【正文】 括對重大經(jīng)濟(jì)違法行為的行政處罰，出口退稅，失業(yè)救助等。前者如貨幣、信貸規(guī)模的控制，利率、稅率、匯率以及各種審批行為，國有企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的限制，重大經(jīng)濟(jì)違法的處罰行為等，該種行為一旦作出，相對方必須服從和執(zhí)行，否則將招致法律上的強(qiáng)制性后果。前者是指調(diào)控主體把宏觀調(diào)控的規(guī)則制定成具有普遍約束力，可以反復(fù)適用并具有法律上的強(qiáng)制性的規(guī)范性文件的行為，為相對方提供指引、評價、預(yù)測其經(jīng)營管理行為的依據(jù)；后者是指調(diào)控主體直接就宏觀調(diào)控的特定事項(xiàng)作出決定，采取措施，實(shí)施調(diào)節(jié)和控制的行為?！保ㄗⅲ菏澜玢y行：《1997年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第22 頁。（注：轉(zhuǎn)引自陳健：《政府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟(jì)模式研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社1995年版，第173頁。宏觀調(diào)控措施雖然是政府依職權(quán)發(fā)動的，但由于政府的宏觀調(diào)控行為在絕大多數(shù)情況下是概括性經(jīng)濟(jì)管理行為，而且有的措施如經(jīng)濟(jì)信息、計劃、產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)等屬于非權(quán)力的或非正式的措施，（注：日本行政法學(xué)者室井力在其《日本現(xiàn)代行政法》一書說：“冠以各種行政計劃、建議、勸告、指導(dǎo)等名目的行政指導(dǎo)，或依契約等非權(quán)力行為形式的行政活動對國民日常經(jīng)濟(jì)和社會生活來說，正發(fā)揮著不劣于依命令、強(qiáng)制方法的權(quán)力活動的重要作用。源于20世紀(jì)90年代初期的我國宏觀調(diào)控，其初始的目的也在于整頓嚴(yán)重的通貨膨脹等危險經(jīng)濟(jì)形勢。第四，應(yīng)急性。事實(shí)上政府的宏觀調(diào)控行為是一種概括性的具體經(jīng)濟(jì)管理行為，即就具體事項(xiàng)對不特定的相對人實(shí)施的經(jīng)濟(jì)管理行為。（注：有的學(xué)者認(rèn)為：“具體行政行為是行政主體在國家行政管理活動中基于其行政職權(quán)或行政職責(zé)所實(shí)施的能實(shí)際影響相對人權(quán)利義務(wù)的作為或不作為行為。（注：一般來說，公定力是指行政機(jī)關(guān)的行政行為一經(jīng)作出，不論實(shí)際上合法與否，在未被有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷或改變之前，都假定其合法有效，相關(guān)的當(dāng)事人都應(yīng)服從或遵守。”（注：轉(zhuǎn)引自傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預(yù)——西方兩大經(jīng)濟(jì)思維概論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1995年版，第372頁。第一，表現(xiàn)在它的宏觀性上。）　　從性質(zhì)上講，政府的宏觀調(diào)控行為是一種嚴(yán)格意義的經(jīng)濟(jì)管理行為，是現(xiàn)代國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本形式，也是經(jīng)濟(jì)管理行為的最高形式，是相對于經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)的具體經(jīng)濟(jì)管理行為而言的?！　《?、政府宏觀調(diào)控行為的基本范疇　　政府的宏觀調(diào)控行為是指政府從全國經(jīng)濟(jì)總體利益出發(fā)，以穩(wěn)定物價、促進(jìn)充分就業(yè)、保持經(jīng)濟(jì)適度增長、實(shí)現(xiàn)國際收支平衡為目標(biāo)，從制定經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范入手，在不同程度上以經(jīng)濟(jì)計劃、產(chǎn)業(yè)政策為引導(dǎo)，采用財政、貨幣、信貸、制裁等經(jīng)濟(jì)的、法律的以及必要的行政手段，從總體上調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)管理行為。世界銀行認(rèn)為：這“一向是成功的至關(guān)重要的因素，”（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第21頁?！斑@種制度已被證明對工業(yè)不利，對農(nóng)業(yè)更不利。）的實(shí)踐。（注：A其目標(biāo)就是“為維持高度就業(yè)水平，物價的穩(wěn)定，國民經(jīng)濟(jì)的增長，以及消費(fèi)水平的提高，創(chuàng)造有利條件?！保ㄗⅲ簞P恩斯：《就業(yè)利息和貨幣理論》，商務(wù)印書館1963年版，第323頁。“大蕭條不僅是經(jīng)濟(jì)衰退的結(jié)果，而且是政治崩潰的結(jié)果。明確解除國家監(jiān)督和指導(dǎo)私人產(chǎn)業(yè)的義務(wù)。第三，建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施。斯考特：《亞當(dāng)斯密：《國富論》（下卷），商務(wù)印書館1972年版，第320頁?！　? 與重商主義的國家干預(yù)觀相反，英國古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)所以保護(hù)主義是德國當(dāng)時唯一可以選擇的政策。）而在“現(xiàn)代德國，既缺乏一個有力的統(tǒng)一的商業(yè)政策，在國內(nèi)市場又有一個處處勝過它的工業(yè)強(qiáng)國跟它進(jìn)行競爭。晚期重商主義的國家干預(yù)則不是放在對貨幣的管制上，而是放在對貿(mào)易的管理上，通過調(diào)節(jié)對外貿(mào)易的商品運(yùn)動以達(dá)到積累貨幣財富的目的。恩格斯在1890年寫給康施米特的信中寫道：如果政治權(quán)力被錯誤或不適當(dāng)?shù)赜糜诟深A(yù)國家經(jīng)濟(jì)，那么“政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害，并能引起大量的人力和物力的浪費(fèi)。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特曾指出：英國人懂得在一定時期“怎樣利用禁止輸入與高額關(guān)稅促使工業(yè)的發(fā)展。”（注：［德］弗里德里希他還特別強(qiáng)調(diào)指出“保護(hù)制度來源于國家要求達(dá)到獨(dú)立、強(qiáng)盛地位的自然努力，”（注：［德］弗里德里希斯密主張競爭和市場機(jī)制，實(shí)行自由放任的經(jīng)濟(jì)制度，反對國家對經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)。）斯密從利己主義人性論引出了“看不見的手”的作用，他認(rèn)為每個人在追求個人利益的過程中也有意無意地促進(jìn)了公共利益，“只需要和平、減輕賦稅和管理中的寬余；其余一切則留待事物的自然進(jìn)程來完成。斯密 ——大學(xué)生兼教授》，格拉斯哥1987年英文版，第53～54頁?！保ㄗⅲ簛啴?dāng)　　亞當(dāng)”（注：張國慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社 1997年版，第77頁。）與此同時，受命于危難之際的美國總統(tǒng)羅斯福為應(yīng)付經(jīng)濟(jì)大危機(jī)而采取的一系列“新政”措施，則是國家全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)、用國家宏觀調(diào)控這只“看得見的手”直接調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程的一次重大實(shí)踐。”（注：波士頓聯(lián)邦儲備銀行：《1950年年度報告》第13頁，轉(zhuǎn)引自《美國貨幣政策與金融制度》（下冊），中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1980年版，第2頁。H　　可以說，前蘇聯(lián)、東歐等社會主義國家和新中國成立后的前30年實(shí)行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，在那種經(jīng)濟(jì)體制之下，政府雖然也干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，但奉行的是徹底的國家控制主義，不僅從宏觀上全面控制國家的經(jīng)濟(jì)生活，而且從微觀上也全面徹底地控制企業(yè)乃至公民個人的經(jīng)濟(jì)生活，實(shí)行宏觀與微觀的合一。此外，對個人積極性的壓制要求實(shí)行一套嚴(yán)密的控制措施”，（注：世界銀行：《1996年世界發(fā)展報告》，蔡秋生等譯，中國財政經(jīng)濟(jì)出版社1996年版，第1頁。）并認(rèn)為“政府主導(dǎo)的干預(yù)措施主要針對市場失靈，從而使政府在糾正這些失靈中發(fā)揮中心作用。（注：有學(xué)者認(rèn)為：“所謂對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控是指國家按照國民經(jīng)濟(jì)能以較快的速度穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計劃以及經(jīng)濟(jì)的、法律的、以及必要的行政手段對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的調(diào)節(jié)和控制。其價值在于政府通過一系列的調(diào)控手段，使宏觀經(jīng)濟(jì)活動通過市場中介與市場主體的微觀經(jīng)濟(jì)活動有機(jī)結(jié)合起來，保持總供求的基本平衡，強(qiáng)調(diào)全社會的公共利益至上。它是政府站在全社會的公共利益的角度對國民經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，突出了中央國家行政機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)職能。）其實(shí)質(zhì)就是指政府從宏觀上對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制。）所以政府的宏觀調(diào)控行為對我們以往關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理行為的劃分提出了新的挑戰(zhàn)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)宏觀調(diào)控行為不是抽象行政行為，（注：羅豪才教授認(rèn)為“所謂抽象行政行為是指以不特定的人或事為管理對象，制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為，如制定行政法規(guī)和行政規(guī)章的行為。”參見方世榮著：《論具體行政行為》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第13 頁。第三，創(chuàng)制性?？v觀東西方國家實(shí)施宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)背景，無一不是在經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)秩序不穩(wěn)，甚至是在遭受或面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及戰(zhàn)爭破壞等緊急情況下，為拯救、恢復(fù)和振興國民經(jīng)濟(jì)而實(shí)施的。第五，職權(quán)性、主動性。”（吳微譯，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第24頁））具有行為相對人不特定、不具體的特性。）政府的前述宏觀調(diào)控行為（除貨幣、利率、稅率、匯率等經(jīng)濟(jì)杠桿以及其他少數(shù)調(diào)控行為之外）對市場主體特別是對非國有企業(yè)以及公民個人等一般不具有法律上的強(qiáng)制性和約束力，他們可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行，這完全取決于他們自己的判斷和意愿。）保護(hù)全社會共同的根本的經(jīng)濟(jì)利益，保持整個國家經(jīng)濟(jì)的適度增長。第二，依宏觀調(diào)控行為的對象是否具體或特定，將管理性調(diào)控行為分為對象不特定的概括性調(diào)控和對象特定的具體調(diào)控行為。而后者諸如編制經(jīng)濟(jì)計劃、制定產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)布重要經(jīng)濟(jì)信息或情報、投資及消費(fèi)的引導(dǎo)等，均屬于指導(dǎo)性的調(diào)控，其實(shí)施要依靠相對方的協(xié)作和積極支持，對相對人不具有法律上的強(qiáng)制性效果?？偲饋碚f，事前調(diào)控和事中調(diào)控具規(guī)制性和指導(dǎo)性，事后調(diào)控具有補(bǔ)救性、獎懲性?！保ㄗⅲ骸胺申P(guān)系是法律規(guī)范在指引人的社會行為，調(diào)整社會關(guān)系的過程中形成的人們之間的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系。）第二，它是一種經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，是“在國家協(xié)調(diào)本國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中根據(jù)經(jīng)濟(jì)法的規(guī)定發(fā)生的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系”。）因而就使得這種法律關(guān)系獲得許多新的屬性。在美國，其從事國家宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)及組織包括：白宮辦公廳，行政管理和預(yù)算局，經(jīng)濟(jì)顧問委員會，政策發(fā)展辦公室，商務(wù)部，財政部等；德國從事國家宏觀調(diào)控的行政機(jī)構(gòu)及組織包括：聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)部、財政部、經(jīng)濟(jì)合作部、聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)信息總署、聯(lián)邦銀行等，還有大量的咨詢與研究機(jī)構(gòu)；日本的大藏省、通商產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)業(yè)水產(chǎn)局、經(jīng)濟(jì)企劃廳等機(jī)構(gòu)及組織也主要從事宏觀調(diào)控。　?。ǘ┰诙鄶?shù)情況下，宏觀調(diào)控行為的相對方具有不特定性或眾多性。如政府控制貨幣發(fā)行、實(shí)施外匯管制、稅率、匯率、利率的調(diào)整，促進(jìn)或控制進(jìn)出口貿(mào)易，政府投資，政府招標(biāo)采購以及市場準(zhǔn)入等雖然屬于具體經(jīng)濟(jì)管理行為，卻主要是針對不特定的多數(shù)人實(shí)施的，所以不能簡單地套用傳統(tǒng)的或現(xiàn)有的有關(guān)經(jīng)濟(jì)管理行為的分類標(biāo)準(zhǔn)對宏觀調(diào)控行為進(jìn)行歸類。（注：羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第19～20頁。而一般經(jīng)濟(jì)管理行為則是依靠經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)單方意志和行政強(qiáng)制權(quán)作后盾來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的。這些都是普通的行政自由裁量權(quán)所不具有的特征?！眳⒁娊靼仓骸缎姓V訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第126頁?！　∷摹⒑暧^調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍和方式　　宏觀調(diào)控主體的調(diào)控行為雖然具有宏觀性、概括性、創(chuàng)制性、應(yīng)急性、公共性和職權(quán)性等一系列重要特征，但其宏觀調(diào)控權(quán)的行使范圍并非漫無邊際，從西方主要發(fā)達(dá)國家以及我國宏觀調(diào)控的實(shí)踐來看，調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍主要應(yīng)限于制定宏觀調(diào)控法規(guī)和規(guī)章，編制經(jīng)濟(jì)計劃，制定產(chǎn)業(yè)政策，投資重大公共設(shè)施和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，反對壟斷，維護(hù)公平競爭，控制市場準(zhǔn)入，決定重要經(jīng)濟(jì)杠桿的運(yùn)用，管理關(guān)鍵的或大型國有企業(yè)，控制生產(chǎn)規(guī)模等等?！案挥屑记傻姆ㄒ?guī)可以幫助社會對市場的效果施加影響以達(dá)到公眾的目的。）美國前總統(tǒng)羅斯福對經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)法規(guī)在宏觀調(diào)控中的作用情有獨(dú)鐘。）其范圍涉及整頓金融業(yè)、復(fù)興工業(yè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)等部門。羅斯?！靶抡睍r期的風(fēng)云人物瓦格納指出：“我認(rèn)為，直到我們有了國家經(jīng)濟(jì)計劃，我們才能使工業(yè)有秩序。）。法國的經(jīng)濟(jì)計劃化是以上兩種類型計劃的有機(jī)結(jié)合。在西方發(fā)達(dá)國家中，最注重產(chǎn)業(yè)政策的要數(shù)日本，其產(chǎn)業(yè)政策包括產(chǎn)業(yè)稅制政策和補(bǔ)助金制度，產(chǎn)業(yè)金融信貸政策，限制進(jìn)口政策，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策等。總體來說，經(jīng)濟(jì)杠桿主要包括財稅和金融兩大杠桿。二是財政支出。他指出：“一般而論，當(dāng)收入增加時，人們將增加其消費(fèi)。（注：傅殷才、顏鵬飛：《自由經(jīng)營還是國家干預(yù)——西方兩大經(jīng)濟(jì)思維概論》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1995年版，第373 頁。西德從20世紀(jì)50年代開始就一直把對貨幣金融的調(diào)控作為對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的最有效的措施。政府反對和控制市場壟斷，維護(hù)市場競爭是調(diào)節(jié)工商業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營管理的重要手段之一。波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，蔣兆康譯，林義夫校，中國大