【正文】 （包括政府出資人代表、項目法人機構(gòu)及管理模式、項目招標方案、政府項目的代建方案等）； ?風險及規(guī)避措施分析。 35 1項目后評價 ?是指對已經(jīng)完成的項目或規(guī)劃的目的、執(zhí)行過程、效益、作用和影響所進行的系統(tǒng)客觀分析。 ?效果建成：是指項目的經(jīng)濟、環(huán)境、社會效益目標的實現(xiàn)，包括項目對國民經(jīng)濟、環(huán)境生態(tài)、社會發(fā)展所產(chǎn)生的宏觀或長遠的影響。 ? 技術(shù)建成：設(shè)施和設(shè)備的運行達到設(shè)計的技術(shù)指標，裝置達到設(shè)計能力。 32 項目竣工驗收 ? 竣工驗收是對完成建設(shè)的工程項目所進行的驗收。 30 開工前準備 ?開工前準備階段是項目前期工作的最后階段 。 ? 對于企業(yè)投資項目 ， 初步設(shè)計的依據(jù)是董事會對項目的批準意見 。 27 項目評估 ? 項目前評估是在可行性研究或項目申請報告的基礎(chǔ)上，按照一定的目標，對投資項目的進行系統(tǒng)地分析和判斷、權(quán)衡各種方案的利弊，向委托單位提出明確的評估結(jié)論。 26 項目核準或備案申請 ?根據(jù)國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)投資項目中若不涉及政府投資，不再實行審批制，區(qū)別不同情況分別實行核準制和備案制。 ?科學(xué)性 。 ?客觀性 。 （ 3）項目方案初步論證 ? 論證內(nèi)容： ? 一是項目的構(gòu)成，包括產(chǎn)品方案、生產(chǎn)規(guī)模、原料來源、工藝路線、設(shè)備選型、廠址比較和建設(shè)速度； ?二是比較粗略地估算經(jīng)濟指標，進行財務(wù)及經(jīng)濟評價，并采用快速評價法進行社會評價。 ?選擇投資機會的基本要求： 符合合理配置和有效利用資源的要求； ? 符合區(qū)域規(guī)劃 、 行業(yè)發(fā)展規(guī)劃 、 城市規(guī)劃等要求； ? 符合國家產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)政策的要求； ? 符合保護環(huán)境 、 可持續(xù)發(fā)展的要求 。 ?項目開始時風險和不確定性最高 ， 隨著任務(wù)一項項的完成 ， 不確定因素逐漸減少 ， 項目成功完成的概率將會逐漸增加 。 監(jiān)督 評估 10 規(guī)劃 識別 評估 融資 實施 后評價 ?歐洲聯(lián)盟對項目周期的劃分 11 ? 我國過去將基本建設(shè)程序統(tǒng)一劃分為項目建議書、可行性研究、咨詢評估、工程設(shè)計、開工準段、施工建設(shè)、竣工驗收、總結(jié)評價等階段。 ? 歐盟將其對外援助的項目周期劃分為規(guī)劃制定（ Programming）、項目篩選（ Identification）、前期評估（ Appraisal）、項目融資（ Financing）、項目實施（ Implementation）和后評價（ Evaluation）等六個階段。 ? 例如，亞洲開發(fā)銀行將項目周期劃分為項目篩選（ Project Identification）、技援和貸款準備（ PPTA amp。 ? 從工程項目管理的角度，項目周期一般劃分為策劃、準備、實施和完工等四個主要階段。中國國際工程咨詢公司 李開孟 二○○九年 中國各類投資建設(shè)項目 審批管理及審核程序 2 目 錄 I. 投資項目周期管理及審核評價總體框架 II. 建設(shè)項目開工條件及前期工作的聯(lián)動銜接 III. 政府直接投資和資本金注入項目的報批和審核 IV. 企業(yè)投資建設(shè)項目的核準申請和審查 V. 政府投資補助和貸款貼息資金的申請和審核 VI. 企業(yè)投資建設(shè)項目的備案申請和審查 VII. 外商投資建設(shè)項目的核準申請和審查 VIII. 境外投資項目的核準及備案申請和審查 IX. 企業(yè)并購項目的核準申請和審查 X. 借用外債項目的審批、核準及備案申請和審查 XI. 企業(yè)投資建設(shè)項目可行性研究及決策審查 3 投資項目周期管理 及審核評價總體框架 4 項目周期的界定 ? 工程項目周期（ Project Cycle）是指從項目確定開始，到工程實施和終結(jié)的全過程。 一、項目周期的劃分 5 項目周期的五個關(guān)鍵時點 ?項目起始 ，即根據(jù)規(guī)劃進行投資機會研究，初步篩選備選項目，提出項目建設(shè)初步方案； ?審核批準 ，即在詳細可行性研究的基礎(chǔ)上，進行必要的審核以確定項目能否進入實施階段； ?項目開工建設(shè) ，即設(shè)備采購及工程建設(shè)合同簽訂并履行，項目進入建設(shè)實施階段； ?項目竣工驗收 ，即工程建設(shè)和設(shè)備安裝調(diào)試完成，項目經(jīng)過試運行，投入正式運營，并按規(guī)定經(jīng)過決算審計和工程驗收； ?總結(jié)評價 ，即項目投入運營一定時間后，對運營效果進行自我總結(jié)、外部評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)等。 Loan Preparation）、貸款談判（ Loan Negotiation）、項目實施（ Project Implementation）和項目完工（ Project Completion）等五個階段。 ? 這些劃分體現(xiàn)了有關(guān)機構(gòu)對 項目周期全過程風險控制的意圖 及在不同階段進行項目管理所關(guān)注的重點。 ? 隨著投資體制改革的深化，我國不再要求政府投資項目和企業(yè)投資項目執(zhí)行統(tǒng)一的基本建設(shè)程序，并 將核準制和備案制納入政府對企業(yè)投資項目進行管理的程序 ，體現(xiàn)了對不同類型的項目進行管理的理念轉(zhuǎn)變。 ?隨著項目的進行 ， 項目變更和改正錯誤所需要的花費將隨著項目生命期的推進而激增 。 二、項目周期各階段的主要活動 19 初步可行性研究 ?概念及特征 ? 初步可行性研究 （ Prefeasibility Study） ,也稱預(yù)可行性研究 ， 是在機會研究的基礎(chǔ)上 ， 對項目方案進行的進一步技術(shù)經(jīng)濟論證 ， 為項目是否可行進行初步判斷 。 22 可行性研究 ?可行性研究 (Feasibility Study)是通過對項目的主要內(nèi)容和配套條件，如市場需求、資源供應(yīng)、建設(shè)規(guī)模、工藝路線、設(shè)備選型、環(huán)境影響、資金籌措、盈利能力等，從技術(shù)、經(jīng)濟、工程等方面進行調(diào)查研究和分析比較，并對項目建成以后可能取得的財務(wù)、經(jīng)濟效益及社會環(huán)境影響進行預(yù)測，從而提出該項目是否值得投資和如何進行建設(shè)的咨詢意見，為項目決策提供依據(jù)的一種綜合性的系統(tǒng)分析方法。 可行性研究是在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上 ， 實事求是地按照客觀情況進行論證和評價 。 可行性研究要應(yīng)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段 ， 進行市場預(yù)測 ， 要運用科學(xué)的評價指標體系來分析項目的盈利能力和償債能力 ， 為項目決策提供科學(xué)依據(jù) 。 ?對于實行核準制的企業(yè)投資項目，需要編寫、報批、評價和核準“項目申請報告” 。 ?項目評估包括企業(yè)委托對其投資項目的可行性研究報告進行評估、項目核準機關(guān)委托對企業(yè)投資項目申請報告的評估、項目審批機關(guān)委托對涉及政府投資的項目可行性研究報告的評估、項目審批機關(guān)對資金申請報告的評估、貸款銀行自行組織的對項目可行性研究報告融資方案的評估，投資者委托的項目評估等各種形式。 ? 初步設(shè)計文件應(yīng)當滿足編制施工招標文件 、 主要設(shè)備材料訂貨和編制施工圖設(shè)計文件的需要 ， 是下一階段施工圖設(shè)計的基礎(chǔ) 。 ?為了確保開工建設(shè)的順利進行 ， 要求項目必須滿足一系列開工條件的要求 ， 然后才能開始建設(shè)； ?開工前準備 ， 通常需要經(jīng)過各種審批和行政許可程序 。對于一個項目是否已經(jīng)建成，主要從工程、技術(shù)、經(jīng)濟、效果等四個方面考察。一般項目需要2－ 3年的時間。一般需要 3－ 5年或更長的時間。 ?通過對投資活動實踐的檢查總結(jié)，確定投資預(yù)期的目標是否達到，項目或規(guī)劃是否合理有效 , 項目的主要效益指標是否實現(xiàn)，通過分析評價找出成敗的原因 ,總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，并通過及時有效的信息反饋，為未來項目的決策和提高完善投資決策管理水平提出建議 , 同時也為被評項目實施運營中出現(xiàn)的問題提出改進建議，從而達到提高投資效益的目的。 40 ? 政府部門對上述事項的關(guān)注，通過以下方式來實現(xiàn)： ?間接管理方式。按照屬地管理的原則，由項目所在地的相關(guān)政府職能部門層層審查，并上報到最終有決定權(quán)的部門做出最終審核。 ?對于完成行業(yè)職能部門前置性審查及地方政府審查的項目，最終報送投資主管部門進行項目最終審查，以便決定是否予以投資建設(shè)的行政許可。 43 ? 政府投資項目一般都要經(jīng)過符合資質(zhì)要求的咨詢中介機構(gòu)的評估論證： ? 特別重大的項目還應(yīng)實行專家評議制度； ? 逐步實行政府投資項目公示制度，廣泛聽取各方面的意見和建議。 ? 近年來，新開工項目過多，特別是一些項目開工建設(shè) 有法不依、執(zhí)法不嚴、監(jiān)管不力 ，加劇了投資增長過快、投資規(guī)模過大、低水平重復(fù)建設(shè)等矛盾，擾亂了投資建設(shè)秩序，成為影響經(jīng)濟穩(wěn)定運行的突出問題。實行審批制的政府投資項目已經(jīng)批準可行性研究報告，其中需審批初步設(shè)計及概算的項目已經(jīng)批準初步設(shè)計及概算；實行核準制的企業(yè)投資項目，已經(jīng)核準項目申請報告；實行備案制的企業(yè)投資項目，已經(jīng)完成備案手續(xù)。 ?已經(jīng)按照建設(shè)項目 環(huán)境影響評價 分類管理、分級審批的規(guī)定完成環(huán)境影響評價審批。 50 ? 各級發(fā)展改革等項目審批（核準、備案）部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護、建設(shè)等部門要加強相互銜接，確保各個工作環(huán)節(jié)按規(guī)定程序進行。 ?對未按規(guī)定取得項目審批（核準、備案）、規(guī)劃許可、環(huán)評審批、用地管理等相關(guān)文件的建筑工程項目，建設(shè)行政主管部門不得 發(fā)放施工許可證 。 ?完成相關(guān)手續(xù)后，項目單位根據(jù)項目論證情況向發(fā)展改革等項目審批部門報送可行性研究報告，并附規(guī)劃選址、用地預(yù)審和環(huán)評審批文件。 ?項目單位依據(jù)項目核準文件向城鄉(xiāng)規(guī)劃部門申請辦理規(guī)劃許可手續(xù)，向國土資源部門申請辦理正式用地手續(xù)。對于未履行備案手續(xù)或者未予備案的項目，城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護等部門不得辦理相關(guān)手續(xù)。 58 政府直接投資和資本金 注入項目的報批和審核 59 一、政府投資概述 ? 政府投資項目是指在中華人民共和國境內(nèi)使用政府性資金投資建設(shè)的各類項目。 62 政府投資方式 ?直接投資：對于政府投資占主導(dǎo)地位的公益事業(yè)、政權(quán)基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，采用直接投資的方式，通過撥款無償投入。采用投資補助方式投資形成的資產(chǎn)，按照有關(guān)規(guī)定由有關(guān)機構(gòu)行使所有人權(quán)利。 65 政府直接投資的領(lǐng)域 ? 政府直接投資項目，也就是財政性無償撥款項目，應(yīng)為具有公益性質(zhì)的非經(jīng)營性項目。 ? 但這種方式由于對財政資金無償使用，因此容易引起建設(shè)單位盲目爭項目，爭投資，從而忽視了對投資項目的可行性分析，造成財政資金使用上的低效或無效，同時也會造成投資資金使用上的浪費，不利于使用單位管好用好投資資金，提高財政資金的使用效益。我國生態(tài)和環(huán)境破壞仍在繼續(xù)，水土流失、土地沙化和退化仍在發(fā)展，近海海域污染問題日益突出，城市污染日益嚴重，必須加大資金投入。 ? 財政撥款教育投資應(yīng)重點投向扶持貧困地區(qū)、邊遠地區(qū)和縣以下農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)教育，從根本上改善這些地區(qū)中小學(xué)校的辦學(xué)條件，向農(nóng)村義務(wù)教育方面傾斜，重視與基礎(chǔ)教育發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入。 ? （ 5）社會保障領(lǐng)域投資。 71 政府直接投資項目可行性研究報告的編寫 ? 對于使用政府財政撥款的投資項目，項目單位應(yīng)委托符合資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制項目建議書和可行性研究報告。咨詢評估機構(gòu)應(yīng)對出具的評估論證意見承擔相應(yīng)責任。 ? 對于行政事業(yè)單位辦公業(yè)務(wù)用房項目、政法設(shè)施項目、社會事業(yè)項目和其它相關(guān)項目，在評估論證中要嚴格把握按照國家相關(guān)建設(shè)規(guī)范標準執(zhí)行。 三、政府資本金注入項目的審核評價 75 資本金注入項目特點 ? 和政府直接投資項目一樣，采用資本金注入方式的政府投資項目，需要編制項目建議書和可行性研究報告，報送政府審批機關(guān)進行審批。 77 ? 由于政府在市場經(jīng)濟運行體系中的角色定位與一般投資者明顯不同，即使是以資本金的方式注入，政府投入的資金也不應(yīng)該以盈利為目的，不應(yīng)該象商業(yè)性的股東那樣通過資本金的注入來謀求獲得投資回報，并以追求股東價值最大化作為資本金投入的目的。 ? 根據(jù)投資體制改革要求，各級政府要創(chuàng)造條件，通過引入市場機制，吸引社會資本參與有合理回報和一定投資回收能力的公益事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，以充分發(fā)揮政府投資的效益。 ? 以資本金注入方式投入的政府性資金，要確定出資人代表。 ? 對于具有盈利能力的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目，往往還需要多個文件作為可行性研究報告的附件。主要包括： ?⑴對于環(huán)境影響評價、土地利用、水土保持等相關(guān)內(nèi)容，應(yīng)按行業(yè)管理部門的要求報送有關(guān)附件； ?⑵對于需要國家發(fā)展改革委或國務(wù)院對招標內(nèi)容進行核準的國家重點建設(shè)項目，應(yīng)附招標的相關(guān)內(nèi)容； ?⑶對于涉及土地征用和移民安置的項目，應(yīng)附土地征用及移民安置方案； 84 ?⑷ 在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)或建設(shè)工程會誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的項目，應(yīng)按規(guī)定附有關(guān)部門的地質(zhì)災(zāi)害評估報告。 86 ? 主要評估依據(jù)包括：⑴國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定等政策法規(guī)；⑵政府投資條例等有關(guān)政府投資管理的規(guī)定；⑶國家有關(guān)投資建設(shè)、咨詢評估、項目管理的政策、法規(guī)、規(guī)定等；⑷國家中長期發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃及其他專項規(guī)劃；⑸有關(guān)可行性研究報告等編寫的指南、規(guī)范及行業(yè)規(guī)定等；⑹有關(guān)工程咨詢評估的管理辦法等規(guī)定；⑺符合資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制的可