【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 嚴(yán)格遵守上述程序和規(guī)定，加強(qiáng)相互銜接，確保各個(gè)工作環(huán)節(jié)按規(guī)定程序進(jìn)行。 ?對(duì)未取得規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評(píng)審批文件的項(xiàng)目，發(fā)展改革等部門不得予以審批或核準(zhǔn)。對(duì)于未履行備案手續(xù)或者未予備案的項(xiàng)目，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。 57 ?對(duì)應(yīng)以招標(biāo)、拍賣或掛牌出讓方式取得土地的項(xiàng)目，國(guó)土資源管理部門要會(huì)同發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等部門將有關(guān)要求納入土地出讓方案。 ?對(duì)未按規(guī)定取得項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)、備案）、規(guī)劃許可、環(huán)評(píng)審批、用地管理等相關(guān)文件的建筑工程項(xiàng)目，建設(shè)行政主管部門不得發(fā)放施工許可證。 ?對(duì)于未按程序和規(guī)定辦理審批和許可手續(xù)的，要撤消有關(guān)審批和許可文件，并依法追究相關(guān)人員的責(zé)任。 58 政府直接投資和資本金 注入項(xiàng)目的報(bào)批和審核 59 一、政府投資概述 ? 政府投資項(xiàng)目是指在中華人民共和國(guó)境內(nèi)使用政府性資金投資建設(shè)的各類項(xiàng)目。 ? 這里所稱“政府性資金”，包括：（ 1）財(cái)政預(yù)算投資資金（含國(guó)債資金）；（ 2）國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款等主權(quán)外債資金；（ 3）納入預(yù)算管理的專項(xiàng)建設(shè)資金；（ 4）法律、法規(guī)規(guī)定的其他政府性資金。 60 政府投資目的 ? 政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善環(huán)境條件，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。 61 中央政府公共投資的資金來(lái)源 ?發(fā)行基本建設(shè)國(guó)債籌集的資金； ?中央財(cái)政預(yù)算投資； ?行業(yè)基金，如鐵路建設(shè)基金、交通建設(shè)基金、水利建設(shè)基金等； ?主權(quán)信用借款，如借用世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融組織貸款，外國(guó)政府貸款，視同政府性資金進(jìn)行管理。 62 政府投資方式 ?直接投資：對(duì)于政府投資占主導(dǎo)地位的公益事業(yè)、政權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，采用直接投資的方式，通過(guò)撥款無(wú)償投入。 ?資本金注入：根據(jù)實(shí)際需要政府參與投資的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以采用資本金注入方式。投資形成的股權(quán)或資產(chǎn)，由國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)依法行使出資人權(quán)利。 63 ?投資補(bǔ)助：根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，對(duì)于需要政府扶持的項(xiàng)目，采用投資補(bǔ)助的方式，給予少量或一定比例資金支持，通過(guò)撥款無(wú)償投入。采用投資補(bǔ)助方式投資形成的資產(chǎn)，按照有關(guān)規(guī)定由有關(guān)機(jī)構(gòu)行使所有人權(quán)利。 ?貸款貼息：根據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，采用貼息的方式，支持公民、法人和其他組織利用銀行貸款，擴(kuò)大就業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源，促進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。 ?轉(zhuǎn)貸：使用外國(guó)政府或者國(guó)際金融組織貸款的項(xiàng)目，采用轉(zhuǎn)貸方式的，由政府提供擔(dān)保。 64 中央預(yù)算投資建設(shè)項(xiàng)目的主要領(lǐng)域： ? 加強(qiáng)新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的項(xiàng)目； ? 促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，解決貧困及地區(qū)發(fā)展不平衡的項(xiàng)目； ? 與環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)有關(guān)的重大項(xiàng)目； ? 交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目； ? 加強(qiáng)民生建設(shè)，維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和切身利益的建設(shè)項(xiàng)目； ? 推動(dòng)創(chuàng)新型國(guó)家建設(shè)，促進(jìn)信息化及產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)整的項(xiàng)目； ? 其他重大專項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目。 65 政府直接投資的領(lǐng)域 ? 政府直接投資項(xiàng)目，也就是財(cái)政性無(wú)償撥款項(xiàng)目，應(yīng)為具有公益性質(zhì)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。 ? 在傳統(tǒng)的資金供給體制下，財(cái)政投資是采取無(wú)償撥款方式進(jìn)行的，即每年的財(cái)政投資資金按部門歸口切塊分配和按地區(qū)切塊分配，由各部門各地區(qū)根據(jù)當(dāng)年安排的計(jì)劃投資項(xiàng)目，通過(guò)行政體制層層下?lián)艿矫恳粋€(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目。各部門和建設(shè)單位無(wú)償使用，財(cái)政部門負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政投資的使用進(jìn)行監(jiān)督管理。 二、政府直接投資項(xiàng)目的審核評(píng)價(jià) 66 ? 這種投資方式的優(yōu)點(diǎn)，有利于所需資金的及時(shí)到位，保證建設(shè)順利進(jìn)行，借助于公共財(cái)政投資，可使政府獲得所有者的產(chǎn)權(quán)地位，并可集中國(guó)家有限財(cái)力進(jìn)行重點(diǎn)工程建設(shè)，是那些具有較大社會(huì)效益而無(wú)財(cái)務(wù)效益的投資項(xiàng)目的主要投資方式。 ? 但這種方式由于對(duì)財(cái)政資金無(wú)償使用，因此容易引起建設(shè)單位盲目爭(zhēng)項(xiàng)目，爭(zhēng)投資，從而忽視了對(duì)投資項(xiàng)目的可行性分析，造成財(cái)政資金使用上的低效或無(wú)效，同時(shí)也會(huì)造成投資資金使用上的浪費(fèi)，不利于使用單位管好用好投資資金，提高財(cái)政資金的使用效益。 ? 在新的投資體制下，政府財(cái)政直接投資的范圍應(yīng)受到嚴(yán)格限制。 67 ? 政府財(cái)政撥款主要用于公共性、基礎(chǔ)性和公益性項(xiàng)目的投資，主要包括政權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)公益項(xiàng)目以及沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)收入的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，重點(diǎn)包括： ? （ 1）國(guó)防軍工、基礎(chǔ)郵政、防災(zāi)救災(zāi)、衛(wèi)生防疫、大江大河治理、重大科研計(jì)劃、消防、公共博物館和圖書館等提供純公共產(chǎn)品的項(xiàng)目。 ? （ 2）生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，解決環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展方面的建設(shè)投資。我國(guó)生態(tài)和環(huán)境破壞仍在繼續(xù)，水土流失、土地沙化和退化仍在發(fā)展，近海海域污染問(wèn)題日益突出，城市污染日益嚴(yán)重，必須加大資金投入。 68 ? （ 3）教育投資。促進(jìn)教育水平的提高是提升就業(yè)人口素質(zhì)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、降低失業(yè)率的重要手段。 ? 普及義務(wù)教育是中央政府對(duì)貧困地區(qū)教育事業(yè)宏觀調(diào)控的重要承諾。 ? 財(cái)政撥款教育投資應(yīng)重點(diǎn)投向扶持貧困地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和縣以下農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育，從根本上改善這些地區(qū)中小學(xué)校的辦學(xué)條件，向農(nóng)村義務(wù)教育方面傾斜，重視與基礎(chǔ)教育發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。 69 ? （ 4）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資。我國(guó)城鄉(xiāng)差別由來(lái)已久，不僅僅表現(xiàn)在農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民收入的差距上，還表現(xiàn)在農(nóng)村與城鎮(zhèn)生活的各個(gè)方面的不平等。政府在加大城市基礎(chǔ)建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力縮小城鄉(xiāng)差距，這是解決“農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村”問(wèn)題的重要舉措。 ? （ 5）社會(huì)保障領(lǐng)域投資。包括再就業(yè)工程、推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等方面的投資。 70 ? （ 6）公共醫(yī)療衛(wèi)生體系、基層政權(quán)和公檢法司設(shè)施等方面的投資，包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。 ? （ 7）其他，如煤礦安全改造、采煤沉陷區(qū)治理等方面的投資，文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利等社會(huì)公益事業(yè)投資，以及政府直接舉辦的沒(méi)有直接經(jīng)濟(jì)收益的非經(jīng)營(yíng)性其他投資項(xiàng)目。 71 政府直接投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編寫 ? 對(duì)于使用政府財(cái)政撥款的投資項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)委托符合資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告?？尚行匝芯繄?bào)告的內(nèi)容一般應(yīng)包括以下章節(jié)：⑴項(xiàng)目概況；⑵可行性研究的主要依據(jù)；⑶項(xiàng)目需求及目標(biāo)分析；⑷項(xiàng)目建設(shè)選址；⑸項(xiàng)目建設(shè)方案；⑹外部配套條件分析；⑺項(xiàng)目實(shí)施方案（含實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、項(xiàng)目法人組建方案、招標(biāo)方案、實(shí)施代建制方案等）；⑻土地利用與移民安置方案；⑼環(huán)境影響評(píng)價(jià)；⑽投資估算；⑾資金籌措方案；⑿費(fèi)用效果分析；⒀社會(huì)影響分析；⒁風(fēng)險(xiǎn)分析；⒂結(jié)論和建議。 72 政府直接投資項(xiàng)目可研報(bào)告的審查 ? 項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)在審批可行性研究報(bào)告時(shí)，應(yīng)審閱有關(guān)法律、法規(guī)和文件規(guī)定應(yīng)提交的相關(guān)附件。對(duì)項(xiàng)目單位編制的可行性研究報(bào)告，項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)需要委托有資質(zhì)的工程咨詢機(jī)構(gòu)和專家進(jìn)行評(píng)估論證。咨詢?cè)u(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)出具的評(píng)估論證意見承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。 ? 財(cái)政撥款直接投資項(xiàng)目的建議書編寫和評(píng)估，應(yīng)參照可行性研究報(bào)告的內(nèi)容并有所側(cè)重，同時(shí)可進(jìn)行適當(dāng)簡(jiǎn)化。 73 ? 評(píng)估依據(jù)應(yīng)為符合資質(zhì)要求的工程咨詢機(jī)構(gòu)編制的可行性研究報(bào)告、規(guī)劃部門的規(guī)劃方案審查意見和相關(guān)部門建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。 ? 根據(jù)項(xiàng)目情況，還應(yīng)將土地預(yù)審意見、環(huán)評(píng)批復(fù)等作為咨詢?cè)u(píng)估的依據(jù)。 ? 對(duì)于行政事業(yè)單位辦公業(yè)務(wù)用房項(xiàng)目、政法設(shè)施項(xiàng)目、社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目和其它相關(guān)項(xiàng)目，在評(píng)估論證中要嚴(yán)格把握按照國(guó)家相關(guān)建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。應(yīng)在規(guī)劃控制指標(biāo)范圍內(nèi)盡量?jī)?yōu)化設(shè)計(jì)方案。 74 以資本金方式投資的政府投資項(xiàng)目類型 ?①帶有顯著外部效益，具有明顯公益性特征，具有一定的經(jīng)濟(jì)收入但收入不足以彌補(bǔ)投資成本的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，如高速公路、城市道路、學(xué)校教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公有住房、環(huán)境保護(hù)等項(xiàng)目； ?②以鐵路、電信、地鐵、供水、污水處理、垃圾處理、廣播電視等為代表的自然壟斷行業(yè)項(xiàng)目。 ? 這些項(xiàng)目的產(chǎn)品和服務(wù)或具有排他性，或具有競(jìng)爭(zhēng)性，消費(fèi)者愿意直接付費(fèi)，具有一定的收入來(lái)源，但由于存在著超額需求，收入難以彌補(bǔ)全部成本支出。 三、政府資本金注入項(xiàng)目的審核評(píng)價(jià) 75 資本金注入項(xiàng)目特點(diǎn) ? 和政府直接投資項(xiàng)目一樣，采用資本金注入方式的政府投資項(xiàng)目，需要編制項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告，報(bào)送政府審批機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。 ? 審批機(jī)關(guān)根據(jù)需要，委托符合資質(zhì)要求的咨詢?cè)u(píng)估中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建議書或可行性研究報(bào)告進(jìn)行評(píng)估論證，特別重大的項(xiàng)目實(shí)行專家評(píng)議制度，審批機(jī)關(guān)根據(jù)評(píng)估論證及專家評(píng)議的結(jié)果進(jìn)行項(xiàng)目審批。 76 ? 資本金注入方式與直接財(cái)政撥款投資、投資補(bǔ)助、財(cái)政貼息及主權(quán)信用借款轉(zhuǎn)貸等政府性資金投資項(xiàng)目的顯著區(qū)別在于，政府投入的資金應(yīng)行使相應(yīng)的股東權(quán)益。 ? 政府一般不直接以股東的身份參與項(xiàng)目投資建設(shè)，而是通過(guò)授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或部門組建的具有投資職能的投資公司來(lái)代為行使政府財(cái)政投資的股權(quán)，作為政府投入資本金的出資人代表。 77 ? 由于政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中的角色定位與一般投資者明顯不同，即使是以資本金的方式注入，政府投入的資金也不應(yīng)該以盈利為目的，不應(yīng)該象商業(yè)性的股東那樣通過(guò)資本金的注入來(lái)謀求獲得投資回報(bào)，并以追求股東價(jià)值最大化作為資本金投入的目的。 ? 這就決定了政府資本金注入的投資方式具有其特殊性。政府投入資本金的主要目的就是希望通過(guò)企業(yè)化運(yùn)作的方式，吸引更多的其他投資者參與到具有公益性質(zhì)的項(xiàng)目投資建設(shè)，使具備一定經(jīng)營(yíng)條件的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的投資主體能夠多元化，提升項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的財(cái)務(wù)生存能力。 政府資本金注入項(xiàng)目投資方式 78 ? 政府以資本金注入方式進(jìn)行投資建設(shè)的項(xiàng)目，其資本金可以完全由政府出資，其余部分的資金通過(guò)銀行貸款等方式解決，但更多的是由政府部門與企業(yè)共同出資來(lái)為項(xiàng)目籌集資本金。 ? 根據(jù)投資體制改革要求，各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)資本參與有合理回報(bào)和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，以充分發(fā)揮政府投資的效益。 79 ? 政府注入的資本金，可以采用多種方式行使股東權(quán)益。比如： ?①與其他商業(yè)性投資者一樣，按照同股同權(quán)的原則行使股東的決策權(quán)、收益分配權(quán)等，一般適用于投資收益水平較高的項(xiàng)目； ?②政府完全放棄投資收益權(quán)，僅行使股東參與重大問(wèn)題決策的權(quán)力，適于收益水平較差的項(xiàng)目； 80 ?③ 政府有限度地讓渡資本金收益分配權(quán)，如在一定年限、以一定比例放棄，以確保參與項(xiàng)目投資的其他企業(yè)能夠獲得合理的投資回報(bào)； ?④政府對(duì)部分工程進(jìn)行投資建設(shè)（如地鐵項(xiàng)目的隧道開挖及軌道鋪設(shè)部分），并行使相應(yīng)的股東權(quán)益，同時(shí)將相關(guān)工程租賃給相關(guān)企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)等等。具體方式應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體情況進(jìn)行詳細(xì)策劃論證。 ? 以資本金注入方式投入的政府性資金，要確定出資人代表。 ? 國(guó)家應(yīng)結(jié)合政府投資條例的制定，逐步完善政府股權(quán)投資的法規(guī)制度，對(duì)于資本金注入的方式、股權(quán)的確認(rèn)、股權(quán)權(quán)益的行使等進(jìn)行明確規(guī)定，以確保政府投資權(quán)益及公共利益不受損害。 81 政府資本金注入項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編寫 ? 對(duì)于采用資本金注入方式進(jìn)行投資建設(shè)的政府投資項(xiàng)目，往往投資規(guī)模較大，可行性研究報(bào)告的編寫內(nèi)容要求較為復(fù)雜。對(duì)于涉及政府部門與企業(yè)共同出資建設(shè)的項(xiàng)目，還要涉及與多個(gè)投資主體之間的關(guān)系問(wèn)題。 ? 對(duì)于具有盈利能力的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，往往還需要多個(gè)文件作為可行性研究報(bào)告的附件。因此對(duì)這類項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編寫，必須強(qiáng)調(diào)委托符合資質(zhì)要求的工程咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)編寫。 82 ? 可行性研究報(bào)告應(yīng)包括以下內(nèi)容：⑴項(xiàng)目概況；⑵可行性研究的主要依據(jù)；⑶項(xiàng)目需求及目標(biāo)分析；⑷項(xiàng)目建設(shè)選址；⑸項(xiàng)目建設(shè)方案；⑹外部配套條件；⑺項(xiàng)目實(shí)施方案（含實(shí)施進(jìn)度計(jì)劃、項(xiàng)目法人組建方案、招標(biāo)方案、實(shí)施代建制方案等）；⑻資源開發(fā)與綜合利用方案；⑼土地利用與移民安置方案；⑽環(huán)境影響評(píng)價(jià)；⑾投資估算；⑿資金籌措方案；⒀財(cái)務(wù)分析；⒁經(jīng)濟(jì)影響分析；⒂社會(huì)影響分析；⒃風(fēng)險(xiǎn)分析；⒄結(jié)論和建議。 83 ? 可行性研究報(bào)告的編寫，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，提交有關(guān)附件。主要包括： ?⑴對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)、土地利用、水土保持等相關(guān)內(nèi)容，應(yīng)按行業(yè)管理部門的要求報(bào)送有關(guān)附件； ?⑵對(duì)于需要國(guó)家發(fā)展改革委或國(guó)務(wù)院對(duì)招標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行核準(zhǔn)的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)附招標(biāo)的相關(guān)內(nèi)容； ?⑶對(duì)于涉及土地征用和移民安置的項(xiàng)目，應(yīng)附土地征用及移民安置方案； 84 ?⑷ 在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)或建設(shè)工程會(huì)誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的項(xiàng)目，應(yīng)按規(guī)定附有關(guān)部門的地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估報(bào)告。對(duì)于涉及地震安全的項(xiàng)目，應(yīng)按規(guī)定附有關(guān)部門審定的地震安全評(píng)價(jià)報(bào)告； ?⑸對(duì)于資源開發(fā)類項(xiàng)目，應(yīng)附礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量報(bào)告、水利資源流域開發(fā)規(guī)劃、森林資源采伐與跡地恢復(fù)計(jì)劃等相關(guān)報(bào)告； ?⑹涉及有關(guān)外部配套協(xié)作關(guān)系，如供水供電、重要原材料供