【正文】 強(qiáng)行拆遷違法問題城中村，原為農(nóng)村，因城市擴(kuò)建而被包圍，但還具有農(nóng)村的一些特點(diǎn)，比如村民具有宅基地。對(duì)于新政策下的三舊改造規(guī)劃探索對(duì)于政策的實(shí)施具有良好的檢驗(yàn)作用。同時(shí)考慮到土華村現(xiàn)狀居住主要分布在環(huán)城高速為南側(cè)，祖輩祠堂、寺廟等都建在此地，規(guī)劃對(duì)尊重這種群體記憶留存和文化傳統(tǒng)，把安置區(qū)布局在原居住用地處、而將高速公路北側(cè)規(guī)劃為融資地塊。 規(guī)劃策略 1土地利用策略我們?cè)谡{(diào)研和訪談中，了解到2002年改制，尚未對(duì)土地實(shí)施真正的轉(zhuǎn)變，本次規(guī)劃在充分考慮村尚有歷史留用地指標(biāo)沒有得到落實(shí)，并考慮到未來的征地的可能性，實(shí)現(xiàn)從集體土地向國(guó)有用地的轉(zhuǎn)變。從次區(qū)域的發(fā)展來看，全村位于南中軸線地段內(nèi)，未來將成為城市的形象區(qū)和魅力區(qū)，將能夠進(jìn)一步集聚人氣，承接從中心城區(qū)疏解外圍人口。土華村村域整體格局由石榴崗涌和土華涌?jī)蓷l河涌穿越，形成雙涌匯珠江，將土華村分為南部舊村域、中部半島新村及北部工業(yè)倉儲(chǔ)區(qū)。新政策明確要求保護(hù)舊村歷史內(nèi)家族祠堂、名人故居等歷史建筑、具有嶺南風(fēng)格的特色建筑及古樹名木等，制定相應(yīng)的措施以有利于村文化延續(xù)，烘托具有嶺南文化特色的歷史和風(fēng)俗。第二，制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)改造帶來的高容積率、高密度、大建設(shè)規(guī)模的壓力。實(shí)際上，在分析新政策對(duì)于如何促使實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境形象的統(tǒng)一，就在于促使土地價(jià)值和土地使用方式從分離走向融合。將“三舊”改造與農(nóng)村土地整治有機(jī)的結(jié)合，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進(jìn)土地綜合整治?！彪S即，廣東省啟動(dòng)建設(shè)節(jié)約集約用地示范省，省部合作共同推進(jìn)。1相對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，廣州市的土地資源消耗非常驚人，到2009年全市（老八區(qū)）城鄉(xiāng)建設(shè)用地約1250平方公里2，占合理開發(fā)規(guī)模的75%，未來可發(fā)展的用地相對(duì)較少，必然要求廣州走內(nèi)涵挖潛的模式，節(jié)約集約用地道路3。再一個(gè)就是手續(xù)的辦理，希望在符合程序的前提下能夠再快一點(diǎn)，不能拖，盡快地拆遷，盡快地去蓋，加快資金的周轉(zhuǎn)，這個(gè)不能慢，慢的話開發(fā)商要付出很多成本，像過渡費(fèi)就要付出很多，這對(duì)開發(fā)商也是一個(gè)比較大的負(fù)擔(dān)。90”、容積率、日照時(shí)間這個(gè)都是要基本滿足的。像鄭州市東郊和西郊的需求就有差別，要搞清楚。原因何在？開發(fā)商都遇到了哪些問題？是怎么解決的？本期“地產(chǎn)下午茶”邀請(qǐng)了幾位已經(jīng)或準(zhǔn)備參與城中村改造的開發(fā)商，就這些話題展開討論。其中，改造分為融資地塊及復(fù)建地塊兩大部分，復(fù)建地塊用作村民回遷安置房建設(shè)，融資地塊由集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，通過土地公開出讓，籌集改造資金。現(xiàn)在就是擔(dān)心40平方米的一房一廳到時(shí)不夠分。據(jù)介紹，按照改造補(bǔ)償方案，楊箕村所有房屋用地為宅基地，均按住宅用途予以補(bǔ)償安置。而且連門、窗甚至是電線等一些可拆可卸的物品也都已經(jīng)全部清空。目前的獵德村復(fù)建房的土地又是哪種性質(zhì)的呢？據(jù)天河區(qū)的工作人員介紹，獵德村復(fù)建房仍選擇保留集體用地性質(zhì)，因?yàn)榇迕衿毡榉磳?duì)將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有性質(zhì)?！昂芏嗤獾爻鞘械挠嘘P(guān)部門來獵德考察，對(duì)于這里的改造贊不絕口，但是又認(rèn)為獵德經(jīng)驗(yàn)很難學(xué)習(xí)”，該人士向記者表示。改造模式 賣地集資“三三制”分配“獵德村改造是相當(dāng)成功的”，天河區(qū)負(fù)責(zé)城中村改造的有關(guān)人士向記者表示。而獵德村橋西安置區(qū)的一邊，一排排復(fù)古的建筑讓人恍如來到了江南小鎮(zhèn)。據(jù)介紹，整個(gè)復(fù)建房占地面積約14萬平方米，總建筑面積約93萬平方米。29．“武漢將大規(guī)模改造城中村，村民變市民”，載“荊楚在線”（2003130）30．李培林：“改造城中村的邏輯：政策和產(chǎn)權(quán)換資金”，載“中國(guó)新聞網(wǎng)”（2003617）。21．“改造城中村特別報(bào)道”，載《南方都市報(bào)》（20021014，A05—A10版）。13．胡瑩：“‘城中村’的文化沖融——以廣州市石牌村為例的分析”，《城市問題》（20022）。5． 梅容：“廣州‘城中村’改造經(jīng)驗(yàn)點(diǎn)滴”，《城市開發(fā)》（20031）。城中村改造用地，原則上在城中村建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃和實(shí)施改造，盡量不另行占用周轉(zhuǎn)用地；對(duì)確需利用周轉(zhuǎn)用地的，一般情況下應(yīng)利用已辦理手續(xù)的村的建設(shè)用地建設(shè)周轉(zhuǎn)用房，安置村民；若村里已無空置建設(shè)用地的，則可采用現(xiàn)金補(bǔ)償安置方式遷移一部分村民，騰空的部分土地可以用作改造的周轉(zhuǎn)用地而需另行占用耕地進(jìn)行周轉(zhuǎn)的，由改造實(shí)施主體制定土地置換方案，經(jīng)國(guó)土及規(guī)劃部門批準(zhǔn)，辦理征地手續(xù)后實(shí)施。這一點(diǎn)是明白無誤的，關(guān)鍵是ZF一方面要盡快為原村民全面落實(shí)“市民待遇”（其中主要是社保和教育），另一方面必須盡快辦理有關(guān)法定確認(rèn)手續(xù)。而“廉租屋”建設(shè)無疑會(huì)對(duì)城中村的租賃市場(chǎng)產(chǎn)生影響，吸引相當(dāng)一部分年輕“白領(lǐng)”入住，以此轉(zhuǎn)移城中村的部分租賃市場(chǎng)，從而在客觀上有利于推動(dòng)“城中村”進(jìn)行自發(fā)性改造。（三）確保村民的合法利益，落實(shí)原村民的“市民待遇”，解除村民在改造問題上的后顧之憂確城中村改造受制于諸多因素，但最重要的一條是村民利益的保障問題，改造政策必須有助于化解村民的種種“擔(dān)心”：村民在改造前一般應(yīng)納入社會(huì)保障范疇，在改造過渡期要保證他們最低生活水平，除此之外，村民過去享有的各項(xiàng)村內(nèi)福利措施可由新成立的公司繼續(xù)承擔(dān)，ZF不作干預(yù)；歷史形成的宅基地和集體自留地在明確其國(guó)有性質(zhì)的前提下劃撥村民無償使用，今后的征地補(bǔ)償應(yīng)按照國(guó)有土地征用辦法處理；對(duì)于城市公共設(shè)施項(xiàng)目需征用城中村土地，應(yīng)由村集體與項(xiàng)目實(shí)施單位直接協(xié)商，避免區(qū)、街等過多的中間環(huán)節(jié)；物業(yè)拆遷補(bǔ)償可根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，建立在充分協(xié)商和市場(chǎng)估價(jià)的基礎(chǔ)上；避免集體資產(chǎn)的上調(diào)、平調(diào)和損失，部分非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的移交應(yīng)采取ZF“贖買”的方式。——這是一種典型的異地改造模式；——這種模式的主要特點(diǎn)：（1）對(duì)村民的土地和物業(yè)實(shí)行一次性買斷，關(guān)系較為單純，操作簡(jiǎn)單易行；（2）ZF需支付高昂的贖買資金和安置成本；（3）由于容易發(fā)生補(bǔ)償方面的爭(zhēng)議、ZF需付出較大成本以及對(duì)異地安置的村民未來生計(jì)難有妥善解決之策，因此，這種模式通常難于獲得村民的認(rèn)同，ZF大多是在萬不得已的情況下才采用這一模式。目前，珠海基本上是采取開發(fā)商主導(dǎo)的房地產(chǎn)開發(fā)的模式進(jìn)行改造，而在廣州，位于珠江新城的獵德村和房地產(chǎn)高度發(fā)達(dá)的番禺大石鎮(zhèn)也強(qiáng)烈傾向于這種以盤活土地資本為特征的房地產(chǎn)開發(fā)模式。目前，廣州首批參與改造的7個(gè)試點(diǎn)村以及天河的主要采取這種模式。概括起來，就是“一個(gè)杠桿，三大機(jī)制，三類置換，多種模式”。為了防止因“城中村”改造帶來的房屋過量供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)，廣州的城中村改造顯然不宜大規(guī)模進(jìn)行，而要有步驟、分階段推進(jìn)，不能奢望在短期內(nèi)完成。在這里，我們需要檢討的是：城中村改造的最終方案必須是以各方利益的平衡為前提在城中村改造中，ZF希求獲得潛在而巨大的環(huán)境價(jià)值，提高城市的美譽(yù)度和競(jìng)爭(zhēng)力，但在改造中不愿承擔(dān)過多責(zé)任甚至“一毛不拔”，而幻想將改造的成本全部壓給村里，村民無法接受，也無力負(fù)擔(dān)；村民想獲得居住環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)收益的可持續(xù)發(fā)展，卻不愿忍受短期“陣痛”并付出一定代價(jià)，也不現(xiàn)實(shí)；開發(fā)商的本性是追求利潤(rùn)最大化，也不可能做虧本買賣。在廣州城中村改造中，存在著三個(gè)基本的對(duì)弈方：村民、ZF、開發(fā)商。具體來說，改造中的村民有“五怕”：一怕集體資產(chǎn)被平調(diào)、上調(diào)或無端流失，二怕拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低或不到位，三怕違規(guī)無證物業(yè)拆除后無補(bǔ)償或不予復(fù)建，四怕改造中個(gè)人物業(yè)出租收益減少無補(bǔ)償，五怕優(yōu)惠政策會(huì)取消。資金籌措壓力大城中村改造需要巨額的資金投入，其中首批7個(gè)試點(diǎn)村完全改造保守估計(jì)共需50億元⑧，如此龐大的改造資金從哪里來？廣州市ZF已明確表示不允許開發(fā)商介入改造，市財(cái)政原則上也不會(huì)掏出“真金白銀”來補(bǔ)貼，區(qū)的財(cái)力又十分有限，這樣，城中村改造的資金負(fù)擔(dān)就主要落在村集體經(jīng)濟(jì)和村民個(gè)人身上。改造過程中面臨的最大困難是合理的拆遷補(bǔ)償和改造資金的籌集。在復(fù)建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一還一”的補(bǔ)償安置方式，實(shí)行半市場(chǎng)化的社區(qū)型改造模式。例如，獵德的改造方案就強(qiáng)調(diào)先啟動(dòng)位于村內(nèi)的兩條市政規(guī)劃路建設(shè)。筆崗村則正在實(shí)踐黃埔區(qū)提出的改造新思路，即將社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)股份制制改革完善與城中村改造相結(jié)合，將原村民宅基地及其房產(chǎn)評(píng)估作價(jià)入股，增加相應(yīng)的股份，享有相應(yīng)的股份分配權(quán)，然后，由集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，利用集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體的權(quán)威和土地資源豐富的優(yōu)勢(shì)，對(duì)城中村重新進(jìn)行資源整合和統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)，從而達(dá)到城中村改造的目的。獵德⑥獵德村位于珠江新城臨江的規(guī)劃區(qū)內(nèi)，屬典型的A類城中村，具有改造的緊迫性。槎龍④槎龍村位于廣州市北部的城鄉(xiāng)結(jié)合部，屬尚有少部分耕地和空地的B類城中村。整個(gè)改造工程拆除15萬平米，新建13萬平米，初步預(yù)計(jì)需村里投入資金約3億元，其中拆遷村民住宅補(bǔ)償近2億元。石牌①石牌村人口多，建設(shè)規(guī)模大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，又位于新城市中心區(qū)，屬典型的A類城中村。這些特點(diǎn)和事實(shí)從客觀上加大了廣州城中村改造的成本和難度。尤其是過去的監(jiān)管大多以象征性罰款的手段予以簡(jiǎn)單處理，這反而從客觀上鼓勵(lì)甚至縱容了城中村的違法批建行為，導(dǎo)致村落建設(shè)嚴(yán)重背離城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)及大量違章建筑出現(xiàn)。由于良好的區(qū)位交通條件和鄰近大市場(chǎng)的特殊優(yōu)勢(shì)，城中村成為各類地下經(jīng)濟(jì)繁衍的“沃土”。其中，尤以農(nóng)村土地集體所有制為核心，是城中村土地利用出現(xiàn)無序化的最大源頭。在城市土地國(guó)有制的汪洋大海中，一個(gè)個(gè)散落其中的城中村則單獨(dú)奉行著土地集體所有制，這一制度限制了來自外部的城市管理部門的干預(yù)，為滿足經(jīng)濟(jì)最大化目標(biāo)，農(nóng)民無視ZF新出臺(tái)的監(jiān)管政策及管理行動(dòng)，違章?lián)尳ㄗ约旱乃秸?，村集體則強(qiáng)力排斥ZF的征地行動(dòng)而想方設(shè)法在村里擅自進(jìn)行土地開發(fā)，從而造成土地使用極度混亂的狀況。加之基于土地集體所有制而導(dǎo)致的管理“失靈”，許多在城市管理中被排斥和打擊的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)紛紛匯聚到城中村當(dāng)中，以出租屋為“據(jù)點(diǎn)”，不斷擴(kuò)大其規(guī)模，也成為村民經(jīng)濟(jì)收益的一個(gè)重要來源。綜上分析，城中村問題是我國(guó)傳統(tǒng)體制性因素和各地政策性因素綜合作用的結(jié)果，是我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種獨(dú)特現(xiàn)象。鑒于城中村問題的嚴(yán)重性，從新世紀(jì)伊始，廣州就開始按城鄉(xiāng)一體化的要求有計(jì)劃地對(duì)城中村進(jìn)行改造，力爭(zhēng)將臟亂無序的傳統(tǒng)舊村改造為現(xiàn)代化的文明新城區(qū)。從初步方案看，石牌采取的是一種以村集體經(jīng)濟(jì)為主體的半市場(chǎng)化社區(qū)改造模式，這種模式以村里出資為主，ZF從公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)上給予適當(dāng)支持。村內(nèi)的公建配套由ZF給予適當(dāng)支持。該村改造方案的基本要點(diǎn)是：結(jié)合石井河整治和廣清路立交建設(shè)，利用市政和改造兩條途徑，逐步拆除舊村內(nèi)約15萬平米的建筑，降低舊村的建筑密度；同時(shí)，以舊村毗鄰的3塊空地（）為啟動(dòng)，分三期建設(shè)農(nóng)民新村，安置從舊村生活區(qū)內(nèi)遷出的村民，并進(jìn)一步增加新村的商業(yè)功能。該村未納入首期試點(diǎn)，但村里已有明確的改造方案和構(gòu)想。（二）基本經(jīng)驗(yàn)通過個(gè)案的逐個(gè)掃描，結(jié)合課題組問卷調(diào)查的結(jié)果，我們得出如下一些基本經(jīng)驗(yàn)與結(jié)論：滾動(dòng)式推進(jìn)是廣州這類高密型城中村改造的基本策略。大多數(shù)村主張采用房地產(chǎn)開發(fā)的方式推進(jìn)改造。但對(duì)于空地緊張或沒有周轉(zhuǎn)用地的村，一般則采取“以商鋪換住宅”的辦法，這樣做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏舊村的目標(biāo)，另一方面又可以有效彌補(bǔ)村民的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，對(duì)實(shí)施城中村改造的最大難點(diǎn)的判斷，村民的選擇首先是拆遷補(bǔ)償（%），其后依次是改造資金的來源（%）、就業(yè)保障（%）和原有經(jīng)濟(jì)收益的保障（42％）。然而，面對(duì)巨額的改造資金，即使象村財(cái)比較寬裕的石牌村也感到力不從心。由于這些“擔(dān)憂”在全市的改造計(jì)劃及相關(guān)政策法規(guī)中未能得到明確保障，因而造成部分村民在改造問題上持消極、猶豫乃至排斥的態(tài)度。村民渴望環(huán)境的改善，但卻擔(dān)心他們的租金收益得不到保護(hù)，還會(huì)在遷移安置中進(jìn)一步損失市中心區(qū)域房地產(chǎn)升值的好處，因此他們會(huì)以各種理由對(duì)其既得利益寸土必爭(zhēng)。因此，城中村改造的最終方案，必然是一個(gè)對(duì)弈各方“利益平衡、多方共贏”的合約安排。不過，對(duì)規(guī)劃中必須改造的“城中村”，要立即確定和公布改造范圍以及房屋改造補(bǔ)償?shù)慕ㄖr(shí)點(diǎn)，因?yàn)槲覀冊(cè)谡{(diào)查時(shí)注意到，有些改造中必然要推倒的不符合規(guī)劃要求的建筑還在進(jìn)行新的加、擴(kuò)建，這必然會(huì)進(jìn)一步加重未來改造的難度和成本。具體說明如下：鑒于多數(shù)城中村容積率已較高和房地產(chǎn)市場(chǎng)已趨于飽和的現(xiàn)實(shí)，廣州的城中村改造應(yīng)以村集體主導(dǎo)的半市場(chǎng)社區(qū)型改造模式為首選；在此大原則之下，根據(jù)各區(qū)段城中村的條件類型差異，適當(dāng)輔之以綜合房地產(chǎn)開發(fā)、ZF贖買等其它可行的改造模式。（二）市場(chǎng)化的房地產(chǎn)開發(fā)模式其要點(diǎn)是：利用村里剩余空地較多的優(yōu)勢(shì)，以土地資本為杠桿，將空地轉(zhuǎn)為商住性質(zhì)用地并與宅基地一起進(jìn)行聯(lián)片統(tǒng)一開發(fā)，在對(duì)舊村物業(yè)逐步拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上建設(shè)公寓式新村；在開發(fā)建設(shè)完成后，將一部分住宅物業(yè)按一定比例分配給村民（按成本價(jià)購買），而另一部分物業(yè)則全部對(duì)外銷售，以回收投資；回籠的資金一部分用于支付舊村拆遷補(bǔ)償，一部分用于支付新村建設(shè)成本，剩余部分則作為投資者的必要利潤(rùn)。（三）集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的企業(yè)化模式企業(yè)化模式主要是將村集體經(jīng)濟(jì)的股份制完善工作與城中村改造結(jié)合起來?！饕m用于規(guī)模較小、地理位置較偏、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、機(jī)會(huì)成本（損失）不大的城中村，或涉及到國(guó)家重大工程項(xiàng)目需強(qiáng)制征用農(nóng)村土地的情形。此外，加快落實(shí)原村民的“市民待遇”。三是分批推進(jìn)城中村社會(huì)管理、公共服務(wù)與配套建設(shè)的移交，逐步減輕城中村的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步規(guī)定轉(zhuǎn)國(guó)有后城中村的各類用地性質(zhì)。對(duì)于改造節(jié)余土地，在ZF嚴(yán)格進(jìn)行用途管制的前提下，應(yīng)全部劃歸村的集體企業(yè)使用。6． 福建省民政廳：“一份關(guān)于‘城中村’改制的調(diào)查”，《社區(qū)工作》（20027）。14．“村民變居民，土地轉(zhuǎn)國(guó)有”，載《南方日?qǐng)?bào)》（2002527，B2版）。22．“農(nóng)民‘種房’根在征地補(bǔ)償”，載《廣州日?qǐng)?bào)》（200437，B7版）。31．張建明：《廣州城中村研究》，廣東人民出版社（200311）。建成后的獵德村將是珠江新城里最大的住宅社區(qū)，有37棟高層住宅建筑，此外還有目前已經(jīng)建好并投入使用的祠堂和池塘等。村民向記者表示，這將是以后的風(fēng)情街。獵德村是廣州第一個(gè)有開發(fā)商參與的城中村改造項(xiàng)目，被譽(yù)為“城中村改造的典范”。據(jù)他介紹，獵德村改造的成功，有兩個(gè)很難推廣的地方，一個(gè)是政府不與民爭(zhēng)利，而是完全由村來主導(dǎo)，另一個(gè)就是獵德村位于寸土寸金的地方，土地價(jià)值高，可以支撐起這么大規(guī)模的改造。其原因在于很多認(rèn)為集體土地可以傳給子孫，但國(guó)有土地只有70年產(chǎn)權(quán)。多條街巷被木料、瓦礫、玻璃等垃圾雜物堵塞，令現(xiàn)場(chǎng)有一種滿目瘡痍之感。改造拆遷原則上按有合法產(chǎn)權(quán)證