【文章內(nèi)容簡介】 國現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的新格局。 在改革開放以后，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，管理模式與體制的不適應(yīng)開始顯現(xiàn)出來，深層次的問題和矛盾不斷地暴露出來，改革的必要性也就隨之而來了，政府部門和社會各界學(xué)者志士都在不斷地進(jìn)行探索、創(chuàng)新和鉆研，希望能夠找到一個適合我國體制的政府投資項(xiàng)目管理模式理論，將其管理體制建立起來，更好的我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。 1993 年 11 月，黨的十四 屆三中全會做出《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出了建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的總體目標(biāo)，我國的改革進(jìn)程走向主動的、系統(tǒng)的、有秩序的市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。政府投資管理體制也實(shí)行了一些變革，與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則相適應(yīng)的投資管理體制在這一階段初步形成 [2]。 1996 年，《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》出臺，將政府投資實(shí)施過程的管理真正變成了企業(yè)行為 [3]。明確政府投資范圍劃定在非競爭性、非營利性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目范圍內(nèi)，政府作為市場經(jīng)濟(jì)投資宏觀調(diào)控主體的角色初步確立。 20xx 年6 月，在山西太原會 議上，建設(shè)部明確提出了在全國各城市推行政府投資項(xiàng)目管理方式改革 [4]。 20xx 年 7 月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于投資體制改革的決定》，提出深化投資體制改革的指導(dǎo)思想，其中政府投資體制改革的重大舉措主要有三點(diǎn)：合理界定了政府投資職能，建立政府投資責(zé)任追究制度，對非營利性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制” [2]。加快了我國對政府投資項(xiàng)目代建制的改革探索步伐。 在理論方面，許多專家學(xué)者對我國政府投資項(xiàng)目的建設(shè)組織實(shí)施方式以及項(xiàng)目管理模式進(jìn)行了大量的研究，從總體上看，這些研究主要集中在以下三個方面。 [13] （ 1）針對項(xiàng)目投資 效益和管理效率低下進(jìn)行研究 ******大學(xué)碩士學(xué)位 論文 7 多年來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國政府投資項(xiàng)目行政管理色彩濃厚，在解決項(xiàng)目建設(shè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)問題，忽視了項(xiàng)目建設(shè)的客觀規(guī)律和內(nèi)在聯(lián)系，沒有按專業(yè)化、科學(xué)化、市場化的要求，建立對投資項(xiàng)目整體的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、進(jìn)度、質(zhì)量等全過程進(jìn)行全面管理和專業(yè)化管理體系，影響了建設(shè)的管理效率和投資效益。 據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《中國固定資產(chǎn)投資統(tǒng)計(jì)年鑒》等有關(guān)資料介紹， 1958 年至 20xx年，我國投資項(xiàng)目失誤率接近投資項(xiàng)目總數(shù)的 50%[5]。 20xx 年，尹貽林等學(xué)者在研究中指出，我國在具體的政府投資項(xiàng)目的組織管理上 ，存在主體的“越位”、“缺位”、“錯位”等問題 [6]。我國政府長期對經(jīng)營性與非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一管理模式，這種單一化管理方式導(dǎo)致了管之多寬，失之過多，也無法進(jìn)行集中監(jiān)督管理。政府投資項(xiàng)目主體的雙重身份使得政府投資項(xiàng)目的管理缺乏有效的組織，又缺乏必要的監(jiān)督，造成管理效率降低。 20xx 年，王國榕等人對我國政府投資項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出當(dāng)前我國政府投資項(xiàng)目管理中存在的主要問題，有項(xiàng)目決策機(jī)制缺乏科學(xué)性、管理水平低下而造成項(xiàng)目的實(shí)施缺乏科學(xué)性，管理效率低下，投資效益低下，由此提出了改革模式的分析 [7]。 20xx 年，張尚、吳普生、吳月鴻、王放等人在各自文章中都共同提到了一些問題，政府主管部門既負(fù)責(zé)市場監(jiān)督管理，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，導(dǎo)致政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力。造成人、財(cái)物和信息等社會資源的浪費(fèi)，工程建設(shè)水平不高，引發(fā)了大量的投資“黑洞”和工程腐敗現(xiàn)象，直接影響了工程質(zhì)量和投資效益。提出建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的政府工程管理方式，按市場化方式推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的績效考核制度，盡可能用較少的投入取得最好的管理效果 。運(yùn)用市場化的方式推動工程總承包和工程項(xiàng)目管理的發(fā)展，培育專業(yè)化的工程項(xiàng)目管理企業(yè)，提高建設(shè) 管理水平，保證工程質(zhì)量和投資效益 [8][9]。 20xx 年，學(xué)者王放等研究指出，政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力等問題，提出建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的政府工程管理方式，按市場化方式推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行的績效考核制度 [11]。 20xx 年，大學(xué)學(xué)者陳斌等在對政府投資效益的研究中指出，我國政府投資項(xiàng)目管理體制暴露效率低下、資源浪費(fèi)嚴(yán)重、腐敗現(xiàn)象等弱點(diǎn)，提出了完善政府投資決策系統(tǒng)，采取決策論證制度和失誤追究制度等思路 [12]。 （ 2）圍繞“代建制”的改革實(shí)踐模式展開研究 隨著國內(nèi)政府投資項(xiàng)目管理方式改革實(shí)踐的推進(jìn)，對項(xiàng)目代建制的研究 方興未艾。我國的政府投資項(xiàng)目代建制管理模式起源于福建廈門市，對代建制的研究主要******大學(xué)碩士學(xué)位 論文 8 集中在實(shí)踐探索中的代建管理模式、運(yùn)作方式、管理規(guī)則等等。對代建制的研究，有的學(xué)者認(rèn)為代建制保證了項(xiàng)目建設(shè)和管理的專業(yè)化水平，克服了傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目的非專業(yè)化管理，在一定程度上規(guī)范了政府行為，完善了決策機(jī)制，促進(jìn)了項(xiàng)目管理水平和工作效率的提高，同時也提高了投資效益，可以對工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象有所遏制。有的學(xué)者也持有不同觀點(diǎn)，認(rèn)為實(shí)施代建制是與我國政府提高管理水平、優(yōu)化管理質(zhì)量的改革并行的。代建制的研究推廣不能脫開我國政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)廉潔高效政府這一大環(huán)境?？v觀代建制在各地方試點(diǎn)的情況，學(xué)者認(rèn)為我國目前代建制的運(yùn)作實(shí)施還缺乏必要的法律法規(guī)的保障；各地實(shí)施的代建制模式中對于代建單位尚缺乏明確的職能定位依據(jù)；代建機(jī)構(gòu)總體實(shí)力薄弱，沒有形成成熟、規(guī)范、公平競爭的代建市場，代建單位承擔(dān)代建責(zé)任的機(jī)制不明等。 （ 3）針對政府投資項(xiàng)目約束監(jiān)督機(jī)制展開研究 由于中國內(nèi)地長期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，人們沒有對政府投資項(xiàng)目和非政府投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善、政府職能的轉(zhuǎn)變， 1999 年財(cái)政部牽頭編寫， 20xx 年出版的《政 府投資項(xiàng)目標(biāo)底審查實(shí)務(wù)》一書，將“政府投資項(xiàng)目”稱之為“為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活的需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財(cái)政投資、發(fā)行國債或地方財(cái)政債券，興建資產(chǎn)投資項(xiàng)目?！?[6] 20xx 年，尹貽林等學(xué)者在研究中指出，我國政府長期對經(jīng)營性與非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一管理模式，導(dǎo)致了行政代理管之多寬，失之過多，無法進(jìn)行集中監(jiān)督管理等問題。政府投資項(xiàng)目主體的雙重身份使得政府投資項(xiàng)目的管理缺乏有效的組織，又缺乏必要的監(jiān)督，造成管理效率降低 [6]。 20xx 年，趙 復(fù)元等學(xué)者指出，制度、機(jī)制和人為等方面的原因使得政府投資項(xiàng)目及其資金管理方面存在諸多問題，并指出政府投資活動應(yīng)當(dāng)接受社會公眾廣泛的監(jiān)督，保證其廉潔和公正，建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制是解決問題的關(guān)鍵 [14]。 20xx 年，學(xué)者李傳裕等指出由于傳統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目管理模式存在的弊端，導(dǎo)致一些“三超工程”、“釣魚工程”、“豆腐渣工程”，提出對政府投資項(xiàng)目管理方式進(jìn)行改革，強(qiáng)調(diào)了管理應(yīng)加強(qiáng)公眾監(jiān)督，提高透明度，建立量化指標(biāo)體系和項(xiàng)目監(jiān)管信息系統(tǒng)，加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目評審工作等 [15]。 20xx 年，陳新文、馮典英等人指出我國存在 政府管理部門對政府投資項(xiàng)目投資監(jiān)管不力的問題。雖然許多政府部門都參與了項(xiàng)目的管理，但是沒有一個部門承******大學(xué)碩士學(xué)位 論文 9 擔(dān)投資主體的全部責(zé)任，政府投資責(zé)任虛化，提出了建立完善的政府投資項(xiàng)目監(jiān)督體系，建立和完善政府投資工程管理的規(guī)章制度，將政府投資工程納入法制軌道等對策 [2][17]。 國外政府投資項(xiàng)目管理研究現(xiàn)狀 西方發(fā)達(dá)國家通常將政府投資項(xiàng)目分為營利性和非經(jīng)營性兩種，其府投資大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務(wù)的、非營利性的公益性項(xiàng)目上，一般采用政府直接管理的模式，設(shè)有專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理項(xiàng)目建設(shè)活動，行使業(yè)主的職能， 目的是滿足社會公共需要、促進(jìn)社會和國家的發(fā)展。對于營利性的政府投資項(xiàng)目，由于在營運(yùn)后有盈利保證，交給私人投資建設(shè)及運(yùn)營，一般完全按照私人工程的模式操作，政府部門相關(guān)機(jī)構(gòu)只行使監(jiān)管的職責(zé)，只要其不違背國家相關(guān)法律，就不會過多干預(yù)。發(fā)達(dá)國家政府投資項(xiàng)目管理也經(jīng)歷了較長時期的不斷探索、研究、創(chuàng)新、改革和完善，許多專家學(xué)者都提出了自己的看法和理論。 針對政府采購的制度， 1995 年， Micknney 特別針對政府采購中的腐敗問題，著重論證了政府采購部門或采購代理機(jī)構(gòu)中的舞弊問題及其控制與防范對策，主張從健全政府內(nèi)部控 制角度入手加以防范與治理 [18]。 1998 年針對政府采購中運(yùn)行效率低下、監(jiān)督機(jī)制疏漏而產(chǎn)生腐敗等問題，布坎南和他的公共選擇學(xué)派提出，必須制定周密而嚴(yán)格的采購程序，例如規(guī)定盡可能實(shí)行公開招標(biāo)，強(qiáng)調(diào)招標(biāo)程序的公平性和透明性，采取嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹Ц斗椒?，從制度上?qiáng)化政府監(jiān)督約束機(jī)制，最大限度地防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)公眾對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督權(quán)利 [19]。 在政府投資項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制方面，許多發(fā)達(dá)工業(yè)國家非常健全，政府投資項(xiàng)目管理的透明度極高，有效規(guī)范政府在項(xiàng)目管理過程中的行為，提高項(xiàng)目社會和經(jīng)濟(jì)效益，任何組織或個人 對于政府投資項(xiàng)目的實(shí)施過程都有知情權(quán)，政府投資項(xiàng)目要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資項(xiàng)目實(shí)施的廉潔、公正和高效 [20]。對于政府投資項(xiàng)目，管理部門嚴(yán)格的監(jiān)督體現(xiàn)在兩個方面：一是建立嚴(yán)格的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行；二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，任何組織和個人對政府投資項(xiàng)目管理部門的不規(guī)范行為，都可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴 [2]。從國外發(fā)達(dá)國家政府投資項(xiàng)目管理上看，其具有以下共同特點(diǎn)： ******大學(xué)碩士學(xué)位 論文 10 （ 1）將實(shí)施政府投資建設(shè)項(xiàng)目作為政府的一項(xiàng)重要職能。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府將對于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的直接實(shí)施管理當(dāng)作是政府的一 項(xiàng)重要職責(zé)。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)幾乎都有實(shí)施政府投資建設(shè)項(xiàng)目的專門機(jī)構(gòu)，而我們的基本狀態(tài)還是分散管理，由最終用戶做業(yè)主，由此引發(fā)多方面的弊端，雖然一些城市作了嘗試，但限于我們的行政體制和社會環(huán)境，我國在政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理方面還有很長的路要走。 （ 2）政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行相對集中的專業(yè)化管理。對于政府投資建設(shè)項(xiàng)目，一般都根據(jù)其專業(yè)性質(zhì)分別由不同的政府專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行非常嚴(yán)格的管理。即由政府專業(yè)機(jī)構(gòu)行使業(yè)主的職能，對政府投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行全過程的集中管理，建設(shè)完成后，再交付使用單位使用。對政府投資工程實(shí)行政府采購。 發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府采購的理論和實(shí)踐表明，實(shí)際上大多數(shù)政府采購職能都是獨(dú)特的，需要掌握專門的知識才能成功地完成，集中采購允許采用專家并使專家的技術(shù)在不斷的采購談判中得到不斷的提高 。集中采購便于明確責(zé)任，因?yàn)樵诓少彊?quán)利分散時，很容易產(chǎn)生規(guī)避責(zé)任的情況 。集中采購還便于保證采購者立場的客觀性 。集中采購也有利于提高效率，通過合并采購或增加采購量而降低價格 。集中采購也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的實(shí)施。但這樣的主管機(jī)構(gòu)在政府投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施中，只行使業(yè)主的職能，不具有政府的管理職能，其項(xiàng)目的運(yùn)作依然要遵循一般 項(xiàng)目的運(yùn)作模式。我國現(xiàn)行的采購法和招標(biāo)法更多地考慮公平和反腐倡廉關(guān)口前移問題，關(guān)于效率的考慮比重較小。 （ 3）政府投資建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格按規(guī)則辦事 ,配套的各種法律制度健全。發(fā)達(dá)國家普遍對于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理設(shè)有專門的法律法規(guī)和專門的合同。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理方式、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方法與私人投資建設(shè)項(xiàng)目有所不同，所以，制定相應(yīng)的法律法規(guī)就是必不可少的一項(xiàng)工作。如機(jī)構(gòu)需要法定，管理方式需要法定，所有的運(yùn)作規(guī)則需要法定。從政府投資工程管理的需要來改進(jìn)和完善我國建設(shè)工程管理的法律法規(guī)制度，是必須進(jìn)行的一項(xiàng)工作。有的發(fā) 達(dá)國家甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這是政府直接實(shí)施政府投資建設(shè)項(xiàng)目合理機(jī)制的重要支撐。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管理干擾，保證政府投資建設(shè)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。 ******大學(xué)碩士學(xué)位 論文 11 （ 4）機(jī)構(gòu)之間權(quán)力、責(zé)任匹配，相互制約。使用單位、財(cái)政、預(yù)算部門以及議會在工程的建設(shè)過程中具有不同的法定職責(zé)，根據(jù)其法定職責(zé)，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。使用單位提出需求并參與設(shè)計(jì)審查、以及交付驗(yàn)收 。議會對工程是否建設(shè)以及投資規(guī)模具有最終的決定權(quán)，建設(shè)部門參與前期的可行性研究概預(yù)算編制并負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施甚至管理和維 護(hù) 。財(cái)政、預(yù)算部門要對工程預(yù)算進(jìn)行審查并進(jìn)行集中支付。這樣職責(zé)清楚，彼此制約，各部門可以專著于職能范圍內(nèi)的事情。 （ 5）政府投資項(xiàng)目管理的透明度極高。任何人對于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施過程都可具有知情權(quán)，政府投資建設(shè)項(xiàng)目要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的廉潔、公正。對于政府投資建設(shè)項(xiàng)目，管理部門嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)在以下兩個方面：一是建立嚴(yán)格透明的操作程序，從制度上保證工程管理的有效進(jìn)行。二是嚴(yán)格大外部監(jiān)督體制，承包商如認(rèn)為政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理部門有不規(guī)范的行為，可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴。這一管理理 念對我們管理政府投資建設(shè)項(xiàng)目具有重要借鑒意義。 （ 6）充分依靠專業(yè)人士和中介組織，重視信譽(yù)評價，能夠給予管理者公正、合理的專業(yè)建議，具有較高的專業(yè)精神和職業(yè)素養(yǎng)。政府的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構(gòu)成，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān)，工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任非常明晰，由于專業(yè)人士受到風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度、無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和責(zé)任保險(xiǎn)制度的約束，形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動起了專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心，使他們成為建設(shè)項(xiàng)目順利完成的保證基石。 ******大學(xué)碩士學(xué)位 論文 12 2 相關(guān)理論基礎(chǔ) 政府投資項(xiàng)目概述 政府投資項(xiàng)目管理概念 政府投資項(xiàng)目的概念是在我國改革開放和現(xiàn)代建設(shè)的時間過程中逐漸形成的。