景，摒棄自由經(jīng)濟(jì)理論，強調(diào)國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，倡導(dǎo)一個以國家財政政策為中心的需求管理方案，以達(dá)到并保持“充分就業(yè)，避免現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)形態(tài)之全部毀滅?！保ㄗⅲ簞P恩斯：《就業(yè)利息和貨幣理論》，商務(wù)印書館1963年版，第323頁。）與此同時，受命于危難之際的美國總統(tǒng)羅斯福為應(yīng)付經(jīng)濟(jì)大危機而采取的一系列“新政”措施，則是國家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)、用國家宏觀調(diào)控這只“看得見的手”直接調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)運行過程的一次重大實踐。其干預(yù)是直接的全面的深入的。通過頒布調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的大批政策法令，對金融業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)三大部門進(jìn)行復(fù)興、救濟(jì)和改革。其目標(biāo)就是“為維持高度就業(yè)水平，物價的穩(wěn)定，國民經(jīng)濟(jì)的增長，以及消費水平的提高，創(chuàng)造有利條件。”（注：波士頓聯(lián)邦儲備銀行：《1950年年度報告》第13頁，轉(zhuǎn)引自《美國貨幣政策與金融制度》（下冊），中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1980年版，第2頁。）由于羅斯福“新政”的實施取得了極大的效果，從而使國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為西方主要資本主義國家的一項普遍的既定國策。20世紀(jì)60—70年代，由于世界經(jīng)濟(jì)又出現(xiàn)以“滯漲”為特征的新的經(jīng)濟(jì)危機，于是，一種主張市場經(jīng)濟(jì)與國家干預(yù)相調(diào)和的新經(jīng)濟(jì)學(xué)即“混合經(jīng)濟(jì)”理論開始在西方占居統(tǒng)治地位。（注：AH漢森：《20世紀(jì)60年代的經(jīng)濟(jì)問題》，張件鍵等譯，商務(wù)印書館1964年版，第76頁。）到20世紀(jì)90年代初期開始又出現(xiàn)了以國家干預(yù)為基礎(chǔ)的“現(xiàn)代主流經(jīng)濟(jì)學(xué)新綜合”或稱“新凱恩斯主義”的理論與“克林頓經(jīng)濟(jì)學(xué)”（注：傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預(yù)——西方兩大經(jīng)濟(jì)思維概論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1995年版，第365～367頁。）的實踐?！　】梢哉f，前蘇聯(lián)、東歐等社會主義國家和新中國成立后的前30年實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，在那種經(jīng)濟(jì)體制之下，政府雖然也干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，但奉行的是徹底的國家控制主義，不僅從宏觀上全面控制國家的經(jīng)濟(jì)生活，而且從微觀上也全面徹底地控制企業(yè)乃至公民個人的經(jīng)濟(jì)生活，實行宏觀與微觀的合一。該種高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制有“兩個根本性的缺陷：缺乏激勵機制和不通信息，”（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第22頁。）而且效率低下。“這種制度已被證明對工業(yè)不利，對農(nóng)業(yè)更不利。此外，對個人積極性的壓制要求實行一套嚴(yán)密的控制措施”，（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第1頁。）而這又將大大增加國家管理經(jīng)濟(jì)的成本?！　∷?，單純的計劃經(jīng)濟(jì)體制或單純的市場經(jīng)濟(jì)體制都不能推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，于是，許多國家開始在基本正確的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境中持續(xù)地實施以市場為導(dǎo)向的改革政策。世界銀行認(rèn)為：這“一向是成功的至關(guān)重要的因素，”（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第21頁。）并認(rèn)為“政府主導(dǎo)的干預(yù)措施主要針對市場失靈，從而使政府在糾正這些失靈中發(fā)揮中心作用。”（注：世界銀行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第1頁。）　　這種新的政府管理經(jīng)濟(jì)的職能方式即宏觀調(diào)控將會從不同層面對我國的各個部門法提出新的挑戰(zhàn)，但本文僅從經(jīng)濟(jì)法的角度對宏觀調(diào)控的幾個重要法律問題作一些初步探討?！　《?、政府宏觀調(diào)控行為的基本范疇　　政府的宏觀調(diào)控行為是指政府從全國經(jīng)濟(jì)總體利益出發(fā)，以穩(wěn)定物價、促進(jìn)充分就業(yè)、保持經(jīng)濟(jì)適度增長、實現(xiàn)國際收支平衡為目標(biāo)，從制定經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范入手，在不同程度上以經(jīng)濟(jì)計劃、產(chǎn)業(yè)政策為引導(dǎo)，采用財政、貨幣、信貸、制裁等經(jīng)濟(jì)的、法律的以及必要的行政手段，從總體上調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運行的經(jīng)濟(jì)管理行為。（注：有學(xué)者認(rèn)為：“所謂對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控是指國家按照國民經(jīng)濟(jì)能以較快的速度穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，運用經(jīng)濟(jì)計劃以及經(jīng)濟(jì)的、法律的、以及必要的行政手段對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的調(diào)節(jié)和控制。其基本要求是：使宏觀經(jīng)濟(jì)活動通過市場中介和微觀經(jīng)濟(jì)活動有機的結(jié)合起來，保持總供求的基本平衡，順利實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)?！眳⒁妳菢淝嘀骶帲骸墩谓?jīng)濟(jì)學(xué)》，中國經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第373頁。）　　從性質(zhì)上講，政府的宏觀調(diào)控行為是一種嚴(yán)格意義的經(jīng)濟(jì)管理行為，是現(xiàn)代國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本形式，也是經(jīng)濟(jì)管理行為的最高形式，是相對于經(jīng)濟(jì)管理機關(guān)的具體經(jīng)濟(jì)管理行為而言的。其價值在于政府通過一系列的調(diào)控手段，使宏觀經(jīng)濟(jì)活動通過市場中介與市場主體的微觀經(jīng)濟(jì)活動有機結(jié)合起來，保持總供求的基本平衡，強調(diào)全社會的公共利益至上。從這個意義上說，對市場主體個體利益的保護(hù)則放在次要位置?！　『暧^調(diào)控行為與普通的具體經(jīng)濟(jì)管理行為相比有其廣泛的特殊性。第一，表現(xiàn)在它的宏觀性上。它是政府站在全社會的公共利益的角度對國民經(jīng)濟(jì)的整體運行進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，突出了中央國家行政機關(guān)的經(jīng)濟(jì)職能。正如克林頓所說：“我們的政策不是隨便的，也不是保守的，既不是共和黨的，也不是民主黨的。我們政策是新的，是與以往不同的，”“是介于自由放任的資本主義和福利國家之間的第三條道路?！保ㄗⅲ恨D(zhuǎn)引自傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預(yù)——西方兩大經(jīng)濟(jì)思維概論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1995年版，第372頁。）其實質(zhì)就是指政府從宏觀上對經(jīng)濟(jì)運行進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制。第二，表現(xiàn)在它的概括性上。宏觀調(diào)控行為除對大型投資項目和市場準(zhǔn)入的審批和許可等少數(shù)情況之外，許多宏觀調(diào)控行為包括制定市場經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范、編制經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃、調(diào)整利率、匯率、稅率、采取財政、投資、信貸等措施都是從全面出發(fā)，針對一定范圍的所有相對人的，而不是針對某一些或某幾個具體的相對人，即對所有的相對人都具有約束力，而且這些措施一旦公布實施就具有強烈的公定力。（注：一般來說，公定力是指行政機關(guān)的行政行為一經(jīng)作出，不論實際上合法與否，在未被有權(quán)機關(guān)撤銷或改變之前，都假定其合法有效，相關(guān)的當(dāng)事人都應(yīng)服從或遵守。）所以政府的宏觀調(diào)控行為對我們以往關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理行為的劃分提出了新的挑戰(zhàn)，因為大多數(shù)宏觀調(diào)控行為不是抽象行政行為，（注：羅豪才教授認(rèn)為“所謂抽象行政行為是指以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為?！眳⒁娏_豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第116頁。）雖然其行為的對象在多數(shù)情況下具有不特定性或普遍性，但它們多數(shù)不是制定具有普遍性和反復(fù)適用的規(guī)范性文件的行為；但也不是普通的具體經(jīng)濟(jì)管理行為。（注：有的學(xué)者認(rèn)為：“具體行政行為是行政主體在國家行政管理活動中基于其行政職權(quán)或行政職責(zé)所實施的能實際影響相對人權(quán)利義務(wù)的作為或不作為行為?！眳⒁姺绞罉s著：《論具體行政行為》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第13 頁。《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）認(rèn)為：具體行政行為“是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律、法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他