【文章內(nèi)容簡介】 國以及部分發(fā)展中國家都采用這一模式。在這些國家多年的制度實踐中，有限政府模式具有較強可持續(xù)性的特點也得到了一定程度的驗證。 ? 2．責任政府模式 “ 責任政府 ” 指保證政府責任充分履行的各種機制的集合。一個負責任的政府的實現(xiàn)需要各項機制的配合，在實踐中一個政府是不是負責任，很大程度上要看保證其責任履行的相關機制是否健全。 “ 在現(xiàn)代政治實踐中，所謂責任政府并不是一種意志表示，而是一種政治原則以及建立在這種政治原則基礎上的政府責任制度。 ”①在社會制度實踐中，責任政府模式對應著貝弗里奇模式的福利國家。在福利國家，政府是社會保障的當然責任主體，不僅承擔著直接的財政責任，而且承擔著實施、管理與監(jiān)督社會保障的責任。在英國之后，西歐、北歐等一些國家也紛紛宣布建立福利制度，加拿大、澳大利亞等國家也邁向了福利國家的發(fā)展之路。嚴格意義上講，福利國家的政府在社會保障中承擔的責任種類和份額也是確定的，因此責任也是有限的，只不過是福利國家作為經(jīng)濟社會發(fā)展水平達到高層次和社會文明進步的象征，政府在社會保障中承擔了較大的責任份額。進入 20世紀 70年代中期以后，歐洲國家普遍出現(xiàn)經(jīng)濟增長緩慢、人口結構老齡化的趨勢，福利國家在經(jīng)歷了四分之一世紀的擴張后，開始顯露出危機。福利國家中出現(xiàn)的財政赤字、失業(yè)率高等問題被稱為“ 福利病 ” 、 “ 福利陷阱 ” 等。此后，福利國家大都進入制度反思與調(diào)整階段。 ? 3．政府包辦模式政府包辦模式是指政府承擔全部社會保障責任的制度模式，也就是說，在社會保障制度中政府承擔的責任是無限的。政府包辦模式與國家保險模式相對應，是由蘇聯(lián)創(chuàng)建并在 20世紀中期被其他社會主義國家仿效的社會保障模式。我國計劃經(jīng)濟體制時期的社會保障制度也是政府包辦模式。這種模式以公有制經(jīng)濟為基礎，與高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應，由政府統(tǒng)一包攬并面向全體國民。這一模式強調(diào)國家負責，個人不承擔直接義務。政府包辦模式作為社會主義國家普遍采用過的社會保障模式，曾經(jīng)使億萬人民受益。但這一模式因存有嚴重的內(nèi)在缺陷而不具有可持續(xù)性。經(jīng)過半個多世紀的實踐，這一模式逐漸隨著蘇聯(lián)的解體與東歐國家的劇變而被摒棄。即使是仍然堅持社會主義的中國，也從 20世紀 80年代中后期開始進行了制度改革，以適應市場經(jīng)濟的需要。 ? 4．有效政府模式 “ 有限政府 ” 是相對于 “ 無限政府 ” 而言的，是在否定 “ 全能政府 ” 模式的基礎上，承認政府責任必須是有限的，且需要其他責任主體的配合。這種有關政府應該更小、應受更大限制的觀點在 20世紀 80年代早期十分盛行，但近二十多年來，這種觀點正逐漸改變。因為“ 有限 ” 是對責任 “ 量 ” 上的限制和界定，并沒有保證其責任的履行效果，即 “ 有限 ” 的未必是 “ 有效 ” 的，而政府的有效性才是政府合法性和政府權威的源泉，是政治穩(wěn)定和政治發(fā)展的基石。建立一個與生態(tài)環(huán)境變化相適應的政府管理體制，提高政府的能力，增強政府管理的有效性，對于實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展有著極為重要的意義。從這個意義上講，建立一個適應社會轉(zhuǎn)型的 “ 有效政府 ”才是轉(zhuǎn)型國家或地區(qū)應當追求的目標。有效政府作為一種價值選擇，一種政府原則和制度，其主旨在于依據(jù)一定的價值觀來構建政府的基本結構和運行機制，要求在政府運行的一切主要方面和主要環(huán)節(jié)都必須遵循有效性的要求，形成以效益為主導的政府模式。有效政府模式強調(diào)實際效果，采取權變策略，有一定的彈性或在一定范圍內(nèi)有伸縮性，天然地具有很強的適應性和可持續(xù)性。有限是為了有效，有效需要以有限為基礎。有效政府模式是很多國家改革的目標模式。 ? 二、責任種類 ? 政府責任是一個抽象和整體的概念。在實踐中，政府責任的履行是通過一系列具體的責任實施來實現(xiàn)的。根據(jù)不同的劃分標準，政府責任有不同的種類。具體如表 8—1所示。 ? ? 根據(jù)責任種類及份額是否確定，政府責任可分為有限的政府責任和無限的政府責任。有限責任是指政府承擔的社會保障責任種類和份額均有明確的界定，是有限的。大多數(shù)國家都采用這一模式。福利國家型、社會保險型和強制儲蓄型社會保障中的政府責任均屬有限的政府責任，區(qū)別在于份額大小不一。相對而言，福利國家型社會保障中政府責任最大，強制儲蓄型社會保障中政府責任最小。無限責任是指政府承擔全部社會保障責任而非一定或部分的責任。政府承擔無限責任的社會保障制度屬于政府統(tǒng)包型社會保障制度，也稱為國家保險型模式，這種模式是實行公有制、高度集中的計劃經(jīng)濟的國家所采納的。 ? 2．制度設計與規(guī)范責任、財政責任、監(jiān)管責任和實施責任 ? 根據(jù)承擔的具體內(nèi)容，政府責任可分為制度設計與規(guī)范責任、財政責任、監(jiān)管責任和實施責任。制度設計與規(guī)范責任是指設計制度模式框架，規(guī)范調(diào)整社會保障中各種社會關系的責任。制度設計與規(guī)范責任在大多數(shù)國家是由立法機構來承擔，以出臺法律的形式來具體履行的。但在法制進程較晚的國家，主要由政府來履行這一職責。在這些國家，制度規(guī)范的層次和效力往往都有待提高。財政責任是指政府通過財政手段對社會保障給予資金支持的職責。從社會保障制度運行的根本需要來看，財政責任是政府在社會保障中的 “ 第一 ” 責任。政府對社會保障承擔的財政責任主要通過三種途徑實現(xiàn)：一是政府財政直接列支；二是通過稅制優(yōu)惠；三是通過其他途徑，如彩票收入、土地征用、政府捐贈用于社會保障等。監(jiān)管責任是指政府建立相應的管理機構，完善相應的管理體制，強化監(jiān)督機制的職責。監(jiān)管出效率，沒有效率的公平注定是要失敗的。天然具有追求公平特質(zhì)的社會保障制度也需要運行高效。高效的標志是職責分明、政令暢通、成本低廉和資源優(yōu)化等。只有政府充分履行了監(jiān)管責任，才能保證社會保障制度向目標制度穩(wěn)步推進，同時還能夠節(jié)約政府的財政資源，提高整個制度的效能。社會保障的各個項目只有切實地實施才具有現(xiàn)實意義和價值，從這層意義上說，實施也是社會保障運行的核心內(nèi)容，是保證社會保障高效運行的關鍵環(huán)節(jié)和最后一道屏障。實施部門是直接與保障對象聯(lián)系的機構，在有些國家，經(jīng)常與監(jiān)管機構有交叉。 ? 3．直接責任和間接責任 ? 根據(jù)政府是否直接介入社會保障的運行，政府責任可分為直接責任和間接責任。政府對社會保障的財政支持、組織管理、具體實施都可視為政府對社會保障的直接責任，政府對社會保障運行過程的監(jiān)督、對社會保障制度的設計與規(guī)范可視為政府對社會保障的間接責任。之所以區(qū)分直接責任與間接責任，是因它們履行的方式方法、評估標準有很大不同，需引起注意。 ? 4．主動責任和被動責任 ? 根據(jù)政府是否必然提供財政支持，政府責任可分為主動責任和被動責任。這是針對不同社會保障項目而言的。必須承擔的財政責任成為主動責任。對社會救助，政府承擔的完全是主動責任；對社會福利，政府承擔部分的主動責任。不是必然要承擔，但在某些情況下 ——如收不抵支，收支失衡 ——該由政府承擔的財政責任是被動責任。被動責任的履行需要滿足一定的條件。在正常社會狀態(tài)下，對追求自身平衡的社會保險，政府承擔的完全是被動責任，即財政兜底、差額補貼。對處于轉(zhuǎn)型期和變革期的社會保險制度而言，轉(zhuǎn)制成本應該成為政府的主動責任。對補充保障而言，政府既不承擔主動責任，也不承擔被動責任，是否對補充保障進行財政支持完全是彈性的，可根據(jù)國家的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和社會保障體系的戰(zhàn)略發(fā)展目標，視情況而定。 ? 三、政府與市場在社會保障領域中職能的重新定位 ? 社會保障作為一種準公共物品，最有效的方式是由政府和市場共同完成。提供公共服務是政府的重要職責之一，但是政府自身的缺陷就使得公共服務供給具有低效率與低質(zhì)量，因而需要引進市場的力量，將政府的權威性與市場的靈活性有機地結合，承擔起更為艱巨的監(jiān)督職責。政府對社會的干預以市場運行的需要為前提，其根本功能在于規(guī)劃社會發(fā)展方向，協(xié)調(diào)社會組織和社會行為，保障公共權益，政府在其中的責任必須是有限和有效的。 ? (一 )社會保障中的政府責任 ? 任何一項政府職能都是社會發(fā)展客觀要求的產(chǎn)物。隨著經(jīng)濟體制和社會福利制度的變遷，政府職能也要隨之進行準確的定位。政府的有限性在社會保障領域表現(xiàn)為，為經(jīng)濟活動提供良好的外部環(huán)境，在社會保障領域表現(xiàn)為社會保障提供一個發(fā)展的平衡點，即市場可以在何種程度上參與到社會保障領域，政府在社會保障領域中的責任有哪些。因而，政府對自身責任的認識與定位就決定了其在社會保障制度建設中角色的扮演，進而直接影響到社會保障改革的成功與否。社會保障中的政府作為責任主體或行為主體，應當在構建、管理、實施和監(jiān)督社會保障制度過程中采取相應的途徑和方法。具體包括： ? 1．道德責任制度建設與環(huán)境創(chuàng)造理應成為政府法定責任。市場經(jīng)濟體制建立或者說經(jīng)濟開放程度的擴大，并不會使社會自動生成和建立起全面社會保護機制，也不會使人均收入差距隨著人均GDP增長而逐步縮小，盡管它在某種程度上提升了經(jīng)濟增長效率，但因勞動力所有權差異與資本資源所有權差異而伴生的巨大貧富差距。如：從基尼系數(shù)看， 20世紀 80年代末中國該系數(shù)為 0． 36，屬于可接受范圍，而 1999年則變化為 0． 43， 2021年該系數(shù)則更變化為 0． 45。要取得效率與公平之間的相對平衡，就需要引進有社會調(diào)節(jié)能力的政府行為。 ? 2．政治責任政府對社會保障事務的積極參與對實現(xiàn)政權來說是一個 “ 雙贏 ” 策略，不僅使政府掌握了更大的經(jīng)濟權利，而且使民眾也從中受益，從而有利于政權的鞏固。 “ 鐵血宰相 ” 俾斯麥極力主張制定社會保險法律的主要目的，就是通過一定程度地滿足工人提出 的收入保障要求來緩解社會矛盾，加強中央政府的實力，鞏固政權。 ? 3．法律責任政府在社會保障事務中的作用的重要表現(xiàn)為社會保障立法上。政府對各種相關的法律法規(guī)的建設將使社會公眾對制度有一個全面和清晰的認知，其權威性可以賦予政府明確的法律職責；同時，政府應當按照公平、公正的原則，通過運用公共權力對社會資源的重新分配，給予弱勢群體以特別的物質(zhì)保障；或者運用公共權力，通過創(chuàng)造條件，排除妨礙等方式，給予弱勢群體以特別的精神、道義保障。總之，無論是政府主導型的社會保障，還是市場主導型的社會保障，社會保障法律的存在將降低社會保障的運行成本。 ? 4．管理責任政府應當堅持集權與分權相結合、社會化管理、政事分開、法制化管理的原則，采用一定的方式，方法和手段，對各種社會保障事務進行計劃組織協(xié)調(diào)控制與監(jiān)督的過程。這是政府的一項基本的社會管理職責。 ? 5．監(jiān)督責任在公共服務市場化同時，政府將一部分管理職責轉(zhuǎn)交給私人機構，就應當承擔起更為艱巨的監(jiān)督職責。市場化并不等于完全私有化，政府作為社會保障事務中的立法者和參與主體，在社會保障政策的貫徹執(zhí)行上，特別是社會保障基金的運營，應當并必須發(fā)揮其強有力的監(jiān)督作用。 ? (二 )社會保障中的市場責任 ? 市場在社會保障制度中起到的是基礎調(diào)節(jié)作用和補充作用。主要包括：通過專業(yè)社會保障基金投資機構，發(fā)展適合社會保障基金投資的金融創(chuàng)新，以增加