【文章內容簡介】 英國 PPP 模式可分為兩個階段：私人融資計劃階段（ PFI）和私人融資階段（ PF2） [279]。在 2022 年前， PFI 模式在英國應用最為廣泛，它是指 政府部門采用 招投標的方式，將所要建設的項目交給獲得特許經(jīng)營權的私營部門進行公共基礎設施的建設和運營。 并在特許期 (通常為 30 年左右 )結束時將項目無償 地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。 在 2022 年， 提出了 英國在 PFI 的基礎上 提出了 PF2 模式，政府通過向 特殊目的公司（ SPV）參股投入部分資金來吸引長期投資者。在該模式下，有利于改善項目的股權結構并且有利于項目的融資。 美國在 19 世紀開始使用 PPP 模式 [280]，在 20 世紀八九十年代正式提出將 PPP 模式運用到基礎設施的建設中去。美國對 PPP 模式的理解與其他國家的不同之處在于美國將所有責任從政府轉移到私人部門都稱之為私有化，PPP 則是私有化的一種。而且美國的 PPP 模式呈多樣化，這是因為美國各州政府自己制定本地區(qū) PPP 模式的相關內容，沒有統(tǒng)一的政府部門來推動 PPP模式的發(fā)展。其次項目收益?zhèn)琼椖咳谫Y的主要渠道， 成為美國第三大債券市場。 2022 年 12 月 巴西政府 [281]明確表示“公私合營 模式”法案 的成立 ，該法案就工程招投標及工程合同簽訂做出了詳細的規(guī)定。 其規(guī)定工程合同期不少于 5 年，不多于 35 年；限定 各 級政府的投資額限度，不超過凈財政收入的1%；社會投資占總投資比例不少于 30%等。其投入的首批 PPP 項目是 116國道圣保羅州境內路段的擴建項目和 324 國道巴伊亞州境內路段。 澳大利亞 于 1980 年后引進 PPP 模式 [3]，從而填補了 基礎設施建設中 資金缺口的問題，其普遍措施是：由投資者成立一個項目公司具體負責項目，并由 該項 目公司與政府簽訂項 目管 理 協(xié)議，再與其他承包公司簽訂其他協(xié)議。同時政府也與 這些承保公司簽訂相關協(xié)議以確保這些公司能夠按質建設項目，項目完工 后，項目公司可以獲得一定期限的經(jīng)營權和收益權，到期后項目無償交給政府。澳大利亞的 PPP 之路并不是一帆風順 ， 政府為 了拉動經(jīng)濟增長以及 提高 基礎設施建設 效率， 從 1990 年開始 引入更多地私人資本，從而使私人企業(yè)所承擔風險過重，導致項目資金出現(xiàn)缺口最終失敗。 國內發(fā)展現(xiàn)狀 我國于 1980 年左右 引入 PPP 模式，經(jīng)歷了引入 試點 推廣 新發(fā)展階段。為了解決資金短缺的問題，在改革開放初期 我 國引入了 BOT 模式 [4]， 我國的畢業(yè)設計 (論文 ) 5 PPP 模式首先從電廠開始 ，其中 深圳沙角 B 電廠就是該模式下的第一個成功案例 。在 1993 年，在國家計委正式提出了 BOT 模式 以吸引外資 ，并選取了五個電廠試點，標志著 PPP 模式的第一波高潮的到來。在隨后的發(fā)展中， PPP模式不僅僅只是運用到電廠項目中，其范圍也擴大到了地鐵、公路等，實施了如北京地鐵四號線等較為成功的項目。自 2022 年以來， PPP 模式又迎來了新一波的高潮。 2022年 3月在十二屆全國人大二次會議審議通過的《關于 2022年中央和地方預算執(zhí)行情況與 2022 年中央和地方預算草案的 報告》 [5]給出了PPP 模式的含義。而在 2022 年 3 月 5 日，李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議上作政府工作報告，首次明確提出 “推動地方融資平臺轉型改制進行市場化融資 ”， “完善政府和社會資本合作模式 。 2022 年 3 月 4 日，財政部與國內 10 家大型金融機構、投資機構，共同發(fā)起設立政企合作投資基金 。 該基金的成立主要目的是為了 PPP 融資的便利性 。在 《關于 2022 年中央和地方預算執(zhí)行情況與 2022 年中央和地方預算草案的報告》 [6]中 提出推動PPP 融資支持基金和 PPP 相關立法工作達到強化財政資金政策的導向作用 。重點運用 PPP 模式投入住房保障和保障性安居工程兩個方面 。 但是由于我國 對 應用 PPP 模式 進行基礎設施建設并不成熟 ，尚處于全面普及階段，在制度保障，風險分擔，收益分配等方面存在諸多問題，例如：配套的法律體制不健全；風險分擔與收益分配機制不合理等。所以 只有不斷地完善各項規(guī)章制度及法律法規(guī)、建設合理可行的風險分擔機制、 不斷創(chuàng)新發(fā)展才能使我國的 PPP 模式蓬勃發(fā)展。 畢業(yè)設計 (論文 ) 6 3 PPP 模式 及風險的 基本概念 PPP 模式 基本概念 PPP 模式定義及內涵 PPP 模式，即公共私營合伙制，其典型模式是設計 建造 融資 運營。它是政府和私 營企業(yè)為提供公共產(chǎn)品和服務而建立的全過程的合作伙伴關系，通過引入市場競爭機制 ，政府和私營企業(yè) 優(yōu)勢互補，從而提高公共產(chǎn)品的服務的質量和施工效率。其中 PPP 模式內涵至少包含三個要素 [724]： （ 1） 融資要素： 傳統(tǒng)模式僅是政府一方承擔融資責任，而在 PPP 模式下私人部門也參與進來分擔融資責任。 （ 2） 項目產(chǎn)權要素：私人部門擁有項目的經(jīng)營權和收益權，激勵私人部門對項目進行管理 （ 3） 風險分擔要素：政府和私人部門共同承擔項目的風險，其中各部門按自身能承擔風險能力的大小分擔風險。 PPP 模式合約分類 在 PPP 模式下， 政府同私營企業(yè) 簽訂合約，不同的項目、不同的合作方式以及不同的責任方關系都會影響到 PPP 模式的具體合約形式。通過對 我國PPP 模式的現(xiàn)狀的分析，可得如下表所示的一些 PPP 模式 合約方式 [725]。 表 1 PPP 模式合約分類 PPP 模式 外包類 模塊式外包 服務外包 SC 管理外包 MC 整體式外包 設計 建造 DB 設計 建造 主要維護 DBMM 經(jīng)營維護 Oamp。M 交鑰匙 DBO 特許經(jīng)營類 TOT 購買 更新 經(jīng)營 轉讓 PUOT 租賃 更新 經(jīng)營 轉讓 TUOT 畢業(yè)設計 (論文 ) 7 BOT 建設 擁有 經(jīng)營 轉讓 BOOT 建設 租賃 經(jīng)營 轉讓 BLOT 其他 設計 建造 轉移 經(jīng)營 DBTO 設計 建造 投資 經(jīng)營 DBFO 私有化類 部分私有化 股權轉讓 其他 完全私有化 PPP 模式的特點 及運作程序 1. PPP 模式特點 PPP 模式通過私營企業(yè)的介入，不 僅有效地填補了基礎設施建設的資金缺口，而且對緩解地方政府的債務、對 資源 合理分配、 降低成本 及 提高效率等具有 積極地意義 。通過政府部門和民營企業(yè)的合作，優(yōu)勢互補，從而可以進一步的提升基礎設施的完工質量。其特點如下 [8]： （ 1） 公共部門參與項目的全過程 （ 2） 風險分擔更為合理：私營部門 主要 承擔商業(yè) 風險，政府 部門承擔宏觀環(huán)境風險、 法律變更 風險、利率變動 等風險，其他一些風險借助投保的方式實現(xiàn)風險的規(guī)避 （ 3） 適用于準經(jīng)營性的基礎設施建設 2. PPP 模式運作程序 圖 2 PPP 模式運作程序 成立 PPP項目公司 項目可行性研究 性研究 選擇私人機構 選擇承包商 項目融資 項目建設 項目運營 項目移交 畢業(yè)設計 (論文 ) 8 風險的基本概念 美國學者 ：“風險是關于不愿發(fā)生事件發(fā)生的不確定性的客觀體現(xiàn)”。 我們通常將風險定義為遭受損失的可能性，風險是項目中普遍存在的現(xiàn)象，它的特點有 ：客觀現(xiàn)實性、多樣性、突發(fā)性、無形性等。其分類如下表： 表 2 風險分類表 按風險后果劃分 投機風險、純粹風險 按風險來源劃分 自然風險、人為風險 按風險影響范圍劃分 局部風險、總體風險 按風險后果承擔者劃分 項目業(yè)主風險、投資方風險、政府風險、供應商風險、擔保方風險等 按風險可預測性劃分 已知風險、可預測風險、不可預測風險 項目風險管理是一種系統(tǒng)性活動，是通過 對項目可能遇到的風險進行 識別、估計、評價、應對、監(jiān)控的全 過程。 項目管理 需要遵循經(jīng)濟型原則、滿意原則、二戰(zhàn)原則及社會性原則。 項目風險管理階 段有四個：風險識別、風險分析與風險評估、風險應對、風險監(jiān)控。其中風險識別、風險分析與風險評估、風險控制被公認為項目風險管理的三大核心組成部分。 由于項目管理活動的不確定性及復雜性，所以采用適合的方法是有效解決風險的關鍵。通常情況下，項目風險管理方法可分為定量、定性及定量與定性相結合三類。定性法是注重于事物整體，是 具有很強 綜合性 能力的 系統(tǒng)分析方法。而定量法則是借助于構建數(shù)學模型，系統(tǒng)仿真，構建評價體系等對風險進行研究，它注重于解決點上的問題。定量及定性相結合的方法則介于兩者之間，就更強的綜合性和整體性。 畢業(yè)設計 (論文 ) 9 4 國 內外 PPP 項目失敗原因分析 國外 PPP 項目失敗原因分析 （ 1）英國泰晤士水務 在 1996 年 ， 作為世界三大水務巨頭之一 的 英國泰晤士水務 [9]， 通過采用BOT 模式 并投資了七千多萬 得 到 了 大場水廠 期限為二十 年的經(jīng)營權。 2022年， 該公司購買了 原英國寶維士公司 在 該項目 一半 的股份，使 該 項目 變成獨資公司， 成為 在 中國 境內最先 由外商 獨資 經(jīng)營的水廠。 在 上海市政府 同泰晤士水務 簽訂的合同中 ， 政府 承諾給予 該公司 15%的固定回報 收益 。 而在 2022 年 9 月，國務院簽發(fā) 的 43 號文 件中 明確指出：保證外方投資固定回報不符合中外投資者利益共享、 風險共擔的原則，違反了中外合資、合作經(jīng)營有關法律和法規(guī)的規(guī)定；今后任何單位不得違反國家規(guī)定保證外方投資固定回報。 從而導致了項目無法繼續(xù)進行，這也是由于政策的改變而導致項目的失敗。 一些 地方政府通過簽訂具有較高回報率的合同來加大外資的流入 ， 而 由于 政府 機構人員內部的重選 及 變動 ， 致使 合同 內相關 條款無法 兌現(xiàn)。 沈陽水公司與香港中法水務投資公司的合資項目、成都 BOT 項目等都同屬此類情況 。 （ 2）美國南加州 91 號公路 位于美國加利福尼亞州南部的加州 91 號公路采用 PPP 模式修建 [9]， 1990年 12 月 ， 加州交通部以及橙縣交 通局與私營合作方 CPTC 就 “加州 91 號快速路 ”項目簽訂了特許經(jīng)營合同。根據(jù)合同， CPTC 全權負責該項目的建設。同時，合同規(guī)定在項目建成投入使用之后 CPTC 將獲得 35 年的運營權并獨享該項目的全部收益。 然而 由于橙縣在 20 世紀 90 年代末快速的發(fā)展，當?shù)亟煌坎粩嗌仙?，加州交通部 決定 將在 91 號公路上新建車道并連接到附近的另一條公路以緩解交通壓力。然而，私營方 以 加州交通部拓寬 91 號公路的計劃違反了 PPP 合同中的非競爭條款 為由將其告上法庭 ，并要求其對此進行賠償。加州交通部與橙縣交通局最終于 2022 年以近 億美元 (比 原來的項目造價多了 8000 萬 )的價格回購了 “加州 91 號快速路 ”，才得以解決非競爭條款的限制。 項目失敗的原因是由于政府違反合同條款而使私營方承擔損失造成的。 （ 3）英法海底隧道 1986 年英法海峽隧道建設開始，英國的海峽隧道集團與英法政府和法國畢業(yè)設計 (論文 ) 10 法蘭西曼徹公司 簽訂 特許權協(xié)議，授權建設經(jīng)營海峽隧道 55 年 [10]。其中由CTG 公司出資 79%， FM 公司 出資 21%。由海峽隧道集團和法蘭西曼徹公司股東組成的 TML 聯(lián)合體為項目的總承包商。 但是英法兩國在建設和運營過程中對項目管理不到位， 雖然在協(xié)議中 兩國 達成一致 ， 即 在 2020 年前不會修建第二條海峽隧道 來影響該項目的收益 ，但由于航空、輪渡等 其他交通方式的競爭減少了歐洲隧道公司的收入，從而無法使得該公司由于“項目唯一性”獲得穩(wěn)定的投資收益 。 此外， 由于 英法政府 工程建設的過程中提出新的安全要求及保護措施，致使該項目成本超支，工期拖后。且在 施工結束后又 遲遲不肯 發(fā)放歐洲隧道公司的營運許可證書， 導致該隧道開通時間不斷后延，項目資金流也受到了嚴重的影響。 在項目公司 的強烈要求下，英法政府最終在 1997 年簽訂協(xié)議 將特許期限 延長了 44 年 ，但是 由于該 公司在運營 的前十幾年 里財務資金不斷惡化，造成了巨 大的 負擔，經(jīng)營困難，最終于 2022 年申請破產(chǎn)保護。該項目由于不合理的合同條款而使歐洲隧道公司承擔了不合理的風險，而且因為缺乏完善的管理和必要的支持從而使項目工期一拖再拖。 國內 PPP 項目失敗原因分析 江蘇某污水處理廠 [11]采用 BOT 融資模式 ,原先計劃于 2022 年開工 ,但由于 政策變更導致的固定回報的問題使得 項目公司被迫與政府重新 簽訂協(xié)議 ， 商量投資回報率的問題。因此 該項目的失敗也是由政策的變更引起的。 在 2022 年，中信集團聯(lián)合