【文章內容簡介】 城市住房等非農用地需求的增加，必然造成一定數(shù)量的農民失去土地。由于征地制度的設計不合理，對被征地農民的安置辦法單一、安置費用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農民的勞動就業(yè)、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現(xiàn)有的土地征用制度，建立健全失地農民的社會保障制度，才能妥善解決農民失地問題。之中西藏也不例外，西藏的部分農牧民為青藏鐵路建設和城市化發(fā)展獻出了他們最寶貴和賴以生存的基本生產資料即土地或草場,分析了青藏鐵路通車對柳梧村失地農牧民的影響,并對西藏失地農牧民的就業(yè)及可持續(xù)發(fā)展問題進行了初步探討。關鍵詞 城市化 失地農民社會保障一 拉薩市堆龍縣柳鄉(xiāng)城市建設失地農民現(xiàn)狀（一）柳鄉(xiāng)城市建設失地農民現(xiàn)狀描述柳梧鄉(xiāng)是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車站——拉薩車站所在地，是以農牧業(yè)結構為基礎的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鄉(xiāng)下轄4個行政村，即：達東村、德陽村、桑達村，桑達村為鄉(xiāng)政府所在地，與拉薩市區(qū)約有13公里路程。全鄉(xiāng)共有22個自然村，4所小學。據(jù)村調查，全村居民445戶，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結婚而入贅)。因拉薩火車站和新區(qū)建設，柳梧村土地被大量征用。，。柳梧村分為由于火車站建設搬遷的柳梧新村和原來的老村。我調查的主要對象是因火車站建設而搬遷的柳梧新村作為調研對象，柳梧新村共129戶、502人，。目前所有土地被鐵路和新區(qū)建設征用，已經沒有土地。（二）失地農民的勞動就業(yè)和社會保障狀況一是按照相關規(guī)定對失地農民進行合理的土地補償。因開發(fā)區(qū)享受國家的優(yōu)惠政策，按照《中華人民共和國土地法》規(guī)定，需上繳上級土地行政主管部門的資金全部返還，直接兌現(xiàn)給農民。同時，對每戶每畝地的提留資金留于村委會發(fā)展第三產業(yè)，壯大集體經濟。二是對當年的地上附著物實行青苗補償費，最大限度滿足農民利益。三是建立健全失地農民的社會保障機制。保障資金將由政府、農民集體組織、安置補償費中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對無地、少地的農民實行城鎮(zhèn)人口低保制度；，收入城鎮(zhèn)戶籍，并享受一定數(shù)量的差額低保補助；在養(yǎng)老保障方面，將建立農民養(yǎng)老保障制度，按照“財政拿一點、村集體補一點、個人繳一點”的辦法，落實失地農民基本生活保障資金；在醫(yī)療保障方面，實行農村新型合作醫(yī)療制度。建立完善以農民大病為主，政府推動、個人參與的新型農村合作醫(yī)療制度。四 是建立失地農民的再就業(yè)培訓機制。堆龍德慶縣為切實解決失地農民的工作問題，詳細統(tǒng)計勞力，由市、縣兩級政府協(xié)調安排，職能部門付諸實施，組織勞動力向工廠、城市、建設工地等方面有序轉移；在引進工業(yè)項目時附加安置失地農民的條款。五是提供優(yōu)惠政策，加大扶持力度。部分失地農民土地被征用后，有意自謀職業(yè)或發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，但苦于沒有資金，為此，為自愿學習駕駛等技術的失地農民，政府出面與有關職能部門協(xié)調，減半收費培訓各類技術；由縣政府投資扶持失地農民從事種養(yǎng)殖業(yè)，對飼養(yǎng)優(yōu)質奶牛的農戶每頭奶牛補助600元，對種植蔬菜的農戶每畝補貼2000 元；政府對失地農民貸款、稅收、場地等方面對自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的失地農民提供優(yōu)惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發(fā)展生產，提高“造血”功能，增加農民收入。六是合理規(guī)劃，加快社區(qū)建設，引導失地農民住宅向公路沿線、集中村轉移。對搬遷戶的民房改造，實行地方各級政府、援藏地區(qū)兩級資金配套；實行統(tǒng)一管理，專門成立新區(qū)管理委員會，對小區(qū)實行日常綜合管理；加強新區(qū)配套設施建設，改善文化生活。、現(xiàn)在，開發(fā)區(qū)整天機器轟鳴，建設場景熱火朝天?？偼顿Y9311 萬元、方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農戶的樂園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風景。（三）造成農民失地的原因分析（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進步的必然趨勢，是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要標志。從歷史上看，任何國家的現(xiàn)代化無不伴隨著農村的城鎮(zhèn)化以及大量農業(yè)人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運動就是一個典型的例子，正是由于圈地運動造成的大量失地農民為后來的工業(yè)革命提供了大量自由勞動力。可以說，沒有圈地運動就很難出現(xiàn)工業(yè)革命，也就沒有英國現(xiàn)代經濟制度。[2]一方面，大工業(yè)的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農業(yè)生產力的提高和現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展也無法容納原來龐大的農業(yè)勞動人口。這樣，必然使得廣大農民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進程。（二）征地制度的設計不合理，導致征地的程序不民主，漠視農民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。賦予國家征用土地的權力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉讓土地”?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規(guī)定農村土地轉化為建設用地，必須通過國家征收。本來，只有農民和村集體才是農村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉讓等處置權，可以買賣土地。但是這一規(guī)定使得在事實上只有國家才是買賣土地的合法主體，農民和農民利益代表者的村集體卻無權享有對土地買賣處置權，農民無權作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業(yè)用地，還是商業(yè)用地，都必須先由國家征收變?yōu)閲型恋刂?，由國家作為市場主體與開發(fā)商談判土地交易合同?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，政府通過低價補償或強制征地之后,憑借自己對城市建設用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協(xié)議等方式將土地使用權有償出讓、轉讓給土地使用者。但征收后轉讓所得卻遠遠高于補償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據(jù)農業(yè)和國土資源有關專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農民極不公平。在巨額利益驅動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農民土地提供有力的保護，使土地集體所有權能夠成為農民對抗政府濫用職權，維護自己合法利益的保障。（三）安置辦法單一，補償費用低，且支付方式不合理。目前對于失地農民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農民失去土地后幾年以內生計的貨幣發(fā)放，而對于失地農民的居住安頓、再就業(yè)等問題，卻極少考慮。在補償?shù)臉藴噬?，根?jù)1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規(guī)定對征地一律按照土地的原用途給予補償，只是對農民原來在土地上從事生產收益的補償，完全沒有考慮到土地的非農化價值以及土地非農化后級差收益的增值。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費?，F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償標準是按照產值倍數(shù)來計算，法律規(guī)定為高限產值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實施條例》規(guī)定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，而不是直接歸農民。這一規(guī)定實際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權收歸了集體經濟組織，在實際操作中往往為鄉(xiāng)村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。（四）城鄉(xiāng)二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農民成為“網”外人。長期以來我國實行的是城鄉(xiāng)二元的社會體制，這一體制構成了失地農民享受社會保障的制度障礙。城鄉(xiāng)二元的社會結構制度以嚴格限制農業(yè)人口向非農業(yè)人口轉變、農村人口向城市流動的嚴格的戶籍制度為特點，在勞動就業(yè)、社會保障、義務教育、戶籍管理等方面構成了城鄉(xiāng)之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障制度，實現(xiàn)了“應保盡?！钡某鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ现贫?，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農民。如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農民排除在最低生活保障范圍之外。失地農民是不同于“農民”（純粹意義上的農民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。（四）當前面臨的主要問題 土地是我國大多數(shù)農民安身立命的基礎，是農民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在當前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了最基本生存保障，相當部分失地農民一夜之間成為失地又失業(yè)的新的困難群體。當前失地農民的問題主要表現(xiàn)為“四難”：一是失地農民就業(yè)難。要切實保障被征地農民的基本生活，根本的出路在于就業(yè)，而農民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位。失地農民向非農就業(yè)轉移過程中，除少數(shù)人能利用城市發(fā)展帶來的商機來經商辦企業(yè)外，由于大多數(shù)失地農民的文化素質和勞動技能普遍很低，除了從事農業(yè)生產活動外，其它工作崗位在競爭中幾乎處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機會。特別是40歲以上的勞動力，尤為突出，雖然他們過去是農業(yè)生產的能手，但缺乏從事二、三產業(yè)經營的技能和經驗，現(xiàn)在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數(shù)只能就業(yè)于加工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、環(huán)衛(wèi)、保安等強體力勞動崗位，收入少且不穩(wěn)定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時有被安置就業(yè)，由于多種原因，往往成為優(yōu)先下崗的對象，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。二是失地農民生活難。由于失地農民就業(yè)狀況不容樂觀，基本生活也就無法保障。雖然從短期看，一次性安置費能維持一時期的生計，實際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長久之計，一次性安置補助費用遠不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。隨著安置費用逐漸用完，很容易造成生活無著落，陷入困境。調查發(fā)現(xiàn)，失地農民中，經濟收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足10％；有穩(wěn)定經濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農民因經濟收入無來源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢。除原來少數(shù)以二、三產業(yè)為主的農戶收入變化不明顯外，其他以農業(yè)為主的農戶，因勞動力就業(yè)轉移和家庭產業(yè)轉移沒有得到盡快解決，農民獲得的征地補償少于土地帶來的農業(yè)與副業(yè)的收入，收入明顯下降，而失地后農民生活消費支出卻有所增長，造成失地農民生活水平明顯下降。三是失地農民的保障難。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養(yǎng)老保障出現(xiàn)了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣補償辦法沒有很好地解決這一問題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農民提供必要的生活補償，并沒有與社會保障制度同步銜接；其次，由于社會保障門檻較高，現(xiàn)行征地價格滿足不了建立失地農民養(yǎng)老保障制度的需要，一次性貨幣補償金直接發(fā)到失地農民手中，隨著領取的一次性補償金逐步用完，失地農民社會保障問題突現(xiàn)出來。目前，失地農民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農民參加社會保險