【正文】 ******大學碩士學位 論文 21 （ 4）專業(yè)機構型。 事業(yè)單位型，即政府主導設立專門的事業(yè)單位，從事政府投資項目的管理。代建期間， 代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。由于缺少明確的法人，因此缺乏投資責任約束機制，導致項目建設的權責不統(tǒng)一，過多的行政干預，截留、挪用、擠占建設資金，使得項目的資金難以得到有效的控制。 ******大學碩士學位 論文 23 （ 4）工程項目的招投標不規(guī)范，運作過程透明度不高。由于我國目前招投標中采取的是“低價中標”原則，承包商不惜采取欺騙手段來獲得工程，而后通過變更、索賠等手段，來獲得利益。 [27] （ 1）從信息網(wǎng)絡的角度來定義。馬隆（ MichaelS （ 2）從產(chǎn)品角度定義。企業(yè)為了生存和發(fā)展的需要，就迫切需要推動自身的變革，必須從過去“你死我活的對抗性競爭”走向“雙贏”和“共贏”的合作競爭；企業(yè)可以通過戰(zhàn)略聯(lián)盟的形式，跨越國界在全球范圍內(nèi)來配置其資源，安排自己的研究和開發(fā)、生產(chǎn)基地和世界市場的銷售，從 而獲取競爭優(yōu)勢，實現(xiàn)企業(yè)本身和整個社會的經(jīng)濟目標。 （ 5）各項配套的法律、管理體制不健全，如信譽評價機制，獎勵、懲罰機制，項目后評價機制等，只有一次建設，沒有二次經(jīng)驗。 （ 2）機構權利責任分配不清，管理水平低下，導致項目人人都管，但又無人負責這種混亂局面。這三種模式在解決政府投資項目主體“缺失”、一次性博弈、資金管理使用、預防******大學碩士學位 論文 22 腐敗、改善傳統(tǒng)政府投資項目管理中管理人員專業(yè)性差、提高管理效率等放面都起到了一定的作用，但是，三種合同管理模式同樣存在著不同的缺陷，不能完全解覺當前政府投資項目管理中存在的問題。代表性的公司有高 速公路公司、港口公司、地鐵公司等。按照項目管理機構的性質(zhì)，該模式具體可分為政府部門型、事業(yè)單位型和企業(yè)法人型。上世紀 80 年代以前，我國的投資主體為政府部門，幾乎所有的建設項目都屬于政府投資范圍，因為投資主體的單一，政府按照行政部門來分配建設任務。一些投資額較大、建設周期較長、涉及環(huán)節(jié)多的大型基礎設施項目采用這種模式較多，比如跨江大橋、高速公路、軌道交通工程等。項目法人型模式的核心是建立起以項目法人為中心，以咨詢、監(jiān)理為中介，以建設項目為對象的全方位、多層次的工程項目管理模式。地方政府實際上通過提供其財政轉(zhuǎn)讓參與了在其司法管轄權范圍內(nèi)注冊的企業(yè)的收益管理。 地方政府投資項目的專有特點： [21] （ 1）強烈的投資沖動 由于整個體制改革尚未完成，投融資體制沒有理順，約束各級政府預算支出的制度安排尚未完善，因而政府行為中依然存在著強烈的“投資沖動”，不少地方大搞“政績工程”、“形象工程”，城市建設規(guī)模過大、標準過高、亂批亂建開發(fā)區(qū)等。 （ 3）政府投資項目具有比一般項目更嚴格的管理程序 各國政府出于在納稅人中樹立廉潔、高效的形象，保證政府投資項目的投資效益，一般采取了更嚴格的管理程序。因此，政府投資項目的產(chǎn)出或服務都是準公共品或公共品。中央政府投資主管部門或行業(yè)主管部門按建設程序進行審批和管理。這些項目具有盈利性特點，同時，此類投資項目提供的產(chǎn)品和服務都屬“消費效用不可分割”的公共品，建設周期長、投資大、風險大、回收期長或者具有壟斷性，單靠市場機制難以達到供求平衡，需要政府參與投資經(jīng)營，并且應以控股和參股等方式進行。國債專項資金是近年來中央財政通過增發(fā)國債，專項用于基礎設施等方面建設的資金，除部分資金用于技術改造項目的貼息外，絕大部分是用于基本建設項目?！? 夏立明、尹貽林、何紅鋒（ 20xx）在《論我國政府投資項目管理主體》一文中從資金來源的角度對政府投資項目的各種定義進行了分析，建議并提出了政府投資項目 的新定義為“為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券、向證券市場或資本市場融資、利用外國政府贈款、國******大學碩士學位 論文 13 家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。在我國國內(nèi)，政府投資項目這一概念首次出現(xiàn)于深圳市政府 20xx 年 4 月頒布的《深圳市政府投資項目管理條例》中。任何人對于政府投資建設項目的實施過程都可具有知情權，政府投資建設項目要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資建設項目實施的廉潔、公正。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管理干擾，保證政府投資建設項目達到預想目標。我國現(xiàn)行的采購法和招標法更多地考慮公平和反腐倡廉關口前移問題，關于效率的考慮比重較小。即由政府專業(yè)機構行使業(yè)主的職能，對政府投資建設項目的實施進行全過程的集中管理，建設完成后，再交付使用單位使用。 1998 年針對政府采購中運行效率低下、監(jiān)督機制疏漏而產(chǎn)生腐敗等問題，布坎南和他的公共選擇學派提出，必須制定周密而嚴格的采購程序，例如規(guī)定盡可能實行公開招標，強調(diào)招標程序的公平性和透明性，采取嚴謹?shù)闹Ц斗椒?，從制度上強化政府監(jiān)督約束機制，最大限度地防止貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，實現(xiàn)公眾對政府投資項目的監(jiān)督權利 [19]。 20xx 年，趙 復元等學者指出，制度、機制和人為等方面的原因使得政府投資項目及其資金管理方面存在諸多問題，并指出政府投資活動應當接受社會公眾廣泛的監(jiān)督，保證其廉潔和公正，建立和完善監(jiān)督制約機制是解決問題的關鍵 [14]。對代建制的研究，有的學者認為代建制保證了項目建設和管理的專業(yè)化水平，克服了傳統(tǒng)政府投資項目的非專業(yè)化管理，在一定程度上規(guī)范了政府行為，完善了決策機制，促進了項目管理水平和工作效率的提高，同時也提高了投資效益，可以對工程建設領域的腐敗現(xiàn)象有所遏制。 20xx 年，張尚、吳普生、吳月鴻、王放等人在各自文章中都共同提到了一些問題，政府主管部門既負責市場監(jiān)督管理，又直接組織工程項目的建設實施，導致政企不分、責任不明、監(jiān)管不力。加快了我國對政府投資項目代建制的改革探索步伐。我國現(xiàn)在已經(jīng)初步形成了投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局。 20xx 年 H 市繼續(xù)投入 億元確定了 11個重點城建項目，這些項目中除了涉及城市道路新建與改造、基礎設施完善（路燈亮化等）工程等，還包括了投入 1000 萬建設數(shù)字化城管網(wǎng)絡平臺，推行數(shù)字化城市管理模式，實現(xiàn)城市管理網(wǎng)絡化、精細化、現(xiàn)代化、科學化，重點建立數(shù)字化監(jiān)督管理城市市政設施網(wǎng)絡平臺，包括監(jiān)督中心、指揮中心 、數(shù)字化城市管理數(shù)據(jù)庫的建設。其中：國家預算內(nèi)資金到位 億元，占全部到位資金的 %，下降 %；國內(nèi)貸款資金到位 億元，占全部到位資金的 %，增長 %；自籌資金到位 億元， 占全部到位資金的%，為建設投資資金主體，增長 %；其他資金到位 億元，增長 %，占全部到位資金的 %。 H 市依據(jù) 20xx 年遼寧省制定的“五點一線”沿海經(jīng)濟帶開發(fā)開放戰(zhàn)略，于 20xx年制定了《 H 市沿海經(jīng)濟帶“十一五”發(fā)展規(guī)劃》， 20xx 年 12 月 15 日《關于加快L 地區(qū)沿海經(jīng)濟帶發(fā)展幾個重大問題的意見》，確定了沿海 38 個重點區(qū)域， H 市北港工業(yè)區(qū)、綏北濱海經(jīng)濟區(qū)、龍城臨海產(chǎn)業(yè)區(qū)、打漁山泵業(yè)基地、 H 新材 料高新技術產(chǎn)業(yè)基地、覺華島旅游度假經(jīng)濟區(qū) 6 個開發(fā)區(qū)入圍，這六個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)加上龍灣中央商務區(qū)和龍鋼船舶修造園區(qū)形成了 H 市經(jīng)濟發(fā)展的“一線八區(qū)”。 H 市概況 H 市基本情況 H 市 1989 年建市， 1994 年 10 月經(jīng)國務院批準正式更名為 H 市。 （ 3）借鑒國內(nèi)外政府投資項目管理模式研究的經(jīng)驗，分析了 H 市城市基本建設項目管理模式的發(fā)展方向，結(jié)合虛擬組織理論，提出了構建 H 市城建項目動態(tài)管理聯(lián)盟。申報單位組建建設部或籌建處，負責項目建設的全過程管理。伴隨經(jīng)濟體制改革，中國社會生產(chǎn)生活的方方面面均在發(fā)生深刻的變化。探討在該模式下 H 市政投資項目運行方式、管理體系等問題。如何有效運營管理好這些項目資金，保證城市基礎設施、公建設施項目的建設質(zhì)量和投資效益，成為擺在政府管理者面前的一個亟待解決的問題 。 ******大學碩士學位 論文 1 1 緒論 研究背景 20 世紀各國對社會資源配置方式的各種嘗試，極大地促進了世界各個主要經(jīng)濟體的發(fā)展；進入 21 世紀，在人口與資源的巨大壓力下，中國正面臨著技術進步、歷史跨越的新挑戰(zhàn)。據(jù)資料顯示，中國政府投資保持年均 6000 億的水平 [1]。 為了確切起見，這里首先說明并界定：本文所述及的城建項目均泛指有政府財政投資，旨在完善城市功能，改善城市環(huán)境，提高城市品質(zhì)的城市基礎設施 項目、城市公建項目、城市配套設施項目等。改革 H 市現(xiàn)有城建項目傳統(tǒng)的管理方式，提高政府投資項目管理水平，增大政府投資項目管理效率是當前 H 市飛速發(fā)展，建設“港市聯(lián)動”新型城市的迫切需求。建設成 “港市聯(lián)動 ”的新型城市。固定資產(chǎn)投資 500 億元，較 20xx 年增長 %，城鎮(zhèn)建設項目投資完成 億元，增長 %，房地產(chǎn)開發(fā)投資完成 61 億元，增長 %。 20xx 年該市投入 4 億 7339 萬元進行市區(qū)基本設施改善，先后實施并完成了包括五里河改造、生活垃圾無害化處理場、新老城區(qū)快速道等七大工程項目。 成立 H 國信成網(wǎng)建設投資有限公司，經(jīng)營地下管網(wǎng)資源，取得了良好經(jīng)濟效益和社會效益。明確政府投資范圍劃定在非競爭性、非營利性的基礎設施和公益性項目范圍內(nèi)，政府作為市場經(jīng)濟投資宏觀調(diào)控主體的角色初步確立。我國政府長期對經(jīng)營性與非經(jīng)營性政府投資項目實行統(tǒng)一管理模式，這種單一化管理方式導致了管之多寬，失之過多，也無法進行集中監(jiān)督管理。 20xx 年，大學學者陳斌等在對政府投資效益的研究中指出，我國政府投資項目管理體制暴露效率低下、資源浪費嚴重、腐敗現(xiàn)象等弱點，提出了完善政府投資決策系統(tǒng)，采取決策論證制度和失誤追究制度等思路 [12]。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟體制的確立和完善、政府職能的轉(zhuǎn)變， 1999 年財政部牽頭編寫， 20xx 年出版的《政 府投資項目標底審查實務》一書，將“政府投資項目”稱之為“為了適應和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活的需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券，興建資產(chǎn)投資項目。對于營利性的政府投資項目，由于在營運后有盈利保證，交給私人投資建設及運營，一般完全按照私人工程的模式操作，政府部門相關機構只行使監(jiān)管的職責，只要其不違背國家相關法律，就不會過多干預。發(fā)達國家和地區(qū)幾乎都有實施政府投資建設項目的專門機構，而我們的基本狀態(tài)還是分散管理，由最終用戶做業(yè)主，由此引發(fā)多方面的弊端，雖然一些城市作了嘗試，但限于我們的行政體制和社會環(huán)境，我國在政府投資建設項目管理方面還有很長的路要走。集中采購也有利于提高效率，通過合并采購或增加采購量而降低價格 。從政府投資工程管理的需要來改進和完善我國建設工程管理的法律法規(guī)制度，是必須進行的一項工作。財政、預算部門要對工程預算進行審查并進行集中支付。政府的專業(yè)管理機構主要是由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士構成，所有的重要技術環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關，工程中質(zhì)量、技術、安全、成本等責任非常明晰，由于專業(yè)人士受到風險責任制度、無限經(jīng)濟責任和責任保險制度的約束，形成了整個工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負責、向業(yè)主負責的運行機制，調(diào)動起了專業(yè)人士和機構的責任心，使他們成為建設項目順利完成的保證基石。應該看到，政府投資項目無疑比財政性基本建設資金投資項目的內(nèi)容更寬，除了財政性資金外，還應包括財政擔保的國內(nèi)外金融組織的貸款、外國政府贈款以及國際援助資金等等。” 政府投資項目的分類 在當前市場經(jīng)濟階段，政府投資建設項目按照不同的劃分標準分為不同的種類。對于大型政府投資項目提供援助的國際組織主要有世界銀行及其他區(qū)域******大學碩士學位 論文 14 性經(jīng)濟組織（如亞洲開發(fā)銀行），友好國家的援助也是國際援助項目資金的重要來源。政府投資項目大多數(shù)集中在為社會發(fā)展服務、非營利的公益性項目。從理論上分析，政府投資項目大多數(shù)是為社會提供公共產(chǎn)品，即主要提供非盈利的為社會大眾所需的項目。 （ 2）超大型政府投資項目比一般項目投資大、風險大、影響大 只是由政府在國家公共利益中肩負重任的性質(zhì)所決定的。因此，政府投資項目也要注重公共關系工作，要設立專門公共關系部門或人員負責與媒體的聯(lián)絡或直接與公眾對話，向社會直接、間接地報告政府投資項目的建設意義、施工進展、施工質(zhì)量、建成后的對公眾生活質(zhì)量改善的具體情況。 （ 4）優(yōu)惠政策的依賴慣性 在集權體制下，中央政府仍掌握著大量的優(yōu)惠權，如以往的特區(qū)、開發(fā)區(qū)和現(xiàn)在的試驗點和試驗地等方面的優(yōu)惠權和特殊政策安排，這些成為有助于地方經(jīng)濟快速發(fā)展的重要條件，因此謀取中央政府提供的優(yōu)惠政策和特殊待遇成為地方政府競爭的重要內(nèi)容。 （ 1）項目法人型管理模式。而在非經(jīng)營性項目中，由于目前尚沒有 形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導致大量的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。另外，作為工程項目的管理班子是非專業(yè)性的臨時性機構，其介入政府投資項目管理具有偶然性和間斷性，工監(jiān)理方 業(yè)主 咨詢方 項目法人 一 般 分 包 一 般 分 包 運 輸 商 供 貨 商 ******大學碩士