【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 英國(guó) PPP 模式可分為兩個(gè)階段：私人融資計(jì)劃階段（ PFI）和私人融資階段（ PF2） [279]。在 2022 年前， PFI 模式在英國(guó)應(yīng)用最為廣泛，它是指 政府部門采用 招投標(biāo)的方式，將所要建設(shè)的項(xiàng)目交給獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)部門進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。 并在特許期 (通常為 30 年左右 )結(jié)束時(shí)將項(xiàng)目無償 地歸還政府，而私營(yíng)部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費(fèi)用以回收成本的項(xiàng)目融資方式。 在 2022 年， 提出了 英國(guó)在 PFI 的基礎(chǔ)上 提出了 PF2 模式，政府通過向 特殊目的公司（ SPV）參股投入部分資金來吸引長(zhǎng)期投資者。在該模式下，有利于改善項(xiàng)目的股權(quán)結(jié)構(gòu)并且有利于項(xiàng)目的融資。 美國(guó)在 19 世紀(jì)開始使用 PPP 模式 [280]，在 20 世紀(jì)八九十年代正式提出將 PPP 模式運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中去。美國(guó)對(duì) PPP 模式的理解與其他國(guó)家的不同之處在于美國(guó)將所有責(zé)任從政府轉(zhuǎn)移到私人部門都稱之為私有化，PPP 則是私有化的一種。而且美國(guó)的 PPP 模式呈多樣化，這是因?yàn)槊绹?guó)各州政府自己制定本地區(qū) PPP 模式的相關(guān)內(nèi)容，沒有統(tǒng)一的政府部門來推動(dòng) PPP模式的發(fā)展。其次項(xiàng)目收益?zhèn)琼?xiàng)目融資的主要渠道， 成為美國(guó)第三大債券市場(chǎng)。 2022 年 12 月 巴西政府 [281]明確表示“公私合營(yíng) 模式”法案 的成立 ，該法案就工程招投標(biāo)及工程合同簽訂做出了詳細(xì)的規(guī)定。 其規(guī)定工程合同期不少于 5 年，不多于 35 年；限定 各 級(jí)政府的投資額限度，不超過凈財(cái)政收入的1%；社會(huì)投資占總投資比例不少于 30%等。其投入的首批 PPP 項(xiàng)目是 116國(guó)道圣保羅州境內(nèi)路段的擴(kuò)建項(xiàng)目和 324 國(guó)道巴伊亞州境內(nèi)路段。 澳大利亞 于 1980 年后引進(jìn) PPP 模式 [3]，從而填補(bǔ)了 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中 資金缺口的問題，其普遍措施是：由投資者成立一個(gè)項(xiàng)目公司具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目，并由 該項(xiàng) 目公司與政府簽訂項(xiàng) 目管 理 協(xié)議，再與其他承包公司簽訂其他協(xié)議。同時(shí)政府也與 這些承保公司簽訂相關(guān)協(xié)議以確保這些公司能夠按質(zhì)建設(shè)項(xiàng)目，項(xiàng)目完工 后，項(xiàng)目公司可以獲得一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，到期后項(xiàng)目無償交給政府。澳大利亞的 PPP 之路并不是一帆風(fēng)順 ， 政府為 了拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及 提高 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 效率， 從 1990 年開始 引入更多地私人資本，從而使私人企業(yè)所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)過重，導(dǎo)致項(xiàng)目資金出現(xiàn)缺口最終失敗。 國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀 我國(guó)于 1980 年左右 引入 PPP 模式，經(jīng)歷了引入 試點(diǎn) 推廣 新發(fā)展階段。為了解決資金短缺的問題，在改革開放初期 我 國(guó)引入了 BOT 模式 [4]， 我國(guó)的畢業(yè)設(shè)計(jì) (論文 ) 5 PPP 模式首先從電廠開始 ，其中 深圳沙角 B 電廠就是該模式下的第一個(gè)成功案例 。在 1993 年，在國(guó)家計(jì)委正式提出了 BOT 模式 以吸引外資 ，并選取了五個(gè)電廠試點(diǎn)，標(biāo)志著 PPP 模式的第一波高潮的到來。在隨后的發(fā)展中， PPP模式不僅僅只是運(yùn)用到電廠項(xiàng)目中，其范圍也擴(kuò)大到了地鐵、公路等，實(shí)施了如北京地鐵四號(hào)線等較為成功的項(xiàng)目。自 2022 年以來， PPP 模式又迎來了新一波的高潮。 2022年 3月在十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過的《關(guān)于 2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與 2022 年中央和地方預(yù)算草案的 報(bào)告》 [5]給出了PPP 模式的含義。而在 2022 年 3 月 5 日，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上作政府工作報(bào)告，首次明確提出 “推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資 ”， “完善政府和社會(huì)資本合作模式 。 2022 年 3 月 4 日，財(cái)政部與國(guó)內(nèi) 10 家大型金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立政企合作投資基金 。 該基金的成立主要目的是為了 PPP 融資的便利性 。在 《關(guān)于 2022 年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與 2022 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》 [6]中 提出推動(dòng)PPP 融資支持基金和 PPP 相關(guān)立法工作達(dá)到強(qiáng)化財(cái)政資金政策的導(dǎo)向作用 。重點(diǎn)運(yùn)用 PPP 模式投入住房保障和保障性安居工程兩個(gè)方面 。 但是由于我國(guó) 對(duì) 應(yīng)用 PPP 模式 進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并不成熟 ，尚處于全面普及階段，在制度保障，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，收益分配等方面存在諸多問題，例如：配套的法律體制不健全；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配機(jī)制不合理等。所以 只有不斷地完善各項(xiàng)規(guī)章制度及法律法規(guī)、建設(shè)合理可行的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、 不斷創(chuàng)新發(fā)展才能使我國(guó)的 PPP 模式蓬勃發(fā)展。 畢業(yè)設(shè)計(jì) (論文 ) 6 3 PPP 模式 及風(fēng)險(xiǎn)的 基本概念 PPP 模式 基本概念 PPP 模式定義及內(nèi)涵 PPP 模式，即公共私營(yíng)合伙制，其典型模式是設(shè)計(jì) 建造 融資 運(yùn)營(yíng)。它是政府和私 營(yíng)企業(yè)為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的全過程的合作伙伴關(guān)系，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 ，政府和私營(yíng)企業(yè) 優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而提高公共產(chǎn)品的服務(wù)的質(zhì)量和施工效率。其中 PPP 模式內(nèi)涵至少包含三個(gè)要素 [724]： （ 1） 融資要素： 傳統(tǒng)模式僅是政府一方承擔(dān)融資責(zé)任，而在 PPP 模式下私人部門也參與進(jìn)來分擔(dān)融資責(zé)任。 （ 2） 項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)要素：私人部門擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)，激勵(lì)私人部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理 （ 3） 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要素：政府和私人部門共同承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，其中各部門按自身能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力的大小分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。 PPP 模式合約分類 在 PPP 模式下， 政府同私營(yíng)企業(yè) 簽訂合約，不同的項(xiàng)目、不同的合作方式以及不同的責(zé)任方關(guān)系都會(huì)影響到 PPP 模式的具體合約形式。通過對(duì) 我國(guó)PPP 模式的現(xiàn)狀的分析，可得如下表所示的一些 PPP 模式 合約方式 [725]。 表 1 PPP 模式合約分類 PPP 模式 外包類 模塊式外包 服務(wù)外包 SC 管理外包 MC 整體式外包 設(shè)計(jì) 建造 DB 設(shè)計(jì) 建造 主要維護(hù) DBMM 經(jīng)營(yíng)維護(hù) Oamp。M 交鑰匙 DBO 特許經(jīng)營(yíng)類 TOT 購(gòu)買 更新 經(jīng)營(yíng) 轉(zhuǎn)讓 PUOT 租賃 更新 經(jīng)營(yíng) 轉(zhuǎn)讓 TUOT 畢業(yè)設(shè)計(jì) (論文 ) 7 BOT 建設(shè) 擁有 經(jīng)營(yíng) 轉(zhuǎn)讓 BOOT 建設(shè) 租賃 經(jīng)營(yíng) 轉(zhuǎn)讓 BLOT 其他 設(shè)計(jì) 建造 轉(zhuǎn)移 經(jīng)營(yíng) DBTO 設(shè)計(jì) 建造 投資 經(jīng)營(yíng) DBFO 私有化類 部分私有化 股權(quán)轉(zhuǎn)讓 其他 完全私有化 PPP 模式的特點(diǎn) 及運(yùn)作程序 1. PPP 模式特點(diǎn) PPP 模式通過私營(yíng)企業(yè)的介入，不 僅有效地填補(bǔ)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，而且對(duì)緩解地方政府的債務(wù)、對(duì) 資源 合理分配、 降低成本 及 提高效率等具有 積極地意義 。通過政府部門和民營(yíng)企業(yè)的合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而可以進(jìn)一步的提升基礎(chǔ)設(shè)施的完工質(zhì)量。其特點(diǎn)如下 [8]： （ 1） 公共部門參與項(xiàng)目的全過程 （ 2） 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更為合理：私營(yíng)部門 主要 承擔(dān)商業(yè) 風(fēng)險(xiǎn)，政府 部門承擔(dān)宏觀環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、 法律變更 風(fēng)險(xiǎn)、利率變動(dòng) 等風(fēng)險(xiǎn)，其他一些風(fēng)險(xiǎn)借助投保的方式實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避 （ 3） 適用于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 2. PPP 模式運(yùn)作程序 圖 2 PPP 模式運(yùn)作程序 成立 PPP項(xiàng)目公司 項(xiàng)目可行性研究 性研究 選擇私人機(jī)構(gòu) 選擇承包商 項(xiàng)目融資 項(xiàng)目建設(shè) 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng) 項(xiàng)目移交 畢業(yè)設(shè)計(jì) (論文 ) 8 風(fēng)險(xiǎn)的基本概念 美國(guó)學(xué)者 ：“風(fēng)險(xiǎn)是關(guān)于不愿發(fā)生事件發(fā)生的不確定性的客觀體現(xiàn)”。 我們通常將風(fēng)險(xiǎn)定義為遭受損失的可能性，風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目中普遍存在的現(xiàn)象，它的特點(diǎn)有 ：客觀現(xiàn)實(shí)性、多樣性、突發(fā)性、無形性等。其分類如下表： 表 2 風(fēng)險(xiǎn)分類表 按風(fēng)險(xiǎn)后果劃分 投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)、純粹風(fēng)險(xiǎn) 按風(fēng)險(xiǎn)來源劃分 自然風(fēng)險(xiǎn)、人為風(fēng)險(xiǎn) 按風(fēng)險(xiǎn)影響范圍劃分 局部風(fēng)險(xiǎn)、總體風(fēng)險(xiǎn) 按風(fēng)險(xiǎn)后果承擔(dān)者劃分 項(xiàng)目業(yè)主風(fēng)險(xiǎn)、投資方風(fēng)險(xiǎn)、政府風(fēng)險(xiǎn)、供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保方風(fēng)險(xiǎn)等 按風(fēng)險(xiǎn)可預(yù)測(cè)性劃分 已知風(fēng)險(xiǎn)、可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、不可預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn) 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理是一種系統(tǒng)性活動(dòng)，是通過 對(duì)項(xiàng)目可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行 識(shí)別、估計(jì)、評(píng)價(jià)、應(yīng)對(duì)、監(jiān)控的全 過程。 項(xiàng)目管理 需要遵循經(jīng)濟(jì)型原則、滿意原則、二戰(zhàn)原則及社會(huì)性原則。 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理階 段有四個(gè)：風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。其中風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)控制被公認(rèn)為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的三大核心組成部分。 由于項(xiàng)目管理活動(dòng)的不確定性及復(fù)雜性，所以采用適合的方法是有效解決風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。通常情況下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方法可分為定量、定性及定量與定性相結(jié)合三類。定性法是注重于事物整體，是 具有很強(qiáng) 綜合性 能力的 系統(tǒng)分析方法。而定量法則是借助于構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，系統(tǒng)仿真，構(gòu)建評(píng)價(jià)體系等對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，它注重于解決點(diǎn)上的問題。定量及定性相結(jié)合的方法則介于兩者之間，就更強(qiáng)的綜合性和整體性。 畢業(yè)設(shè)計(jì) (論文 ) 9 4 國(guó) 內(nèi)外 PPP 項(xiàng)目失敗原因分析 國(guó)外 PPP 項(xiàng)目失敗原因分析 （ 1）英國(guó)泰晤士水務(wù) 在 1996 年 ， 作為世界三大水務(wù)巨頭之一 的 英國(guó)泰晤士水務(wù) [9]， 通過采用BOT 模式 并投資了七千多萬 得 到 了 大場(chǎng)水廠 期限為二十 年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。 2022年， 該公司購(gòu)買了 原英國(guó)寶維士公司 在 該項(xiàng)目 一半 的股份，使 該 項(xiàng)目 變成獨(dú)資公司， 成為 在 中國(guó) 境內(nèi)最先 由外商 獨(dú)資 經(jīng)營(yíng)的水廠。 在 上海市政府 同泰晤士水務(wù) 簽訂的合同中 ， 政府 承諾給予 該公司 15%的固定回報(bào) 收益 。 而在 2022 年 9 月，國(guó)務(wù)院簽發(fā) 的 43 號(hào)文 件中 明確指出：保證外方投資固定回報(bào)不符合中外投資者利益共享、 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，違反了中外合資、合作經(jīng)營(yíng)有關(guān)法律和法規(guī)的規(guī)定；今后任何單位不得違反國(guó)家規(guī)定保證外方投資固定回報(bào)。 從而導(dǎo)致了項(xiàng)目無法繼續(xù)進(jìn)行，這也是由于政策的改變而導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。 一些 地方政府通過簽訂具有較高回報(bào)率的合同來加大外資的流入 ， 而 由于 政府 機(jī)構(gòu)人員內(nèi)部的重選 及 變動(dòng) ， 致使 合同 內(nèi)相關(guān) 條款無法 兌現(xiàn)。 沈陽(yáng)水公司與香港中法水務(wù)投資公司的合資項(xiàng)目、成都 BOT 項(xiàng)目等都同屬此類情況 。 （ 2）美國(guó)南加州 91 號(hào)公路 位于美國(guó)加利福尼亞州南部的加州 91 號(hào)公路采用 PPP 模式修建 [9]， 1990年 12 月 ， 加州交通部以及橙縣交 通局與私營(yíng)合作方 CPTC 就 “加州 91 號(hào)快速路 ”項(xiàng)目簽訂了特許經(jīng)營(yíng)合同。根據(jù)合同， CPTC 全權(quán)負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的建設(shè)。同時(shí)，合同規(guī)定在項(xiàng)目建成投入使用之后 CPTC 將獲得 35 年的運(yùn)營(yíng)權(quán)并獨(dú)享該項(xiàng)目的全部收益。 然而 由于橙縣在 20 世紀(jì) 90 年代末快速的發(fā)展，當(dāng)?shù)亟煌坎粩嗌仙?，加州交通部 決定 將在 91 號(hào)公路上新建車道并連接到附近的另一條公路以緩解交通壓力。然而，私營(yíng)方 以 加州交通部拓寬 91 號(hào)公路的計(jì)劃違反了 PPP 合同中的非競(jìng)爭(zhēng)條款 為由將其告上法庭 ，并要求其對(duì)此進(jìn)行賠償。加州交通部與橙縣交通局最終于 2022 年以近 億美元 (比 原來的項(xiàng)目造價(jià)多了 8000 萬 )的價(jià)格回購(gòu)了 “加州 91 號(hào)快速路 ”，才得以解決非競(jìng)爭(zhēng)條款的限制。 項(xiàng)目失敗的原因是由于政府違反合同條款而使私營(yíng)方承擔(dān)損失造成的。 （ 3）英法海底隧道 1986 年英法海峽隧道建設(shè)開始，英國(guó)的海峽隧道集團(tuán)與英法政府和法國(guó)畢業(yè)設(shè)計(jì) (論文 ) 10 法蘭西曼徹公司 簽訂 特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)建設(shè)經(jīng)營(yíng)海峽隧道 55 年 [10]。其中由CTG 公司出資 79%， FM 公司 出資 21%。由海峽隧道集團(tuán)和法蘭西曼徹公司股東組成的 TML 聯(lián)合體為項(xiàng)目的總承包商。 但是英法兩國(guó)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中對(duì)項(xiàng)目管理不到位， 雖然在協(xié)議中 兩國(guó) 達(dá)成一致 ， 即 在 2020 年前不會(huì)修建第二條海峽隧道 來影響該項(xiàng)目的收益 ，但由于航空、輪渡等 其他交通方式的競(jìng)爭(zhēng)減少了歐洲隧道公司的收入，從而無法使得該公司由于“項(xiàng)目唯一性”獲得穩(wěn)定的投資收益 。 此外， 由于 英法政府 工程建設(shè)的過程中提出新的安全要求及保護(hù)措施，致使該項(xiàng)目成本超支，工期拖后。且在 施工結(jié)束后又 遲遲不肯 發(fā)放歐洲隧道公司的營(yíng)運(yùn)許可證書， 導(dǎo)致該隧道開通時(shí)間不斷后延，項(xiàng)目資金流也受到了嚴(yán)重的影響。 在項(xiàng)目公司 的強(qiáng)烈要求下，英法政府最終在 1997 年簽訂協(xié)議 將特許期限 延長(zhǎng)了 44 年 ，但是 由于該 公司在運(yùn)營(yíng) 的前十幾年 里財(cái)務(wù)資金不斷惡化，造成了巨 大的 負(fù)擔(dān)，經(jīng)營(yíng)困難，最終于 2022 年申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。該項(xiàng)目由于不合理的合同條款而使歐洲隧道公司承擔(dān)了不合理的風(fēng)險(xiǎn)，而且因?yàn)槿狈ν晟频墓芾砗捅匾闹С謴亩鬼?xiàng)目工期一拖再拖。 國(guó)內(nèi) PPP 項(xiàng)目失敗原因分析 江蘇某污水處理廠 [11]采用 BOT 融資模式 ,原先計(jì)劃于 2022 年開工 ,但由于 政策變更導(dǎo)致的固定回報(bào)的問題使得 項(xiàng)目公司被迫與政府重新 簽訂協(xié)議 ， 商量投資回報(bào)率的問題。因此 該項(xiàng)目的失敗也是由政策的變更引起的。 在 2022 年，中信集團(tuán)聯(lián)合