【正文】 村表現(xiàn)得十分突出。以提高回遷標(biāo)準(zhǔn)和配套更多的商業(yè)設(shè)施來補(bǔ)償個(gè)人出租收益的損失。雖然城中村改造的核心目標(biāo)是住宅類型的置換和居住環(huán)境的改善，但為籌集改造資金并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)最大化，許多村或要求適當(dāng)提高回遷標(biāo)準(zhǔn)，或提出在未來新村或抽疏后的舊村土地上增加商業(yè)功能，進(jìn)行更多的商業(yè)開發(fā)，以彌補(bǔ)改造過程中或改造后村民出租收益的可能損失。如槎龍村改造方案中，無論是新建的農(nóng)民公寓區(qū)還是舊村更新區(qū)，都要求規(guī)劃配套一定數(shù)量的商業(yè)設(shè)施，這充分體現(xiàn)了村民在改造過程中強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)訴求。缺乏復(fù)建用地的村可實(shí)行“商鋪換住宅”的辦法平衡村民利益。在復(fù)建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一還一”的補(bǔ)償安置方式，實(shí)行半市場(chǎng)化的社區(qū)型改造模式。但對(duì)于空地緊張或沒有周轉(zhuǎn)用地的村，一般則采取“以商鋪換住宅”的辦法，這樣做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏舊村的目標(biāo)，另一方面又可以有效彌補(bǔ)村民的經(jīng)濟(jì)損失。如石牌就采取在舊村范圍內(nèi)“以3平米住宅換1平米商鋪”的辦法平衡利益損失。經(jīng)濟(jì)利益的平衡是實(shí)施城中村改造的首要前提。從我們問卷調(diào)查的結(jié)果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村內(nèi)的環(huán)境、衛(wèi)生、治安和生活質(zhì)量，但實(shí)施改造的首要前提是保障村民的經(jīng)濟(jì)利益不受損失或在改造后能得到明確的補(bǔ)償，此外，當(dāng)問及“您支持改造的首要條件”時(shí)，92％的村民選擇“經(jīng)濟(jì)收入不能降低”，而其它選項(xiàng)的比例則明顯低得多。可見，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的平衡補(bǔ)償是順利推進(jìn)城中村改造的首要前提。為減輕村集體經(jīng)濟(jì)在城中村改造中面臨的壓力，各試點(diǎn)村都強(qiáng)烈要求ZF提供政策上支持。這些政策訴求總括起來主要包括五大項(xiàng)：（1）提供各項(xiàng)稅費(fèi)優(yōu)惠政策；（2）盡快轉(zhuǎn)換國有土地物業(yè)產(chǎn)權(quán)證；（3）允許改變部分土地用途或批準(zhǔn)更多的商住用地指標(biāo)；（4）協(xié)助改造規(guī)劃的設(shè)計(jì)；（5）對(duì)村域內(nèi)的公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)給予適當(dāng)支持。改造過程中面臨的最大困難是合理的拆遷補(bǔ)償和改造資金的籌集。據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，對(duì)實(shí)施城中村改造的最大難點(diǎn)的判斷，村民的選擇首先是拆遷補(bǔ)償（%），其后依次是改造資金的來源（%）、就業(yè)保障（%）和原有經(jīng)濟(jì)收益的保障（42％）。因此，在未來的城中村改造中，無論采取何種模式，ZF必須高度重視處理對(duì)村民的拆遷補(bǔ)償問題。三、廣州城中村改造存在的主要問題及其檢討（一）現(xiàn)存的主要問題與障礙實(shí)施主體缺位在改制之前，既具行政權(quán)威又有經(jīng)濟(jì)力量的村委會(huì)是實(shí)施改造的當(dāng)然主體。在改制之后，改造就面臨著缺乏適宜實(shí)施主體的困境：街道作為ZF的派出機(jī)構(gòu)，只能起協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，不可能直接承擔(dān)改造的具體操作；居委會(huì)作為城市居民的自治組織，也缺乏承擔(dān)城中村改造職能的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)資源；委托給新組建的公司是各方均可接受的必然選擇，但公司是企業(yè)法人，在法律上沒有承擔(dān)舊村改造這一類公益性義務(wù)，同時(shí)受限于原村民股東的利益驅(qū)動(dòng)，在實(shí)施改造過程中也容易與公司本身的經(jīng)濟(jì)利益絞合在一起，從而使改造計(jì)劃頻頻受挫。土地產(chǎn)權(quán)不明確城中村改造是一項(xiàng)涉及土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的巨大動(dòng)遷工程。要順利推進(jìn)改造，首先必須理順和界定復(fù)雜的土地權(quán)屬關(guān)系。例如，土地轉(zhuǎn)國有之后是否需給予農(nóng)民征地補(bǔ)償？改造用地從哪里來，如何定性，應(yīng)屬于劃撥用地還是有償受讓用地？改造過程中哪些用地需繳納出讓金？城中村土地是否可以流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)？改造用地在何種情況下可轉(zhuǎn)變性質(zhì)用途？改造所需的周轉(zhuǎn)用地如何解決？過去的違法用地如何處理？改造節(jié)余土地如何處置？城中村土地能否進(jìn)入市場(chǎng)？等等，這些問題不明確，村民心中無底，利益保障難期，必然成為城中村改造的“攔路虎”。資金籌措壓力大城中村改造需要巨額的資金投入，其中首批7個(gè)試點(diǎn)村完全改造保守估計(jì)共需50億元⑧，如此龐大的改造資金從哪里來？廣州市ZF已明確表示不允許開發(fā)商介入改造，市財(cái)政原則上也不會(huì)掏出“真金白銀”來補(bǔ)貼，區(qū)的財(cái)力又十分有限，這樣，城中村改造的資金負(fù)擔(dān)就主要落在村集體經(jīng)濟(jì)和村民個(gè)人身上。然而，面對(duì)巨額的改造資金，即使象村財(cái)比較寬裕的石牌村也感到力不從心。因此，完全由村里自籌資金非常困難，各試點(diǎn)村都一致強(qiáng)烈要求ZF在資金籌措方面予以支持。優(yōu)惠政策不到位為推動(dòng)城中村改造，由市建委牽頭制定的《廣州城中村整治建設(shè)方案》曾提及給予城中村類似于城市危房改造的優(yōu)惠政策，省、市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也多次允諾給予城中村改造以必要的優(yōu)惠政策，處于改造“臨界點(diǎn)”的各試點(diǎn)村也強(qiáng)烈要求ZF盡快明確和落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，并提出了稅費(fèi)減免的詳細(xì)清單，個(gè)別已動(dòng)工改造的城中村甚至提出了“有政策就有資金”的口號(hào)。然而，由于體制等方面的原因，預(yù)期中的優(yōu)惠政策遲遲沒有推出，從而制約了城中村改造的進(jìn)程。村民利益缺保障城中村改造的目標(biāo)之一是從根本上改善村民的生活居住環(huán)境。然而，環(huán)境改觀并不能解決村民的“吃飯”和可持續(xù)發(fā)展問題，村民支持改造的一個(gè)基本前提是不能降低其經(jīng)濟(jì)利益。然而，在改造過程中，由于各種原因，村民的利益不可避免地受到這樣或那樣的影響。具體來說，改造中的村民有“五怕”：一怕集體資產(chǎn)被平調(diào)、上調(diào)或無端流失，二怕拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低或不到位，三怕違規(guī)無證物業(yè)拆除后無補(bǔ)償或不予復(fù)建，四怕改造中個(gè)人物業(yè)出租收益減少無補(bǔ)償，五怕優(yōu)惠政策會(huì)取消。由于這些“擔(dān)憂”在全市的改造計(jì)劃及相關(guān)政策法規(guī)中未能得到明確保障，因而造成部分村民在改造問題上持消極、猶豫乃至排斥的態(tài)度。使改造工作被動(dòng)受阻?！景咐刻南侵写甯脑旒w經(jīng)濟(jì)損失大白云區(qū)棠景街是廣州城中村改造的成功典型。在區(qū)級(jí)ZF的有力支持下，街道辦充分發(fā)揮ZF的行政權(quán)威，運(yùn)用“城市經(jīng)營(yíng)”的理念和資本運(yùn)作的手段，以土地資本為“杠桿”，成功推進(jìn)了城中村的初步改造，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)爻鞘协h(huán)境的“巨變”。據(jù)當(dāng)?shù)豘F測(cè)算，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境“變靚”，全社會(huì)前后共投入了5億元，而棠景街地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的新增效益則大大超過了5億元⑨。然而，作為改造的主要對(duì)象，街道轄內(nèi)的城中村——，從而在很大程度上挫傷了村民參與改造的積極性，當(dāng)然這里面有改造成本和見效周期的因素。（二）廣州城中村改造的博弈分析及其檢討城中村改造是一個(gè)復(fù)雜的多方利益博弈的過程。在廣州城中村改造中，存在著三個(gè)基本的對(duì)弈方：村民、ZF、開發(fā)商。村民渴望環(huán)境的改善，但卻擔(dān)心他們的租金收益得不到保護(hù)，還會(huì)在遷移安置中進(jìn)一步損失市中心區(qū)域房地產(chǎn)升值的好處，因此他們會(huì)以各種理由對(duì)其既得利益寸土必爭(zhēng)。ZF的目標(biāo)是改善城市的環(huán)境及村民的生活質(zhì)量，謀求城市的長(zhǎng)效利益和可持續(xù)發(fā)展，因而在推進(jìn)改造中必須對(duì)城中村作出種種讓步。然而，對(duì)效率低下的城中村而言，ZF讓利太大，會(huì)造成財(cái)政的壓力、市場(chǎng)的沖擊以及整個(gè)資源配置的“不經(jīng)濟(jì)”，讓利太小又很難推動(dòng)改造，或強(qiáng)行推進(jìn)而引起村民反彈，造成社會(huì)不穩(wěn)，ZF在讓利“度”的把握上面臨多重選擇。開發(fā)商的要求是獲得利潤(rùn)最大化或至少是行業(yè)平均收益，然而，此種改造牽涉面廣，利益糾紛重重，不確定因素很多，他們擔(dān)心高昂的交易成本會(huì)吞噬開發(fā)的正常收益。此外，ZF在改造模式的選擇上也充滿博弈色彩：以ZF為主體改造因職能錯(cuò)位成本高昂而充滿風(fēng)險(xiǎn)，給予優(yōu)惠政策交由開發(fā)商“操刀”，又擔(dān)心給業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場(chǎng)造成沖擊。以村為主體實(shí)施改造是ZF所希望的理想模式，但村時(shí)下偏弱的資金實(shí)力和強(qiáng)烈而扭曲的趨利意識(shí)，又促使他們對(duì)ZF“漫天要價(jià)”，令ZF不堪重負(fù)⑩。由此可見，城中村改造是一個(gè)充滿多重博弈的復(fù)雜過程，博弈各方都患得患失，疑慮重重，既想達(dá)到預(yù)期的良好目標(biāo)，又不想付出現(xiàn)實(shí)的代價(jià)。在這里，我們需要檢討的是：城中村改造的最終方案必須是以各方利益的平衡為前提在城中村改造中，ZF希求獲得潛在而巨大的環(huán)境價(jià)值，提高城市的美譽(yù)度和競(jìng)爭(zhēng)力，但在改造中不愿承擔(dān)過多責(zé)任甚至“一毛不拔”，而幻想將改造的成本全部壓給村里，村民無法接受，也無力負(fù)擔(dān)；村民想獲得居住環(huán)境的改善和經(jīng)濟(jì)收益的可持續(xù)發(fā)展，卻不愿忍受短期“陣痛”并付出一定代價(jià)，也不現(xiàn)實(shí)；開發(fā)商的本性是追求利潤(rùn)最大化，也不可能做虧本買賣。因此，城中村改造的最終方案，必然是一個(gè)對(duì)弈各方“利益平衡、多方共贏”的合約安排。ZF在改造中應(yīng)承擔(dān)更多成本并發(fā)揮主導(dǎo)作用城中村改造是一項(xiàng)造福全市的公益性工程。從現(xiàn)階段的需求格局看，來自城市的改造需求總體上要大于村內(nèi)部的主動(dòng)改造的動(dòng)力；絕大多數(shù)村確實(shí)無力獨(dú)立承擔(dān)現(xiàn)實(shí)而龐大的改造成本；此外，從歷史的角度看，過去ZF實(shí)行的急功近利的不徹底城市化政策也確實(shí)對(duì)城中村問題的出現(xiàn)負(fù)有一定的責(zé)任。基于以上三個(gè)方面的原因，ZF在改造工程中應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和成本（包括為改造后的村民社保適度“買單”），否則村民的思想工作難以作通，城中村改造也很難推動(dòng)。必須首先化解廣州較為突出的城中村利益導(dǎo)向機(jī)制異化問題當(dāng)前，廣州的城中村普遍存在著“經(jīng)濟(jì)秩序越混亂——地下經(jīng)濟(jì)越繁榮——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意識(shí)越強(qiáng)烈——城中村改造的成本越大”這樣一根無形的異化機(jī)制的鏈條。因此，為推動(dòng)城中村改造的順利進(jìn)行，首先必須從各環(huán)節(jié)、各方面去打破和扯斷這根與城市化目標(biāo)相悖離的利益機(jī)制鏈條，逐步使村民的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)利益建立在規(guī)范化、不損害其它主體利益、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，而不是建立在依托“地下經(jīng)濟(jì)”發(fā)展、大量加擴(kuò)建無證物業(yè)的出租和逃避國家稅收的基礎(chǔ)上。廣州城中村改造不宜大規(guī)模進(jìn)行，而應(yīng)有步驟、分階段推進(jìn)對(duì)城中村改造而言，多數(shù)村會(huì)采取房地產(chǎn)開發(fā)的方式，這就必然或多或少地帶來一些新增物業(yè)，并逐步進(jìn)入市場(chǎng)。為了防止因“城中村”改造帶來的房屋過量供給和房地產(chǎn)市場(chǎng)的波動(dòng)，廣州的城中村改造顯然不宜大規(guī)模進(jìn)行，而要有步驟、分階段推進(jìn)，不能奢望在短期內(nèi)完成。不過，對(duì)規(guī)劃中必須改造的“城中村”，要立即確定和公布改造范圍以及房屋改造補(bǔ)償?shù)慕ㄖr(shí)點(diǎn)，因?yàn)槲覀冊(cè)谡{(diào)查時(shí)注意到，有些改造中必然要推倒的不符合規(guī)劃要求的建筑還在進(jìn)行新的加、擴(kuò)建，這必然會(huì)進(jìn)一步加重未來改造的難度和成本。合理運(yùn)籌可“生財(cái)”的土地資本有可能使改造實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”中心區(qū)內(nèi)的城中村大多位于城市發(fā)展的黃金地段，其周邊相鄰的城市用地價(jià)格已非常之高，但村的土地由于還屬集體所有性質(zhì)，其價(jià)值還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有體現(xiàn)出來。在村所屬現(xiàn)狀用地范圍內(nèi)，一般其建筑密度高于城市居民區(qū)，而容積率卻明顯低于城市居民區(qū)，寶貴的土地上擠滿了不合規(guī)劃、不適于人居的房屋，土地資源利用浪費(fèi)狀況達(dá)到了驚人的程度。因此，在城中村改造過程中，如果合理運(yùn)籌村的土地資源，使土地資本大幅增值，地上房屋因轉(zhuǎn)變性質(zhì)而升值，則土地的潛力就會(huì)充分釋放出來，各方利益也會(huì)在博弈中得到合理分配與平衡——村民得到完整產(chǎn)權(quán)的高質(zhì)量住宅和可持續(xù)的商鋪收益，開發(fā)商得到多余物業(yè)的市場(chǎng)收益，ZF獲得環(huán)境價(jià)值和未來可觀的稅收收入，博弈各方最終達(dá)到所謂的“帕累托最優(yōu)”或“多方共贏”。四、廣州城中村改造的目標(biāo)與思路（一）總體目標(biāo)根據(jù)廣州城市發(fā)展的總體目標(biāo)、城市總體發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃以及生態(tài)城市建設(shè)等一系列單項(xiàng)規(guī)劃，結(jié)合廣州城市化的演變趨勢(shì)和城中村改造的實(shí)際狀況，以2002年為開端，計(jì)劃用3年時(shí)間，到2005年基本完備廣州城中村改造的有關(guān)政策法規(guī)及擬出臺(tái)的優(yōu)惠措施；到2015年，計(jì)劃將中心城區(qū)內(nèi)（環(huán)城高速以內(nèi)）的40多個(gè)城中村按規(guī)劃改造完畢；到2020年力爭(zhēng)把城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)用地范圍內(nèi)的138個(gè)城中村基本改造完畢。（二）總體思路從理論上看，城中村改造的內(nèi)在機(jī)制就是ZF運(yùn)用一系列可調(diào)控的杠桿、手段和籌碼（如規(guī)劃控制手段、換發(fā)國有房地產(chǎn)權(quán)證、接管市政設(shè)施、協(xié)助規(guī)劃設(shè)計(jì)、提供優(yōu)惠政策等），逐步打破城中村異化的“三位一體”（地下經(jīng)濟(jì)、外來人口、無序建設(shè)、土地集體所有制）的盈利模式，通過合理的體制安排和空間置換，實(shí)現(xiàn)城中村的完全城市化，并滿足村民的三大訴求目標(biāo)——環(huán)境改善、合理補(bǔ)償、村民未來經(jīng)濟(jì)出路與社會(huì)保障的妥善安排。為此，我們認(rèn)為今后進(jìn)一步推進(jìn)廣州城中村改造的總體思路是：遵照“十六字”方針，以試點(diǎn)村改造為先導(dǎo)，以土地資本運(yùn)籌為杠桿，以土地制度創(chuàng)新為突破口，以優(yōu)惠政策制定為保障，以半市場(chǎng)化社區(qū)型改造為主要模式，充分利用“市創(chuàng)建辦環(huán)境整治”、“市建委消防通道建設(shè)”、“市政基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)”三大引導(dǎo)機(jī)制，靈活采取“政策產(chǎn)權(quán)換資金”、“物業(yè)換土地”、“商鋪換住宅”三類置換方式，多渠道籌集改造資金，合理分擔(dān)改造成本，分期分批推進(jìn)改造，逐步實(shí)現(xiàn)城中村發(fā)展與城市規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)。概括起來，就是“一個(gè)杠桿，三大機(jī)制，三類置換，多種模式”。具體說明如下：鑒于多數(shù)城中村容積率已較高和房地產(chǎn)市場(chǎng)已趨于飽和的現(xiàn)實(shí)，廣州的城中村改造應(yīng)以村集體主導(dǎo)的半市場(chǎng)社區(qū)型改造模式為首選；在此大原則之下，根據(jù)各區(qū)段城中村的條件類型差異，適當(dāng)輔之以綜合房地產(chǎn)開發(fā)、ZF贖買等其它可行的改造模式。針對(duì)現(xiàn)實(shí)而巨大的資金缺口和有限的土地及空間資源，城中村改造必須立足于ZF所掌控的資源，通過給予優(yōu)惠政策和變農(nóng)村房地產(chǎn)權(quán)為城市房地產(chǎn)權(quán)而籌集資金；同時(shí)在補(bǔ)償形式上，靈活采取物業(yè)換土地、商鋪換住宅的方式予以解決，而不一定采取單一實(shí)物補(bǔ)償，而是多種補(bǔ)償方式相結(jié)合。五、廣州城中村改造的若干模式及其適用性評(píng)價(jià)從國內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)?shù)氐膶?shí)際看，廣州實(shí)施城中村改造的可行模式主要有四種：（一）半市場(chǎng)化的社區(qū)型改造模式這是廣州市ZF目前所提倡的改造的基本精神和主導(dǎo)模式。其要點(diǎn)是：以村集體企業(yè)為改造單位自行組織改造，一般利用村的空地作為周轉(zhuǎn)啟動(dòng)地塊，建設(shè)公寓式新村，遷入一部分村民（主要以建安成本價(jià)分配）；然后，對(duì)遷出后騰空的部分舊村實(shí)施拆遷、補(bǔ)償，并依據(jù)修建性詳規(guī)進(jìn)行公寓式住宅復(fù)建，建好后再用于安置舊村內(nèi)其它區(qū)域的村民；如此循環(huán)，逐步對(duì)整個(gè)舊村進(jìn)行滾動(dòng)式開發(fā)，遷出一片，建設(shè)一片，安置一片，直到舊村置換改造完畢，并將村民全部回遷至新建設(shè)的公寓式住宅當(dāng)中。從以上描述可以看出： ——這是一種典型的就地改造的模式；——其主要特點(diǎn)是：（1）在徹底改變村民居住形態(tài)的同時(shí)，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；（2）新建住宅以自用為主，基本不會(huì)增加總體建筑量，因而不會(huì)對(duì)廣州房地產(chǎn)市場(chǎng)形成大的沖擊；（3）村民回遷時(shí)主要以成本價(jià)購置，具有一定范圍的選擇自由度和價(jià)格調(diào)節(jié)作用，是謂“半福利性”和“半市場(chǎng)化”；（4）但資金問題解決起來有一定難度，一般采取多個(gè)“一點(diǎn)兒”的辦法，且ZF在政策上需給予較多優(yōu)惠或減讓；（5）這種改造模式總體上相對(duì)平穩(wěn)，不會(huì)出現(xiàn)劇烈變動(dòng)，符合我市城中村現(xiàn)實(shí)及改造的基本精神?！獜慕?jīng)驗(yàn)看，這種模式主要適于有一定復(fù)建用地、村的規(guī)模較大、村的生活居住用地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地相混雜、村的商業(yè)資源稟賦