【文章內(nèi)容簡介】 均可以公共利益之名低價大肆征地，并且采用 1998 年 修訂的《土地管理法》規(guī)定的土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)。簡單以土地的原用途和年產(chǎn)值的倍數(shù)來進(jìn)行補償，既沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，也沒有考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。這與國際社會通行的以土地的市場價格為基準(zhǔn)計算征地補償費的做法不同，實際上是對農(nóng)民利益的一種隱形的剝奪。 其次，相關(guān)法律不健全，導(dǎo)致征地過程中失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。我國《憲法》規(guī)定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式 :一種是國有，一種是農(nóng)民集體所有?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律 規(guī)定 5 對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地?！稇椃ā愤€規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。但《土地管理法》不僅未對“公共利益需要”做出明確的闡述和界定，反而進(jìn)一步規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”?！耙婪ㄉ暾埵褂玫膰型恋匕▏宜械耐恋睾蛧艺饔玫脑瓕儆谵r(nóng)民集體的土地”。這就意味著將《憲法》規(guī)定的征地范圍從“公共利益的需要”擴(kuò)大到包括非公共利益需要的一切用地項目。于是，由于相關(guān)法律的不健全，在征地實踐中難免 出現(xiàn)土地征用權(quán)的濫用問題，一些商業(yè)性項目用地也必須由政府低價統(tǒng)征后高價轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，對農(nóng)民的合法利益造成侵害。 再次，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不明晰，使農(nóng)民在征地過程中處于被動。按現(xiàn)行相關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，屬于集體所有又有三種形式 :鄉(xiāng) (鎮(zhèn) )農(nóng)民集體 (由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán) )、村農(nóng)民集體 (由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán) )和村內(nèi)農(nóng)民集體 (由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán) )。但在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織并不存在，村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織缺位，村民小組是農(nóng)村群眾自治組 織，不具備行使農(nóng)村土地處置的權(quán)力，從而造成農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體嚴(yán)重模糊。集體土地所有權(quán)主體模糊導(dǎo)致了所有權(quán)的虛置，國家只在名義上承認(rèn)農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，而事實上的“集體所有制”則無實際內(nèi)容。由于農(nóng)民土地所有權(quán)界定不清，導(dǎo)致集體財產(chǎn)人人所有，人人無權(quán)的現(xiàn)象普遍，再加農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的不規(guī)范，農(nóng)民的土地利益實際上被虛化。于是，土地征用過程中，博弈各方出于各自利益最大化的考慮往往侵犯農(nóng)民權(quán)益。因此，必須加快農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)。只有明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，才有助于土地市場的培育和完善。擁有了完整的產(chǎn)權(quán)， 就能在土地市場中有效地抗衡公共權(quán)力，防止權(quán)益流失。 三、失地農(nóng)民自身素質(zhì) 無論是失地農(nóng)民的思想觀念還是失地農(nóng)民的文化程度，都與現(xiàn)代社會的發(fā)展要求存在著一定差距，正是因為失地農(nóng)民自身素質(zhì)所存在的不適應(yīng)才導(dǎo)致失地農(nóng)民社會保障發(fā)展面臨著困境。 失地農(nóng)民的思想觀念比較保守，制約了失地農(nóng)民社會保障的推進(jìn)。在目前低收入情況下，失地農(nóng)民不信任長期且預(yù)期的保障收益，投保意識不強，尤其是在貧窮落后地區(qū)，很難讓他們主動繳納一定數(shù)額的保費。許多失地農(nóng)民存在著對政府和集體“等、靠、要”的思想，缺乏主動尋找出路的意識。另外部 分失地農(nóng)民對就業(yè)崗位、收入要求預(yù)期較高，一般不愿意從事苦、臟、累的工種，這就使失地農(nóng)民就業(yè)之路變得狹窄。我們在走訪調(diào)查的過程中，有人反映指出，很多年輕人眼高手低，想做辦公室之類的工作，可自身文化程度太低，不能適應(yīng)工作需要，而一些保潔、保姆之類的工作他們又不屑做，部分農(nóng)民存在著“高不成低不就”的就業(yè)觀念障礙。也有部分失地農(nóng)民習(xí)慣了農(nóng)村中自由散漫的生活方式，經(jīng)受不了工廠嚴(yán)格的勞動紀(jì)律約束，適應(yīng)不了加班加點和流水生產(chǎn)線勞動強度大的工作環(huán)境，于是寧愿無所事事、得過且過混日子。落后的思想意識嚴(yán)重制約失地農(nóng)民重新尋找新的生活方式和保障方式。 第三部分“政府主導(dǎo)型”失地農(nóng)民社會保障模式的建立 所謂“政府主導(dǎo)型”的社會保障是指在政府的引導(dǎo)和規(guī)劃下， 政府不直接承擔(dān)所有供款和管理等責(zé)任，而是作為一個引導(dǎo)者通過調(diào)動企業(yè)、個人、社會等多方面的力量來提供保障。我國的城市化是在政府引導(dǎo)和規(guī)劃下進(jìn)行的，即政府主導(dǎo)型的城市化，對于城市化過程中產(chǎn)生的失地農(nóng)民的社會保障體系的建構(gòu)也應(yīng)是政府主導(dǎo)型的。大致來講，政府介入社會保障大致可以分為三種“理想類型” :包辦、主導(dǎo)和不干預(yù)。以瑞典、英國為代表的福利型社會保障屬于政府包辦式的社會保障，它是一種按 照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)交費、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取社 6 會保障金，來為其國民提供各種生活保障的社會保障模式。這種“從搖籃到墳?zāi)埂闭k式的社會保障，由于政府干預(yù)過多，加重了政府的財政負(fù)擔(dān)，財政赤字較大，而且助長了公民的懶惰行為而受到廣泛的批評。不干預(yù)形式主要是指政府沒有直接出面建立起系統(tǒng)化、正規(guī)化的制度體系。在部分發(fā)展中國家由于各種原因政府不愿或無力承擔(dān)起社會保障的責(zé)任，而在西方發(fā)達(dá)國家，完全不參與形式己經(jīng)找不到。目前，為了使本國的社會保障制度充分發(fā)揮“安全網(wǎng)”、“減震器”的作用，實現(xiàn)社會保障的良性運轉(zhuǎn)，各國都在調(diào)整政府在社會保障 中的責(zé)任。從改革發(fā)展趨勢上看，調(diào)整的結(jié)果都傾向于建立這種政府主導(dǎo)型的社會保障模式。 一、建立失地農(nóng)民社會保障制度的基本原則 為了使“政府主導(dǎo)型”失地農(nóng)民社會保障制度正常、健康地發(fā)展，必須研究和確定其社會保障的基本原則，作為發(fā)展失地農(nóng)民社會保障遵循的準(zhǔn)繩。 政府主導(dǎo)與責(zé)任共擔(dān)原則 政府主導(dǎo)原則是“政府主導(dǎo)型”失地農(nóng)民社會保障制度的內(nèi)在要求。在建構(gòu)失地農(nóng)民社會保障制度過程中，突出“政府主導(dǎo)”原則是政府主體地位的體現(xiàn)。除此之外，對于政府主導(dǎo)原則的強調(diào)，也是對世界各國社會保障制度發(fā)展的借鑒。各國的社會保 障政策無 一例外地都是政府主導(dǎo)并承擔(dān)直接責(zé)任的。如果沒有政府的主導(dǎo)，便不會有基于社會保障制度內(nèi)在的公平價值傾向，也不會有國家財政用于社會保障的支出，于是社會保障政策的目標(biāo)就不可能實現(xiàn)，諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、貧困等眾多的社會問題也就難以解決。如果在失地農(nóng)民社會保障制度中確立政府主導(dǎo)的原則，我國將會逐步打破維持社會保障作為城鎮(zhèn)居民專利品這樣的制度安排格局。因此，應(yīng)該堅持失地農(nóng)民社會保障制度中的政府主導(dǎo)原則，讓政府真正擔(dān)當(dāng)起建設(shè)失地農(nóng)民社會保障制度的重任，并切實承擔(dān)起制定政策法規(guī)、落實國家的財政供款、監(jiān)管制度運行的責(zé)任。 責(zé)任共擔(dān)原則是政府主導(dǎo)原則相輔相成的另一面，“政府主導(dǎo)”蘊含著其他責(zé)任主體的存在。失地農(nóng)民社會保障制度，既不能由國家或政府包辦，也不能由單位全盤負(fù)責(zé)，更不可能由個人全部承擔(dān)，只有遵循責(zé)任共擔(dān)原則，建立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，失地農(nóng)民社會保障制度才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，失地農(nóng)民社會保障制度必須在政府主導(dǎo)的前提下，調(diào)動各方積極性，實現(xiàn)政府、集體與個人共同分擔(dān)責(zé)任 。同時，還需要大力發(fā)展社會慈善公益組織，通過擴(kuò)大彩票等渠道來為失地農(nóng)民社會保障籌集更多資金?？傊?，堅持政府主導(dǎo)與責(zé)任共擔(dān)原則是確保失地農(nóng)民社會保障制度實現(xiàn)可持續(xù) 發(fā)展的基本原則。 分類分層與統(tǒng)一目標(biāo)原則 本文試圖構(gòu)建適合失去全部土地的農(nóng)民社會保障制度，但他們作為一個特殊群體，其內(nèi)部成員間存在著較大差異。比如一些已經(jīng)達(dá)到退休年齡的老人，他們一旦納入到社會保障體系后，就要立即領(lǐng)取養(yǎng)老金、享受養(yǎng)老待遇 :而一些年輕人則對養(yǎng)老保障沒有那么迫切的渴望，他們更重視如何實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)在分類分層基礎(chǔ)上，按照他們自身的特點，建立適合各個群體的具體操作辦法。 雖然要按照分類分層的原則建立適合各類失地農(nóng)民特點的社會保障制度，但是它們的目標(biāo)是一致的，就是解決失地農(nóng)民失地后的困境 問題。而且我們在建立失地農(nóng)民社會保障制度時，也是在同一政策框架內(nèi)進(jìn)行，并不是說專門建立一個獨立的失地農(nóng)民社會保障制度?？傮w而言，失地農(nóng)民社會保障制度的構(gòu)建是整個社會保障制度的發(fā)展完善，本質(zhì)上它們是同一問題的不同方面，具有相同的終極目標(biāo)。分類分層的目的就是便于失地農(nóng)民社會保障制度的可操作性，而統(tǒng)一的政策目