【正文】 改造。從多數(shù)村擬定的改造方案看，利用若干周轉(zhuǎn)地塊為杠桿，采用滾動(dòng)遷建和局部置換的方式逐步抽疏和更新舊村并使之趨向城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，是目前各試點(diǎn)村改造的一般作法，這一方面是由試點(diǎn)村采取以村民自主改造為主的模式所決定的，另一方面也是緩解資金壓力的必然選擇。茶窖、筆崗⑦均屬典型的C類城中村。其基本要點(diǎn)是：利用本村空地多地段好的優(yōu)勢(shì)，按照完全市場(chǎng)化的房地產(chǎn)開發(fā)方式，由村集體及其成立的房地產(chǎn)開發(fā)公司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全村范圍內(nèi)的拆遷、補(bǔ)償、安置、復(fù)建等改造工作。這樣，在改造完成后，整個(gè)村莊將形成以“五區(qū)兩軸”為主體框架、集居住、辦公、商業(yè)、休閑、娛樂服務(wù)等主導(dǎo)功能于一體的新型城市社區(qū)。通過這樣的拆舊建新和公建配套的完善，逐步把槎龍村建設(shè)成為具有傳統(tǒng)街巷特色的城市型居住區(qū)。最后，對(duì)于村內(nèi)保留的大部分住宅，遠(yuǎn)期可根據(jù)使用狀況采用原地回遷的方式逐步進(jìn)行自我更新。此改造方案的關(guān)鍵是能夠調(diào)劑出適于安置380戶村民的公寓建設(shè)用地。三元里②三元里鄰近舊城中心區(qū)，也屬于已無耕地甚至空地的較為成熟的A類城中村。在具體規(guī)劃上，逐步拆遷原村生活居住區(qū)內(nèi)的非公寓式住宅，將原村民遷往周邊本村新辟建的新村居住，同時(shí)，發(fā)揮石牌地區(qū)強(qiáng)烈的商業(yè)氛圍，逐步將抽疏后的原村居住區(qū)建設(shè)為以“IT業(yè) ＋ 日用百貨”為主題的商業(yè)街區(qū)，并增加公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，合理保留少量住宅。表中顯示了一些值得關(guān)注的重要信息，如在改造區(qū)域上，有的村只改造生活居住區(qū)，有的村改造所轄全部區(qū)域，有的村則結(jié)合市政項(xiàng)目還包括了部分周邊城市建設(shè)區(qū)（如三元里）；在土地資源方面，A類村明顯沒有B、C類村那么豐裕；少數(shù)村符合國家規(guī)定的“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)，但少數(shù)村所蓋私宅明顯超出了規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)“一戶多宅”和一宅超面積“現(xiàn)象；少數(shù)村生活居住區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地是分離的（如瀝滘），多數(shù)村是絞合交錯(cuò)在一起的；有的村是計(jì)劃拆除所有物業(yè)，有的村拆除全部住宅，多數(shù)村擬實(shí)行局部優(yōu)化，抽疏改造。為此，市ZF在反復(fù)調(diào)研和充分醞釀的基礎(chǔ)上，初步確定了改造的基本思路和分階段規(guī)劃，出臺(tái)了一批指導(dǎo)性法規(guī)和文件，完成了原八區(qū)城中村的改制工作，啟動(dòng)了具有示范先導(dǎo)意義的舊村改造試點(diǎn)計(jì)劃。二、廣州城中村改造的案例分析及主要經(jīng)驗(yàn)廣州是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市，也是城中村問題最突出的代表性城市之一。從理論上講，一國或地區(qū)的城市化即包括傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村各要素向城市集中的所謂農(nóng)村城市化，也包括對(duì)已納入城市地區(qū)但內(nèi)在素質(zhì)不足的區(qū)域進(jìn)行優(yōu)化改造的所謂“城市城市化”。此外，國家也以立法形式賦予了當(dāng)?shù)豘F監(jiān)管城中村規(guī)劃建設(shè)的權(quán)力，以制約農(nóng)村的亂建行為。這樣，在巨大共同利益的驅(qū)動(dòng)下，“地下經(jīng)濟(jì)”為城中村帶來了豐厚租金，城中村則為“地下經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展壯大提供了必要保護(hù)。由于征地時(shí)序不一、自留用地分布零亂以及ZF規(guī)劃滯后及監(jiān)管措施不到位，大片稠密、雜亂、低矮的“城中村”就不可避免地出現(xiàn)了。（二）“不徹底”的城市化政策在城市化初期，為盡力降低城市發(fā)展成本，ZF在對(duì)農(nóng)村征地過程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。（一）特有的城鄉(xiāng)二元管理體制 從深層原因看，城中村的形成主要源于我國特有的城鄉(xiāng)二元管理體制。在我國城市化過程中，盡管許多村莊早已進(jìn)入城區(qū)范疇，農(nóng)用地被征用殆盡，村民收入也主要轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，但這部分“農(nóng)村”仍然保留著“村建制”，實(shí)行著村的行政管理，整個(gè)村莊以村籍為邊界形成了管理上的“獨(dú)立王國”和經(jīng)濟(jì)上的“利益共同體”，并與其強(qiáng)烈而盲目的牟利動(dòng)機(jī)相結(jié)合，不斷背離著城市化的目標(biāo)和要求。在以國家征用方式逐步將農(nóng)村集體大部分土地轉(zhuǎn)為國有并納入城市用地的同時(shí)，多數(shù)村民并無同步轉(zhuǎn)為市民而游離于城市體制之外，村民的教育、社保、醫(yī)療、就業(yè)等主要交由村集體統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，村民的生計(jì)仍主要固化在剩余集體土地上。（三）不斷膨脹的“地下經(jīng)濟(jì)” 所謂地下經(jīng)濟(jì)，即指國家工商稅務(wù)許可之外的灰色經(jīng)濟(jì)或黑色經(jīng)濟(jì)。因此，在城中村的形成與維系中，“地下經(jīng)濟(jì)”也起了十分重要的支撐作用。然而，在實(shí)踐當(dāng)中，基于現(xiàn)存土地制度的掣肘和對(duì)失地農(nóng)民的普遍同情，ZF在城中村建設(shè)過程中大多采取了寬容、遷就、默許的政策與態(tài)度，來自ZF部門的管制力也往往大打折扣。以問題形式存在的城中村，集中反映了我國城市化進(jìn)程中新舊體制交替和磨合中的各種矛盾，反映了我國城市化進(jìn)程的不徹底性。廣州城中村問題具有其獨(dú)特的地區(qū)背景和特點(diǎn)：（1）數(shù)量規(guī)模大，在廣州385平方公里的城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)范圍內(nèi)，共分布著138條行政村，其規(guī)模為一般約為深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范圍廣，幾乎遍布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一區(qū)、每一角落或各種功能區(qū)；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心區(qū)的40多個(gè)城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至達(dá)90％，；（4）違章建筑量大，依城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，ZF批給農(nóng)民的自有住宅一般為3層左右，但絕大多數(shù)村民都擅自加擴(kuò)建到了6層，甚至10層以上，一戶多宅和一宅超面積現(xiàn)象普遍，違法建設(shè)和無證物業(yè)比重很高；（5）外來人口多，租住在城中村的外來人口一般為本地人口的5—10倍，遠(yuǎn)高于內(nèi)陸甚至沿海其它中心城市的水平。其中，作為重要的一環(huán)，七個(gè)試點(diǎn)村的改造進(jìn)展?fàn)顩r及改造中的問題經(jīng)驗(yàn)尤值得關(guān)注和深入考察。我們?cè)诖藬M選擇7個(gè)試點(diǎn)村和的獵德村進(jìn)行個(gè)案研究，并期望得出一些基本經(jīng)驗(yàn)。遷往花園小區(qū)的村民按成本價(jià)購買洋房，面積不足部分按“每3平方米住宅換取1平方米商鋪”的辦法在未來商業(yè)街區(qū)內(nèi)補(bǔ)償解決。在改造方案中，該村采取以村集體經(jīng)濟(jì)為主體的半市場(chǎng)化模式，擬結(jié)合三元里商業(yè)步行街和歷史文物保護(hù)基地（抗英紀(jì)念碑及廣場(chǎng)）建設(shè)，以村內(nèi)及周邊地區(qū)調(diào)劑出來的小塊空地為啟動(dòng)，通過小區(qū)建設(shè)安置從原村居住區(qū)內(nèi)遷出的部分居民（約380戶），同時(shí)，抽疏原村生活居住區(qū)，逐步理順區(qū)內(nèi)道路網(wǎng)路系統(tǒng)，擴(kuò)大商業(yè)功能，增加公共設(shè)施，減少區(qū)內(nèi)建筑密度，最終形成適于居住、觀光、旅游、購物的現(xiàn)代化文明新社區(qū)。棠溪③棠溪是一個(gè)處于城市重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域、仍有少量耕地的典型B類城中村。此“抽疏—異地安置”方案計(jì)劃拆除32萬平米，新建43萬平米，初步估算需資金億元，資金除常規(guī)籌集渠道外，還可從違法建筑的罰款中獲得一部分。整個(gè)改造工程拆建面積相當(dāng)，不增加總體建筑量，若考慮拆遷補(bǔ)償費(fèi)用（扣除市政補(bǔ)償部分），估算改造資金總額約為4億元左右。整個(gè)改造工程計(jì)劃耗時(shí)16年完工，估計(jì)所需投入資金巨大。首先，在兩條市政規(guī)劃路建設(shè)的啟動(dòng)下，逐步拆除村內(nèi)共約60萬平米物業(yè)；然后，以滾動(dòng)開發(fā)方式和約3000元/平米的成本復(fù)建130萬平米物業(yè)面積（容積率符合珠江新城規(guī)劃），復(fù)建總成本共約39億元；最后，按照1：1補(bǔ)回村民住宅，則剩余70萬平米可按均價(jià)6000元/平米售出，籌集資金約42億元，足以支持整個(gè)改造工程并略有盈余。其中，茶窖村改造的基本思路是通過舊村用地功能置換帶動(dòng)城中村改造，新村建設(shè)規(guī)劃已編制完成，周轉(zhuǎn)用地也基本落實(shí)。大多數(shù)村民傾向于“回遷本村、就地安置”的改造模式。各村改造方案均體現(xiàn)了這一點(diǎn)，這有利于排除改造初期部分村民的阻力，并獲得一部分來自ZF的資金補(bǔ)償，從而減輕首期資金投入的壓力，降低改造成本。這一點(diǎn)在地段較好、空地較多、土地升值潛力較大的村表現(xiàn)得十分突出。缺乏復(fù)建用地的村可實(shí)行“商鋪換住宅”的辦法平衡村民利益。經(jīng)濟(jì)利益的平衡是實(shí)施城中村改造的首要前提。這些政策訴求總括起來主要包括五大項(xiàng)：（1）提供各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策；（2）盡快轉(zhuǎn)換國有土地物業(yè)產(chǎn)權(quán)證；（3）允許改變部分土地用途或批準(zhǔn)更多的商住用地指標(biāo)；（4）協(xié)助改造規(guī)劃的設(shè)計(jì)；（5）對(duì)村域內(nèi)的公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)給予適當(dāng)支持。三、廣州城中村改造存在的主要問題及其檢討（一）現(xiàn)存的主要問題與障礙實(shí)施主體缺位在改制之前，既具行政權(quán)威又有經(jīng)濟(jì)力量的村委會(huì)是實(shí)施改造的當(dāng)然主體。例如，土地轉(zhuǎn)國有之后是否需給予農(nóng)民征地補(bǔ)償？改造用地從哪里來，如何定性，應(yīng)屬于劃撥用地還是有償受讓用地？改造過程中哪些用地需繳納出讓金？城中村土地是否可以流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)？改造用地在何種情況下可轉(zhuǎn)變性質(zhì)用途？改造所需的周轉(zhuǎn)用地如何解決？過去的違法用地如何處理？改造節(jié)余土地如何處置？城中村土地能否進(jìn)入市場(chǎng)？等等，這些問題不明確，村民心中無底，利益保障難期，必然成為城中村改造的“攔路虎”。優(yōu)惠政策不到位為推動(dòng)城中村改造，由市建委牽頭制定的《廣州城中村整治建設(shè)方案》曾提及給予城中村類似于城市危房改造的優(yōu)惠政策，省、市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也多次允諾給予城中村改造以必要的優(yōu)惠政策，處于改造“臨界點(diǎn)”的各試點(diǎn)村也強(qiáng)烈要求ZF盡快明確和落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，并提出了稅費(fèi)減免的詳細(xì)清單，個(gè)別已動(dòng)工改造的城中村甚至提出了“有政策就有資金”的口號(hào)。然而，在改造過程中，由于各種原因，村民的利益不可避免地受到這樣或那樣的影響?！景咐刻南侵写甯脑旒w經(jīng)濟(jì)損失大白云區(qū)棠景街是廣州城中村改造的成功典型。（二）廣州城中村改造的博弈分析及其檢討城中村改造是一個(gè)復(fù)雜的多方利益博弈的過程。然而，對(duì)效率低下的城中村而言，ZF讓利太大，會(huì)造成財(cái)政的壓力、市場(chǎng)的沖擊以及整個(gè)資源配置的“不經(jīng)濟(jì)”，讓利太小又很難推動(dòng)改造，或強(qiáng)行推進(jìn)而引起村民反彈，造成社會(huì)不穩(wěn)，ZF在讓利“度”的把握上面臨多重選擇。由此可見，城中村改造是一個(gè)充滿多重博弈的復(fù)雜過程，博弈各方都患得患失，疑慮重重，既想達(dá)到預(yù)期的良好目標(biāo)，又不想付出現(xiàn)實(shí)的代價(jià)。從現(xiàn)階段的需求格局看，來自城市的改造需求總體上要大于村內(nèi)部的主動(dòng)改造的動(dòng)力；絕大多數(shù)村確實(shí)無力獨(dú)立承擔(dān)現(xiàn)實(shí)而龐大的改造成本；此外，從歷史的角度看，過去ZF實(shí)行的急功近利的不徹底城市化政策也確實(shí)對(duì)城中村問題的出現(xiàn)負(fù)有一定的責(zé)任。廣州城中村改造不宜大規(guī)模進(jìn)行，而應(yīng)有步驟、分階段推進(jìn)對(duì)城中村改造而言，多數(shù)村會(huì)采取房地產(chǎn)開發(fā)的方式，這就必然或多或少地帶來一些新增物業(yè)，并逐步進(jìn)入市場(chǎng)。在村所屬現(xiàn)狀用地范圍內(nèi)，一般其建筑密度高于城市居民區(qū)，而容積率卻明顯低于城市居民區(qū)，寶貴的土地上擠滿了不合規(guī)劃、不適于人居的房屋，土地資源利用浪費(fèi)狀況達(dá)到了驚人的程度。為此，我們認(rèn)為今后進(jìn)一步推進(jìn)廣州城中村改造的總體思路是：遵照“十六字”方針，以試點(diǎn)村改造為先導(dǎo)，以土地資本運(yùn)籌為杠桿，以土地制度創(chuàng)新為突破口，以優(yōu)惠政策制定為保障，以半市場(chǎng)化社區(qū)型改造為主要模式，充分利用“市創(chuàng)建辦環(huán)境整治”、“市建委消防通道建設(shè)”、“市政基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)”三大引導(dǎo)機(jī)制，靈活采取“政策產(chǎn)權(quán)換資金”、“物業(yè)換土地”、“商鋪換住宅”三類置換方式，多渠道籌集改造資金，合理分擔(dān)改造成本，分期分批推進(jìn)改造，逐步實(shí)現(xiàn)城中村發(fā)展與城市規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)。五、廣州城中村改造的若干模式及其適用性評(píng)價(jià)從國內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際看，廣州實(shí)施城中村改造的可行模式主要有四種：（一）半市場(chǎng)化的社區(qū)型改造模式這是廣州市ZF目前所提倡的改造的基本精神和主導(dǎo)模式。此外，村民的觀念意識(shí)須以改善居住環(huán)境為導(dǎo)向，而非過于強(qiáng)烈的謀利動(dòng)機(jī)?！彩且环N就地改造的模式，不過是建立在充分運(yùn)用土地資本和市場(chǎng)手段的基礎(chǔ)上?！@種模式主要適于規(guī)模不大、集體空地較多、地理位置較好、村的生活居住與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地分離度較高的城中村。此外，企業(yè)化模式還有另一種較為激進(jìn)的“版本”，那就是：針對(duì)目前各村僅屬“股份量化”而非“資產(chǎn)量化”到個(gè)人的現(xiàn)狀，繼續(xù)推進(jìn)集體合作經(jīng)濟(jì)組織的股份制改造，將實(shí)質(zhì)上的集體股轉(zhuǎn)為自然人股，由合格村民以現(xiàn)金方式購買公司股權(quán)，成為完全意義上的“股東”；同時(shí)，逐步對(duì)外開放股權(quán)，引入富有實(shí)力的外部股東（以不控股為限），實(shí)現(xiàn)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的社會(huì)化和多元化；最后，在村集體的統(tǒng)一組織下，利用出售股權(quán)收回的資金用于城中村改造。（四）ZF贖買模式一般指基于城市建設(shè)的需要，ZF按市場(chǎng)估價(jià)或雙方協(xié)商一致的價(jià)格將村民所屬集體土地及物業(yè)全部或部分贖買，村民在拿到足額補(bǔ)償后，自行或由ZF協(xié)助統(tǒng)一進(jìn)行異地安置；其后，由ZF或ZF委托的開發(fā)商對(duì)騰空的舊村進(jìn)行拆除，并按照城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目用地的要求進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。六、進(jìn)一步推進(jìn)廣州城中村改造的對(duì)策措施及政策建議從前面的分析看，當(dāng)前影響廣州城中村改造的障礙主要有四：思想障礙、成本障礙、機(jī)制障礙和政策障礙，圍繞這四大障礙的有效解決，特提出如下幾點(diǎn)可供參考的對(duì)策措施和操作建議。為此，一是全面停止原八區(qū)城中村舊住宅區(qū)房屋報(bào)建的一切手續(xù)，嚴(yán)禁在舊住宅區(qū)新建或改建住房及其它建筑物；二是對(duì)于ZF在環(huán)境“三變”中允諾拆除重建的城中村用地，原則上允許村進(jìn)行重建，但必須嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，且盡量與村的整體改造規(guī)劃相結(jié)合；三是對(duì)于轉(zhuǎn)制后村在集體自留空地上新建發(fā)展性物業(yè)，必須經(jīng)由ZF有關(guān)部門的審批，否則不予承認(rèn)及補(bǔ)發(fā)產(chǎn)權(quán)證，今后征地時(shí)也不予補(bǔ)償；四是在全面測(cè)繪的基礎(chǔ)上，盡快公布納入改造范圍的所有城中村的房屋改造補(bǔ)償?shù)慕ㄖr(shí)點(diǎn)，從根本上剎住村民的“搶建風(fēng)”。（四）逐步加大對(duì)城中村“地下經(jīng)濟(jì)”的規(guī)范控制與打擊力度。建設(shè)城市“廉租屋”的初衷是為城市弱勢(shì)群體和外來人口提供住房便利，這是城市ZF義不容辭的責(zé)任。廣州出臺(tái)用于指導(dǎo)改造的17號(hào)文已對(duì)此作了具體規(guī)定，但這些規(guī)定是不完善的。因此，在原村民一步到位全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民且基本落實(shí)了“市民待遇”的前提下，ZF在給予原村民在戶籍、社保、教育、就業(yè)、行政管理、市政配套建設(shè)等方面與市民無異的情況下，廣州各城中村全部土地應(yīng)自動(dòng)視為國有土地，ZF無需另行補(bǔ)償。由于劃撥用地不能進(jìn)入市場(chǎng)，因此這種定性有利于緩解城中村土地流轉(zhuǎn)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的短期沖擊，也為清理、取締大量用于牟利的違章私房提供了法律依據(jù)。在我市，為避免繁瑣，一般采取“空轉(zhuǎn)”方式，即ZF不需給予村民征地補(bǔ)償，村民也無需繳納土地出讓金，但土地產(chǎn)權(quán)必須進(jìn)行法定程序和手續(xù)的確認(rèn)，村民也需繳納土地產(chǎn)權(quán)登記費(fèi)和集體物業(yè)轉(zhuǎn)名費(fèi)。參考文獻(xiàn)：1． 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