【正文】 關于宏觀調控的經濟法問題　　一、前言　　管理經濟是國家的基本職能之一。恩格斯在1890年寫給康施米特的信中寫道：如果政治權力被錯誤或不適當?shù)赜糜诟深A國家經濟，那么“政治權力能給經濟發(fā)展造成巨大的損害，并能引起大量的人力和物力的浪費?！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯選集》第四卷，人民出版社1972年版，第483頁。）早期的重商主義主張依靠純粹的行政措施而不是經濟手段，把貨幣吸引到國內來并防止貨幣外流，以滿足國王開支增加的需要和商業(yè)資本積累金銀財富的要求。晚期重商主義的國家干預則不是放在對貨幣的管制上，而是放在對貿易的管理上，通過調節(jié)對外貿易的商品運動以達到積累貨幣財富的目的。德國經濟學家李斯特曾指出：英國人懂得在一定時期“怎樣利用禁止輸入與高額關稅促使工業(yè)的發(fā)展。”（注：［德］弗里德里希李斯特：《政治經濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第 40頁。）而在“現(xiàn)代德國，既缺乏一個有力的統(tǒng)一的商業(yè)政策，在國內市場又有一個處處勝過它的工業(yè)強國跟它進行競爭。”（注：［德］弗里德里希李斯特：《政治經濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第103頁。）并認為只有采取保護主義，才可逐步培植民族工業(yè)，增強競爭。所以保護主義是德國當時唯一可以選擇的政策。他還特別強調指出“保護制度來源于國家要求達到獨立、強盛地位的自然努力，”（注：［德］弗里德里希李斯特：《政治經濟學的國民體系》，商務印書館1961年版，第157頁。）也應在國家政權的干預之下來實現(xiàn)?！　? 與重商主義的國家干預觀相反，英國古典政治經濟學家亞當斯密主張競爭和市場機制，實行自由放任的經濟制度，反對國家對經濟生活的干預。他認為 “如果競爭是自由的，各人相互排擠，那么相互競爭便會迫使每個人都努力把自己的工作做得相當正確”，“競爭和比賽往往引起最大的努力?！保ㄗⅲ簛啴斔姑埽骸秶徽摗罚ㄏ戮恚?，商務印書館1972年版，第320頁。）斯密從利己主義人性論引出了“看不見的手”的作用，他認為每個人在追求個人利益的過程中也有意無意地促進了公共利益，“只需要和平、減輕賦稅和管理中的寬余；其余一切則留待事物的自然進程來完成?！保ㄗⅲ恨D引自WR斯考特：《亞當斯密 ——大學生兼教授》，格拉斯哥1987年英文版，第53～54頁。）在斯密看來，市場機制下的自由放任原則最能促進經濟發(fā)展，最符合社會利益，最能調動人的積極性和主動性，因而極力反對國家對經濟的干預，認為國家職能應限制在三個方面：“第一，保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯。第二，盡可能保護社會上各個人，使不受社會任何其他人的侵犯和壓迫，這就是說，要設立嚴正的司法機關。第三，建設并維護某些公共事業(yè)及某些公共設施。”（注：亞當斯密：《國富論》（上卷），商務印書館1972年版，第318頁。）在經濟領域的活動限于興辦非營利性的公共事業(yè)及其設施。明確解除國家監(jiān)督和指導私人產業(yè)的義務?！　啴斔姑茉诋a業(yè)革命時期提出的自由市場經濟理論在簡單商品生產時代的確發(fā)揮了巨大作用。一般來說，直至20世紀30年代以前，大部分西方國家都處于自由市場經濟階段，自由競爭的市場機制是實現(xiàn)資源配置和調節(jié)私人經濟活動的唯一手段，國家和政府基本上不干預經濟的運行，但是隨著社會化大生產的日益發(fā)展，社會分工日益復雜，經濟商品化程度的不斷提高，自由市場經濟的弊端日益暴露出來，在20世紀30年代爆發(fā)的資本主義世界空前大危機面前，市場機制這只“看不見的手”一籌莫展，束手無策?！按笫挆l不僅是經濟衰退的結果，而且是政治崩潰的結果?！保ㄗⅲ簭垏鴳c：《現(xiàn)代公共政策導論》，北京大學出版社 1997年版，第77頁。）于是，以國家全面干預調節(jié)經濟為主要特征的凱恩斯主義應運而生，并由此而步入了國家與市場相結合的現(xiàn)代市場經濟階段?！　P恩斯主義的核心是有效需求理論，英國經濟學家凱恩斯在其1936年出版的《就業(yè)利息和貨幣通論》一書當中，以20世紀30年代世界經濟大危機為背景，摒棄自由經濟理論，強調國家對經濟的干預，倡導一個以國家財政政策為中心的需求管理方案，以達到并保持“充分就業(yè)，避免現(xiàn)行經濟形態(tài)之全部毀滅?！保ㄗⅲ簞P恩斯：《就業(yè)利息和貨幣理論》，商務印書館1963年版，第323頁。）與此同時，受命于危難之際的美國總統(tǒng)羅斯福為應付經濟大危機而采取的一系列“新政”措施，則是國家全面干預經濟、用國家宏觀調控這只“看得見的手”直接調節(jié)市場經濟運行過程的一次重大實踐。其干預是直接的全面的深入的。通過頒布調節(jié)經濟的大批政策法令，對金融業(yè)、工業(yè)、農業(yè)三大部門進行復興、救濟和改革。其目標就是“為維持高度就業(yè)水平，物價的穩(wěn)定，國民經濟的增長，以及消費水平的提高，創(chuàng)造有利條件。”（注：波士頓聯(lián)邦儲備銀行：《1950年年度報告》第13頁，轉引自《美國貨幣政策與金融制度》（下冊），中國財政經濟出版社1980年版，第2頁。）由于羅斯?！靶抡钡膶嵤┤〉昧藰O大的效果，從而使國家干預經濟成為西方主要資本主義國家的一項普遍的既定國策。20世紀60—70年代，由于世界經濟又出現(xiàn)以“滯漲”為特征的新的經濟危機，于是，一種主張市場經濟與國家干預相調和的新經濟學即“混合經濟”理論開始在西方占居統(tǒng)治地位。（注：AH漢森：《20世紀60年代的經濟問題》，張件鍵等譯，商務印書館1964年版，第76頁。）到20世紀90年代初期開始又出現(xiàn)了以國家干預為基礎的“現(xiàn)代主流經濟學新綜合”或稱“新凱恩斯主義”的理論與“克林頓經濟學”（注：傅殷才、顏鵬飛：《自由經營還是國家干預——西方兩大經濟思維概論》，經濟科學出版社1995年版，第365～367頁。）的實踐?！　】梢哉f，前蘇聯(lián)、東歐等社會主義國家和新中國成立后的前30年實行的是高度集中的計劃經濟體制，在那種經濟體制之下，政府雖然也干預經濟生活，但奉行的是徹底的國家控制主義，不僅從宏觀上全面控制國家的經濟生活，而且從微觀上也全面徹底地控制企業(yè)乃至公民個人的經濟生活，實行宏觀與微觀的合一。該種高度集中的計劃經濟體制有“兩個根本性的缺陷：缺乏激勵機制和不通信息，”（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經濟出版社1996年版，第22頁。）而且效率低下?！斑@種制度已被證明對工業(yè)不利，對農業(yè)更不利。此外，對個人積極性的壓制要求實行一套嚴密的控制措施”，（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經濟出版社1996年版，第1頁。）而這又將大大增加國家管理經濟的成本。　　所以，單純的計劃經濟體制或單純的市場經濟體制都不能推動經濟持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展，于是，許多國家開始在基本正確的宏觀經濟環(huán)境中持續(xù)地實施以市場為導向的改革政策。世界銀行認為：這“一向是成功的至關重要的因素，”（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經濟出版社1996年版，第21頁。）并認為“政府主導的干預措施主要針對市場失靈，從而使政府在糾正這些失靈中發(fā)揮中心作用?！保ㄗⅲ菏澜玢y行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經濟出版社1997年版，第1頁。）　　這種新的政府管理經濟的職能方式即宏觀調控將會從不同層面對我國的各個部門法提出新的挑戰(zhàn)，但本文僅從經濟法的角度對宏觀調控的幾個重要法律問題作一些初步探討?！　《⒄暧^調控行為的基本范疇　　政府的宏觀調控行為是指政府從全國經濟總體利益出發(fā)，以穩(wěn)定物價、促進充分就業(yè)、保持經濟適度增長、實現(xiàn)國際收支平衡為目標，從制定經濟行為規(guī)范入手，在不同程度上以經濟計劃、產業(yè)政策為引導，采用財政、貨幣、信貸、制裁等經濟的、法律的以及必要的行政手段，從總體上調控國民經濟運行的經濟管理行為。（注：有學者認為：“所謂對國民經濟的宏觀調控是指國家按照國民經濟能以較快的速度穩(wěn)步協(xié)調發(fā)展的需要，運用經濟計劃以及經濟的、法律的、以及必要的行政手段對整個國民經濟進行的調節(jié)和控制。其基本要求是：使宏觀經濟活動通過市場中介和微觀經濟活動有機的結合起來，保持總供求的基本平衡，順利實現(xiàn)經濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標?！眳⒁妳菢淝嘀骶帲骸墩谓洕鷮W》，中國經濟出版社1997年版，第373頁。）　　從性質上講，政府的宏觀調控行為是一種嚴格意義的經濟管理行為，是現(xiàn)代國家干預經濟的基本形式，也是經濟管理行為的最高形式，是相對于經濟管理機關的具體經濟管理行為而言的。其價值在于政府通過一系列的調控手段，使宏觀經濟活動通過市場中介與市場主體的微觀經濟活動有機結合起來，保持總供求的基本平衡，強調全社會的公共利益至上。從這個意義上說，對市場主體個體利益的保護則放在次要位置?！　『暧^調控行為與普通的具體經濟管理行為相比有其廣泛的特殊性。第一，表現(xiàn)在它的宏觀性上。它是政府站在全社會的公共利益的角度對國民經濟的整體運行進行調節(jié)和控制，突出了中央國家行政機關的經濟職能。正如克林頓所說：“我們的政策不是隨便的，也不是保守的，既不是共和黨的，也不是民主黨的。我們政策是新的，是與以往不同的，”“是介于自由放任的資本主義和福利國家之間的第三條道路。”（注：轉引自傅殷才、顏鵬飛：《自由經營還是國家干預——西方兩大經濟思維概論》，經濟科學出版社1995年版，第372頁。）其實質就是指政府從宏觀上對經濟運行進行調節(jié)和控制。第二，表現(xiàn)在它的概括性上。宏觀調控行為除對大型投資項目和市場準入的審批和許可等少數(shù)情況之外，許多宏觀調控行為包括制定市場經濟行為規(guī)范、編制經濟發(fā)展計劃、調整利率、匯率、稅率、采取財政、投資、信貸等措施都是從全面出發(fā)，針對一定范圍的所有相對人的，而不是針對某一些或某幾個具體的相對人，即對所有的相對人都具有約束力，而且這些措施一旦公布實施就具有強烈的公定力。（注：一般來說，公定力是指行政機關的行政行為一經作出，不論實際上合法與否，在未被有權機關撤銷或改變之前，都假定其合法有效，相關的當事人都應服從或遵守。）所以政府的宏觀調控行為對我們以往關于經濟管理行為的劃分提出了新的挑戰(zhàn)，因為大多數(shù)宏觀調控行為不是抽象行政行為，（注：羅豪才教授認為“所謂抽象行政行為是指以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為?！眳⒁娏_豪才主編：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第116頁。）雖然其行為的對象在多數(shù)情況下具有不特定性或普遍性，但它們多數(shù)不是制定具有普遍性和反復適用的規(guī)范性文件的行為；但也不是普通的具體經濟管理行為。（注：有的學者認為：“具體行政行為是行政主體在國家行政管理活動中基于其行政職權或行政職責所實施的能實際影響相對人權利義務的作為或不作為行為?！眳⒁姺绞罉s著：《論具體行政行為》，武漢大學出版社1996年版，第13 頁?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）認為：具體行政行為“是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律、法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他