【文章內(nèi)容簡介】 反之，如果信息不足而感到?jīng)Q策的把握不大，那么決策可以先在小范圍內(nèi)實(shí)施，先積累經(jīng)驗(yàn)，若成功，就全面鋪開，否則，要考慮中止。顯然，教育決策組織的均衡模型提供給我們解決決策問題的一種方法，這種方法的核心就是把握環(huán)境與決策實(shí)施的均衡。均衡模型把環(huán)境影響的因素綜合加以考慮進(jìn)行決策，現(xiàn)實(shí)中大量的教育組織決策自覺不自覺地運(yùn)用了這個(gè)模型。但從方法論上看，這種方法主要是機(jī)械決定論思維范式的結(jié)果，它針對環(huán)境變化，以尋求均衡的方法應(yīng)對，產(chǎn)生決策結(jié)果。從本質(zhì)上說，這是一種被動(dòng)的、機(jī)械的決策模型。2．教育宏觀決策與適應(yīng)模型適應(yīng)模型認(rèn)為，決策系統(tǒng)在運(yùn)行時(shí)，目標(biāo)并非完全尋求均衡，即系統(tǒng)不一定通過尋求平衡點(diǎn)來對外界環(huán)境作出反應(yīng)。因?yàn)槟繕?biāo)是具有可變性的，教育決策完全可以通過決策系統(tǒng)與環(huán)境的交換來應(yīng)對外界環(huán)境變化，這種交換可以讓決策系統(tǒng)獲得相應(yīng)的適應(yīng)能力。這種適應(yīng)能力不僅代表針對教育決策的事件做出簡單的調(diào)整，它實(shí)際上是由調(diào)節(jié)、修改或根本上改變環(huán)境及系統(tǒng)本身等過程構(gòu)成。教育宏觀決策系統(tǒng)與外界環(huán)境的相互影響從本質(zhì)上說，是教育宏觀決策系統(tǒng)與環(huán)境之間的互動(dòng)。教育的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境一起構(gòu)成教育組織決策系統(tǒng)的總體環(huán)境，它作用于教育宏觀決策系統(tǒng)，對系統(tǒng)造成一定的壓力，從而產(chǎn)生一定的動(dòng)力，達(dá)到改變系統(tǒng)本身的結(jié)果。教育組織決策系統(tǒng)必須不斷適應(yīng)其環(huán)境條件才能有生命力。這種互動(dòng)促使教育宏觀決策系統(tǒng)通過輸入、輸出的過程不斷與周圍環(huán)境發(fā)生資源和信息交流，在交流過程中教育組織決策系統(tǒng)根據(jù)外界環(huán)境的變化進(jìn)行自我調(diào)節(jié)，進(jìn)入一種適應(yīng)狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，系統(tǒng)與環(huán)境之間不是機(jī)械的均衡，不是僵化的穩(wěn)定，而是一種動(dòng)態(tài)平衡。此時(shí)，系統(tǒng)不再是被動(dòng)地應(yīng)對環(huán)境的變化，使其返回機(jī)械的均衡狀態(tài)，而是主動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境變化，力圖通過利用、影響和創(chuàng)造那些影響系統(tǒng)的條件作出建設(shè)性的調(diào)整，使決策系統(tǒng)與環(huán)境產(chǎn)生良性互動(dòng)。顯然，這個(gè)模型體現(xiàn)了適應(yīng)思維范式的思想。3．政策研究中的創(chuàng)新和傳播模型在探討公共政策制定模型理論時(shí)，諸多學(xué)者對政策漸進(jìn)和政策創(chuàng)新的關(guān)系進(jìn)行了探索。研究者認(rèn)為，政府的多數(shù)教育行為、教育政策是對已有項(xiàng)目進(jìn)行小修小補(bǔ)，是漸進(jìn)的，但是，也存在著許多政府創(chuàng)新行為，創(chuàng)新政策。在闡述政府創(chuàng)新理論和試圖解釋組織創(chuàng)新的模型具有較大的相似性。美國學(xué)者認(rèn)為從州的層面解釋創(chuàng)新，存在兩種模式，“即內(nèi)部決定模型和傳播模型。內(nèi)部決定模型假設(shè)引導(dǎo)職能部門創(chuàng)新的因素是州內(nèi)部的政治、經(jīng)濟(jì)或者社會(huì)特征。這些模型假設(shè)，一個(gè)州不受其他州行為的影響。相反，傳播模型本質(zhì)上是政府間的；它把一個(gè)州采納的某項(xiàng)政策視為效法其他州先前所采納的該項(xiàng)政策。” （2004）：《政策過程理論》；彭宗超等譯 ，P227。通過對內(nèi)部決定模型自變量和因變量的分析，研究者認(rèn)為，基于一個(gè)州采納一項(xiàng)新項(xiàng)目或新政策取決于該州的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，研究結(jié)論是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位越高的人比社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位低的人更可能創(chuàng)新。高水平的教育給人提供了通向創(chuàng)新的知識(shí)以及對于新觀點(diǎn)的開放視野；規(guī)模越大、資源越充裕的組織被認(rèn)為比那些小組織和缺少資源的組織更加具有創(chuàng)新性；規(guī)模越大、越富有、經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的州就越有創(chuàng)新性。研究還發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部決定模型任何政策的制定，都需要關(guān)注一整套變量。從創(chuàng)新理論的角度看，這些變量是特殊的，但是考慮到以環(huán)境相關(guān)問題領(lǐng)域的政治特質(zhì)，它們又是重要的。例如，教師工會(huì)強(qiáng)大的州不太可能選擇學(xué)校進(jìn)行改革。原教旨主義人口眾多的州不太可能采納被他們認(rèn)為不道德的政策。 同上，P245。 傳播模型又分為全國性互動(dòng)模型和區(qū)域傳播模型兩類。全國性互動(dòng)模型認(rèn)為在州官員中存在公共部門項(xiàng)目的全國范圍內(nèi)的交流網(wǎng)絡(luò)，通過該網(wǎng)絡(luò)，官員們可以了解其他州同行們的項(xiàng)目。它認(rèn)為一個(gè)州采納項(xiàng)目的概率是與該州的官員和采納項(xiàng)目州的官員的互動(dòng)次數(shù)成比例的主要的制度安排是各種各樣的州政府官員協(xié)會(huì)。他們使得50個(gè)州中處于相似地位的官員定期在全國會(huì)議碰面，相互了解，相互學(xué)習(xí)。該模型有一定的合理性，一些研究者通過回歸分析表明，一些政策被許多州采納并廣泛應(yīng)用，這些政策包括貧苦兒童家庭援助，教育政策和公民權(quán)利法律。研究發(fā)現(xiàn)“事實(shí)上，這個(gè)模型把所有潛在政策采納者看成隨機(jī)互動(dòng)的完全無差異的行動(dòng)者，即同樣有可能與社會(huì)的其他成員相互聯(lián)系。因而，這個(gè)理論很適合于一種情況：社會(huì)體系是由一個(gè)個(gè)個(gè)體組成的大規(guī)模社會(huì)；學(xué)習(xí)興趣是宏觀性地描述傳播的過程。” 同上，P233。該模型的局限性在于，“當(dāng)我們研究一項(xiàng)政策在50個(gè)州之間傳播時(shí)，把各州視為無差異的單位，似乎是相當(dāng)不合理的；我們知道密西西比在許多地方不同于紐約州，因而我們的理論應(yīng)該考慮到這些差異。同樣，不同的州官員之間的聯(lián)系很可能不是隨機(jī)化的，而是模式化的。” 同上P234。區(qū)域傳播模型假設(shè)各州主要受地理上相鄰的州的影響。由于州與州之間存在共同的學(xué)習(xí)需求，存在共同的競爭和公眾壓力，構(gòu)成了區(qū)域傳播的客觀條件和理論基礎(chǔ)。與遙遠(yuǎn)的州相比，各州更可能向鄰近州取經(jīng)，因?yàn)樗麄兇嬖陬愃频慕?jīng)濟(jì)社會(huì)問題，而且環(huán)境相似，以至于某項(xiàng)政策容易產(chǎn)生相似的效果。由上述兩個(gè)模型派生出來的還有領(lǐng)導(dǎo)——跟進(jìn)模型（假設(shè)某些州在一項(xiàng)政策的采納方面是先行者，其他州爭相效仿這些領(lǐng)導(dǎo)者）、垂直影響模型（（它把各州看成不是效法其他州的政策，而是效法全國性政府的政策）等。研究者認(rèn)為“幾乎所有對政府創(chuàng)新的解釋都在外部傳播或內(nèi)部決定這兩種模型中取其一。顯然，兩種模型的形式并不互相排斥。影響一個(gè)州采納一些政策可能性的內(nèi)部因素的存在，并不排除同樣受其他各州行動(dòng)的影響的可能性，反之亦然?！?同上，P因此我們在考慮設(shè)計(jì)一種教育政策分析摸型時(shí)，必須要同時(shí)考慮到國家的內(nèi)部政治、經(jīng)濟(jì)、文化傳統(tǒng)和社會(huì)特征的影響以及不同區(qū)域、地區(qū)之間的相互影響和差異。根據(jù)上述分析，均衡模型和適應(yīng)模型均把教育宏觀決策系統(tǒng)視為開放系統(tǒng)。外部傳播模型和內(nèi)部決定模型顯示了分權(quán)體制下民主決策過程的開放透明性。觀察當(dāng)前我國教育決策的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)均衡模型實(shí)際上占了主要市場。有時(shí)這種均衡模型在某些情況下也是短時(shí)有成效的。如針對中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)過重的問題作出減輕中小學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)的決策，這肯定會(huì)起到一定的作用。但若片面追求決策的所謂針對性，就是追求機(jī)械的均衡，盡管看似一時(shí)有效，但最終必然造成決策的可持續(xù)性不強(qiáng)，治標(biāo)不治本的結(jié)果。因此，針對我國當(dāng)前宏觀教育政策決策中存在的問題，要在深入分析各種影響變量的基礎(chǔ)上，采用多元研究和分析手段，構(gòu)建基于合理機(jī)制的宏觀教育政策決策模型。要有的放矢，倡導(dǎo)使用適應(yīng)模型，做到主動(dòng)應(yīng)對、辯證施治，才是教育宏觀決策所追求的滿意結(jié)果。三、影響教育宏觀決策的主要組織因素眾所周知，科學(xué)的教育宏觀決策中最能動(dòng)的因素是人，不論教育宏觀決策涉及的主體性質(zhì)如何，程序多復(fù)雜，歸根結(jié)底決策還得由人來制定，參與宏觀決策者的知識(shí)素養(yǎng)、價(jià)值取向、思維模式、結(jié)合著決策者的權(quán)力和影響，直接體現(xiàn)在決策過程中，這是毋庸置疑的。但由于當(dāng)今教育是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，教育領(lǐng)域中的任何一項(xiàng)重大的教育宏觀決策往往是多種理論、多種方法、多種手段組成的綜合體，僅憑少數(shù)人的經(jīng)驗(yàn)和智慧是絕對無法完成的。無論是整體的教育體制改革，大規(guī)模的教育布局調(diào)整，還是教育經(jīng)費(fèi)的分配比例、課程計(jì)劃的調(diào)整等教育宏觀決策無不具有大范圍、極深遠(yuǎn)的影響，為了有效地制定教育決策，需要把具有不同知識(shí)結(jié)構(gòu)、不同經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者集中在一起，吸取他們的智慧和專長以彌補(bǔ)決策者個(gè)人才智、經(jīng)驗(yàn)和精力的不足；與此同時(shí)，人的大腦的有限能力意味著任何單個(gè)或一伙決策者擁有的知識(shí)都是有限的，都只是人類所知知識(shí)的很小一部分。在任何時(shí)候，決策者們只占有所有能獲得知識(shí)中的少量知識(shí)。因此，個(gè)人所能掌握的知識(shí)和積累的能力的有限性與科學(xué)的教育宏觀決策所要求的知識(shí)的廣泛性構(gòu)成了鮮明的矛盾，這個(gè)矛盾如何解決？目前各國普遍采取的方式就是在教育宏觀決策制定時(shí)無不采取組織化的方式來實(shí)現(xiàn)決策人員的協(xié)同合作與共同參與，即決策組織成為教育決策的載體。可以說，教育宏觀決策是組織的產(chǎn)品，即當(dāng)代的重大教育決策，不只是某個(gè)決策者所單獨(dú)作出的，而是負(fù)決策責(zé)任的組織或單位的產(chǎn)品。，組織決策并非瞬時(shí)行為，而是過程行為。任何個(gè)人在組織決策中都具有能力的有限性，這種有限性只能借助于決策勞動(dòng)的分工予以解決和克服，即通過組織決策的群體化來解決。那么，有哪些因素對教育宏觀決策起決定影響呢？本報(bào)告認(rèn)為，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府對教育宏觀決策的作用主要是通過立法、撥款、監(jiān)督、服務(wù)等形式確定在有限、合理的范圍之內(nèi)。通過建立社會(huì)各領(lǐng)域、各階層廣泛參與的公共治理制度，包括咨詢制度、教育行政聽證制度、監(jiān)督制度，避免政府組織成為教育宏觀決策的唯一主體。具體而言，影響教育宏觀決策的主要組織因素由五個(gè)方面構(gòu)成，它們是政府、國際組織、企業(yè)（跨國公司）、非政府、大眾傳媒。前文所述，教育宏觀決策是對國家的教育改革和發(fā)展具有重大影響的政治行為，因此本文擬主要從國家層面（而非地方層面）來分析教育宏觀決策的主要組織因素。（一）政府政府也往往被稱做直接參與教育宏觀決策的組織。直接參與教育宏觀決策的組織是指在教育決策中根據(jù)法律具有決策權(quán)力的組織與機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)化組合體。從教育宏觀決策的實(shí)踐看，一個(gè)國家的宏觀決策總是在一定的決策組織內(nèi)進(jìn)行，同時(shí)，各國決策組織內(nèi)部都要分設(shè)若干機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)工作的需要。在政府這個(gè)主要的組織因素中，既包括國家層面的教育宏觀決策機(jī)構(gòu)，也包括部委層面的教育宏觀決策機(jī)構(gòu)，還包括與政府關(guān)系極為密切的智囊團(tuán)。國家層面的教育宏觀決策機(jī)構(gòu) 由于各國社會(huì)背景和傳統(tǒng)各異，所以設(shè)置的政策機(jī)構(gòu)也不完全一樣。在西方主要國家，國家公共權(quán)力是按三權(quán)分立的原則組合的，立法、司法、行政各自自成系統(tǒng)，各自都是決策的主體，又彼此制衡，并通過政黨制度來體現(xiàn)國家的公共權(quán)力。而在非洲一些國家，決策主體就有可能是掌權(quán)的酋長、部族、宗教團(tuán)體或軍事集團(tuán)。在我國，隨著黨政關(guān)系的不斷調(diào)整，政治體制的改革逐漸向縱深領(lǐng)域推進(jìn)，教育政策的決策組織開始由單一決策組織(中央和地方黨委、政府)向“三位一體”的復(fù)合決策組織（中央和地方黨委、全國和地方人民代表大會(huì)、國家和地方政府）轉(zhuǎn)化，其他組織（企業(yè)、非政府組織、民主黨派、大眾傳媒等）也作為決策組織中的一員越來越多地參與決策過程。以美國為例，其教育宏觀決策中聯(lián)邦教育法律是常見形式，即美國往往通過法律化的程序來制定引導(dǎo)國家教育改革和發(fā)展的教育宏觀政策。這里以聯(lián)邦教育法律來分析其美國立法、行政和司法在教育宏觀決策中的主體作用。美國以三權(quán)分立為原則，其行政、立法和司法在教育立法中各有自己的權(quán)力，三者相互制約。美國教育立法權(quán)力屬于國會(huì)。美國憲法第一條第一款明確規(guī)定：“本憲法授予的全部立法權(quán)，屬于由參議院和眾議院組成的合眾國國會(huì)”（[21]P214）雖然憲法規(guī)定教育立法權(quán)屬于國會(huì)，但它仍然要受到來自司法部門和行政部門的制衡以及自身內(nèi)部的組織以及擁有間接立法權(quán)的個(gè)人和組織的牽制。國會(huì)通過的立法議案要送交總統(tǒng)簽署意見。司法部門也可以通過案例判決，認(rèn)定某項(xiàng)已通過的立法是違反憲法的，從而使該項(xiàng)立法停止執(zhí)行。行政部門的權(quán)力也要受到國會(huì)和司法部門的制衡。總統(tǒng)可以否決國會(huì)的立法議案，但國會(huì)可以再通過立法程序推翻總統(tǒng)的否決，使立法議案獲得通過。即使在國會(huì)內(nèi)部，它在教育立法權(quán)力方面也是分立與制衡的。例如《1958年國防教育法》是在參議院和眾議院同時(shí)提出的，眾議院審議通過后，交給參議院審議，參議院對眾議院提交來的議案提出了修正。由于眾議院不同意參議院對法案的修正，兩院組成了協(xié)商委員會(huì)，并最終達(dá)成了一致意見。最后，協(xié)議委員會(huì)的報(bào)告又分別在參議院和眾議院表決通過。同樣，在參議院和眾議院內(nèi)部，教育立法權(quán)力依然遵循分立與制衡原則。國會(huì)為了有效地開展社會(huì)各領(lǐng)域的立法活動(dòng)，建立了龐大的立法班子。從參眾兩院來看，各自設(shè)立了常設(shè)委員會(huì)，協(xié)商委員會(huì)，專門委員會(huì)與聯(lián)合委員會(huì)。僅就常設(shè)委員會(huì)而言，在參議院中與教育立法密切相關(guān)的有“勞工和公共福利委員會(huì)、撥款委員會(huì)和程序委員會(huì)”；在眾議院中與教育立法密切相關(guān)的有“教育與勞工委員會(huì)、撥款委員會(huì)和程序委員會(huì)”。他們的分工各不相同，教育與勞工委員會(huì)具體負(fù)責(zé)教育立法方面的事務(wù)，與教育部工作關(guān)系密切。撥款委員會(huì)負(fù)責(zé)處理教育立法中以及立法后教育經(jīng)費(fèi)的劃撥及相關(guān)事務(wù)，它與教育部的管理與預(yù)算辦公室在工作方面時(shí)常有聯(lián)系。在美國，一項(xiàng)議案在獲得總統(tǒng)授權(quán)成為法律后，如果該法案具有撥款的條款，則需要有撥款委員會(huì)撥款后，方能實(shí)施。由于教育法案一般都需要撥款，因此聯(lián)邦教育立法在授權(quán)階段以后還需要撥款委員會(huì)的撥款。國會(huì)的授權(quán)職責(zé)和撥款職責(zé)界限分明。專項(xiàng)委員會(huì)（如教育和勞工委員會(huì)）負(fù)責(zé)授權(quán)和確定撥款數(shù)額，而決定是否撥出這筆經(jīng)費(fèi)則是眾議院和參議院撥款委員會(huì)的工作。由國會(huì)授權(quán)的法案在撥款之前是不能實(shí)施的。由國會(huì)授權(quán)的法案中的撥款數(shù)額要經(jīng)過參議院和眾議院的撥款委員會(huì)分別討論。撥款委員會(huì)有權(quán)削減國會(huì)授權(quán)的撥款數(shù)額，甚至拒絕撥款，使國會(huì)授權(quán)的法案就此夭折。而程序委員會(huì)的工作主要是處理提案能否成為議會(huì)立法的法案，因此教育立法提案能否由議案到法案，它是首先而且必須經(jīng)過的一關(guān)。因此在眾議院和參議院內(nèi)部，立法權(quán)限上也是分立與制衡的。此外，聯(lián)邦教育立法主體權(quán)力的分權(quán)性還表現(xiàn)在聯(lián)邦與州之間教育立法權(quán)力的劃分上。美國的教育權(quán)利在各州，國會(huì)僅能通過授權(quán)撥款的間接方式參與到各州的教育事務(wù)中，而無權(quán)直接以法定的方式干預(yù)各州的教育，否則會(huì)侵犯各州的教育自主權(quán)。州完全可以根據(jù)自己的情況有所選擇地做出最終決定。如果聯(lián)邦的條件侵犯了州的權(quán)力，州不僅可以不接受，甚至在一定條件下可以上訴法院。美國在教育立法方面的行政、立法與司法的制衡可通過下圖簡單示意（其中利益集團(tuán)將在后文分析）： 參見分報(bào)告:程化琴 陳學(xué)飛. 美國聯(lián)邦教育政策制定的模式與特點(diǎn)——以若干聯(lián)邦教育法案為例美國聯(lián)邦教育立法中的權(quán)力制衡眾議院 國會(huì) 參議院教育與勞工委員會(huì)勞工和公共福利委員會(huì)撥款委員會(huì)程序委員會(huì)程序委員會(huì)撥款委員會(huì)利益集團(tuán)利益集團(tuán)司法部門行政部門（總統(tǒng)）再如日本，當(dāng)前的教育宏觀決策也是處于三權(quán)分立的政治體制框架下，作為公共政策重要組成部分的教育政策要經(jīng)過議會(huì)（國會(huì)）的審議，國會(huì)審議的過程同時(shí)也是各種政治力量平衡與折中的過程。在這個(gè)過程中，中央教育行政部門的文部科學(xué)省