【正文】 前提下，應(yīng)全部劃歸村的集體企業(yè)使用。按過去一貫的作法，集體土地轉(zhuǎn)國有一般采取征地補償?shù)姆绞酵瓿?，國家在給予農(nóng)民適當(dāng)補償和妥善安置后，將所征土地收回。進一步規(guī)定轉(zhuǎn)國有后城中村的各類用地性質(zhì)。根據(jù)廣州城市化和城中村發(fā)展的實際，廣州城中村改造的土地政策要點如下：確定轉(zhuǎn)制后城中村土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。三是分批推進城中村社會管理、公共服務(wù)與配套建設(shè)的移交，逐步減輕城中村的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)。具體來說，就是國土、規(guī)劃、工商、稅務(wù)等部門應(yīng)逐年加大對城中村建設(shè)的規(guī)范度和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的監(jiān)查力度，使城中村賴以形成與發(fā)展的無序建設(shè)和“非正式經(jīng)濟”失去豐厚土壤。此外，加快落實原村民的“市民待遇”。具體來說就是要強化和提高村民的三種認(rèn)識：一是要認(rèn)識到城中村與整個城市是“城鄉(xiāng)一體、榮衰與共”的關(guān)系，城中村發(fā)展要服從城市發(fā)展的大局，城市化是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢；二是正是由于城市的發(fā)展尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施方面的巨額投資，才大大提高了城中村的地價，土地的溢價應(yīng)該由各方分享，而非城中村獨享；三是有所得必有所失，要獲得城市及居住環(huán)境的改觀，各方都必須付出一定的短期代價，但也會獲得改造后更大的經(jīng)濟回報和長效的可持續(xù)發(fā)展?！饕m用于規(guī)模較小、地理位置較偏、經(jīng)濟實力較弱、機會成本（損失）不大的城中村，或涉及到國家重大工程項目需強制征用農(nóng)村土地的情形?！@種模式主要適用于村改制較為超前、集體經(jīng)濟股份制較為完善、村的經(jīng)濟實力較為雄厚、對經(jīng)濟手段和商業(yè)運作較為嫻熟的城中村。（三）集體經(jīng)濟主導(dǎo)的企業(yè)化模式企業(yè)化模式主要是將村集體經(jīng)濟的股份制完善工作與城中村改造結(jié)合起來。此外，為獲得房地產(chǎn)開發(fā)的最大化利潤，可能會出現(xiàn)建設(shè)容積率過高的問題，這需要ZF有關(guān)部門進行嚴(yán)格監(jiān)管。（二）市場化的房地產(chǎn)開發(fā)模式其要點是：利用村里剩余空地較多的優(yōu)勢，以土地資本為杠桿，將空地轉(zhuǎn)為商住性質(zhì)用地并與宅基地一起進行聯(lián)片統(tǒng)一開發(fā)，在對舊村物業(yè)逐步拆遷補償?shù)幕A(chǔ)上建設(shè)公寓式新村；在開發(fā)建設(shè)完成后，將一部分住宅物業(yè)按一定比例分配給村民（按成本價購買），而另一部分物業(yè)則全部對外銷售，以回收投資；回籠的資金一部分用于支付舊村拆遷補償，一部分用于支付新村建設(shè)成本，剩余部分則作為投資者的必要利潤。從以上描述可以看出： ——這是一種典型的就地改造的模式；——其主要特點是：（1）在徹底改變村民居住形態(tài)的同時，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；（2）新建住宅以自用為主，基本不會增加總體建筑量，因而不會對廣州房地產(chǎn)市場形成大的沖擊；（3）村民回遷時主要以成本價購置，具有一定范圍的選擇自由度和價格調(diào)節(jié)作用，是謂“半福利性”和“半市場化”；（4）但資金問題解決起來有一定難度，一般采取多個“一點兒”的辦法，且ZF在政策上需給予較多優(yōu)惠或減讓；（5）這種改造模式總體上相對平穩(wěn)，不會出現(xiàn)劇烈變動，符合我市城中村現(xiàn)實及改造的基本精神。具體說明如下：鑒于多數(shù)城中村容積率已較高和房地產(chǎn)市場已趨于飽和的現(xiàn)實，廣州的城中村改造應(yīng)以村集體主導(dǎo)的半市場社區(qū)型改造模式為首選；在此大原則之下，根據(jù)各區(qū)段城中村的條件類型差異，適當(dāng)輔之以綜合房地產(chǎn)開發(fā)、ZF贖買等其它可行的改造模式。四、廣州城中村改造的目標(biāo)與思路（一）總體目標(biāo)根據(jù)廣州城市發(fā)展的總體目標(biāo)、城市總體發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃以及生態(tài)城市建設(shè)等一系列單項規(guī)劃，結(jié)合廣州城市化的演變趨勢和城中村改造的實際狀況，以2002年為開端，計劃用3年時間，到2005年基本完備廣州城中村改造的有關(guān)政策法規(guī)及擬出臺的優(yōu)惠措施；到2015年，計劃將中心城區(qū)內(nèi)（環(huán)城高速以內(nèi)）的40多個城中村按規(guī)劃改造完畢；到2020年力爭把城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)用地范圍內(nèi)的138個城中村基本改造完畢。不過，對規(guī)劃中必須改造的“城中村”，要立即確定和公布改造范圍以及房屋改造補償?shù)慕ㄖr點，因為我們在調(diào)查時注意到，有些改造中必然要推倒的不符合規(guī)劃要求的建筑還在進行新的加、擴建，這必然會進一步加重未來改造的難度和成本。必須首先化解廣州較為突出的城中村利益導(dǎo)向機制異化問題當(dāng)前，廣州的城中村普遍存在著“經(jīng)濟秩序越混亂——地下經(jīng)濟越繁榮——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意識越強烈——城中村改造的成本越大”這樣一根無形的異化機制的鏈條。因此，城中村改造的最終方案，必然是一個對弈各方“利益平衡、多方共贏”的合約安排。此外，ZF在改造模式的選擇上也充滿博弈色彩：以ZF為主體改造因職能錯位成本高昂而充滿風(fēng)險，給予優(yōu)惠政策交由開發(fā)商“操刀”，又擔(dān)心給業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場造成沖擊。村民渴望環(huán)境的改善，但卻擔(dān)心他們的租金收益得不到保護，還會在遷移安置中進一步損失市中心區(qū)域房地產(chǎn)升值的好處，因此他們會以各種理由對其既得利益寸土必爭。據(jù)當(dāng)?shù)豘F測算，為實現(xiàn)環(huán)境“變靚”，全社會前后共投入了5億元，而棠景街地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所取得的新增效益則大大超過了5億元⑨。由于這些“擔(dān)憂”在全市的改造計劃及相關(guān)政策法規(guī)中未能得到明確保障，因而造成部分村民在改造問題上持消極、猶豫乃至排斥的態(tài)度。村民利益缺保障城中村改造的目標(biāo)之一是從根本上改善村民的生活居住環(huán)境。然而，面對巨額的改造資金，即使象村財比較寬裕的石牌村也感到力不從心。土地產(chǎn)權(quán)不明確城中村改造是一項涉及土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的巨大動遷工程。據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果，對實施城中村改造的最大難點的判斷，村民的選擇首先是拆遷補償（%），其后依次是改造資金的來源（%）、就業(yè)保障（%）和原有經(jīng)濟收益的保障（42％）。可見，對經(jīng)濟利益的平衡補償是順利推進城中村改造的首要前提。但對于空地緊張或沒有周轉(zhuǎn)用地的村，一般則采取“以商鋪換住宅”的辦法，這樣做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏舊村的目標(biāo)，另一方面又可以有效彌補村民的經(jīng)濟損失。雖然城中村改造的核心目標(biāo)是住宅類型的置換和居住環(huán)境的改善，但為籌集改造資金并實現(xiàn)經(jīng)濟最大化，許多村或要求適當(dāng)提高回遷標(biāo)準(zhǔn)，或提出在未來新村或抽疏后的舊村土地上增加商業(yè)功能，進行更多的商業(yè)開發(fā)，以彌補改造過程中或改造后村民出租收益的可能損失。大多數(shù)村主張采用房地產(chǎn)開發(fā)的方式推進改造。據(jù)我們分析，村民不愿舍棄故土，其原因主要有三：一是經(jīng)濟上劃算，ZF以贖買方式補償不過每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地價及出讓金全免，建筑成本僅1500元/平方米左右，而造好后房屋市價則最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黃金地段，回遷舊村，依托所配套的商業(yè)設(shè)施，可持續(xù)地獲得土地升值的收益，而ZF贖買的補償則是一次性買斷的；三是可保持鄰里感和原有的社會人際網(wǎng)絡(luò)。（二）基本經(jīng)驗通過個案的逐個掃描，結(jié)合課題組問卷調(diào)查的結(jié)果，我們得出如下一些基本經(jīng)驗與結(jié)論：滾動式推進是廣州這類高密型城中村改造的基本策略。不過，需要指出的是，該方案也有問題：一是村民主導(dǎo)的房地產(chǎn)開發(fā)能否達到珠江新城建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)，二是新增70萬平米物業(yè)，是否會沖擊廣州業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場，三是新增建設(shè)量大，ZF能否批準(zhǔn)用地指標(biāo)并給予免收土地出讓金、耕地墾復(fù)金等優(yōu)惠政策。該村未納入首期試點，但村里已有明確的改造方案和構(gòu)想。該村改造主要結(jié)合廣州市新城市中軸線和新客運港建設(shè)進行，擬新征一塊約10公頃土地作為啟動地塊，率先建成大型公寓式住宅小區(qū)—中央居住區(qū)，用于安置首期搬遷的村民；之后，采用滾動推進的方式，搬遷—建設(shè)—再搬遷—再建設(shè)，如此循環(huán)向前，在不斷將原村居住區(qū)拆除并按城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)重建的同時，所有村民分期被遷入到新建公寓小區(qū)中。該村改造方案的基本要點是：結(jié)合石井河整治和廣清路立交建設(shè)，利用市政和改造兩條途徑，逐步拆除舊村內(nèi)約15萬平米的建筑，降低舊村的建筑密度；同時，以舊村毗鄰的3塊空地（）為啟動，分三期建設(shè)農(nóng)民新村，安置從舊村生活區(qū)內(nèi)遷出的村民，并進一步增加新村的商業(yè)功能。同時，利用村域內(nèi)若干未建設(shè)用地建設(shè)居住小區(qū)，以安置部分住宅拆除后遷出的村民。村內(nèi)的公建配套由ZF給予適當(dāng)支持。這一方案的關(guān)鍵是ZF有關(guān)部門批準(zhǔn)原村宅基地為城市商住區(qū)用地，以盤活土地資本。從初步方案看，石牌采取的是一種以村集體經(jīng)濟為主體的半市場化社區(qū)改造模式，這種模式以村里出資為主，ZF從公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)上給予適當(dāng)支持。根據(jù)我們調(diào)研和掌握的資料，廣州試點村改造的現(xiàn)狀總體情況見下表所示。鑒于城中村問題的嚴(yán)重性，從新世紀(jì)伊始，廣州就開始按城鄉(xiāng)一體化的要求有計劃地對城中村進行改造，力爭將臟亂無序的傳統(tǒng)舊村改造為現(xiàn)代化的文明新城區(qū)。此外，需要強調(diào)指出的是，城中村問題在我國雖具普遍性，但也存在明顯的地區(qū)性差異，國內(nèi)少數(shù)地區(qū)如北京、上海、杭州就沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的城中村問題。綜上分析，城中村問題是我國傳統(tǒng)體制性因素和各地政策性因素綜合作用的結(jié)果，是我國農(nóng)村城市化進程中出現(xiàn)的一種獨特現(xiàn)象。在城市化過程中，規(guī)劃部門沒有預(yù)測到城市擴張的速度和郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的各種新情況，因而在城市規(guī)劃中未能充分考慮城市的長遠(yuǎn)發(fā)展和土地的統(tǒng)一控制；而當(dāng)混亂情況出現(xiàn)后，又沒有及時加以解決和預(yù)防新的類似情況的發(fā)生。加之基于土地集體所有制而導(dǎo)致的管理“失靈”，許多在城市管理中被排斥和打擊的經(jīng)濟活動紛紛匯聚到城中村當(dāng)中，以出租屋為“據(jù)點”，不斷擴大其規(guī)模，也成為村民經(jīng)濟收益的一個重要來源。一方面，ZF對農(nóng)村土地一般采取“分次征用”方式，同時，為解決征地后農(nóng)民的經(jīng)濟出路，又采取“征十留一”的政策，希求安撫農(nóng)民，使之能夠分享土地增殖的收益又無需增加ZF短期的財政壓力，正是這種看似“合理”的政策加上巨大的市場利益的驅(qū)使，激發(fā)了農(nóng)民在剩余土地上進行無序開發(fā)的熱情。在城市土地國有制的汪洋大海中，一個個散落其中的城中村則單獨奉行著土地集體所有制，這一制度限制了來自外部的城市管理部門的干預(yù)，為滿足經(jīng)濟最大化目標(biāo)，農(nóng)民無視ZF新出臺的監(jiān)管政策及管理行動，違章?lián)尳ㄗ约旱乃秸寮w則強力排斥ZF的征地行動而想方設(shè)法在村里擅自進行土地開發(fā)，從而造成土地使用極度混亂的狀況。第一篇：廣州城中村改造的問題探討廣州城中村改造的思路、模式與對策研究一、理論分析：城中村問題的成因與實質(zhì)一般認(rèn)為，高速擴展的城市化是城中村問題出現(xiàn)的大背景和直接原因，除此之外，城中村問題的出現(xiàn)與泛化還與如下一些機制和因素密切相關(guān)。其中，尤以農(nóng)村土地集體所有制為核心，是城中村土地利用出現(xiàn)無序化的最大源頭。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。由于良好的區(qū)位交通條件和鄰近大市場的特殊優(yōu)勢，城中村成為各類地下經(jīng)濟繁衍的“沃土”。（四）規(guī)劃滯后及對農(nóng)村違法批地批建的縱容與默許城中村的形成還與城市規(guī)劃的局限、失誤和滯后密切相關(guān)。尤其是過去的監(jiān)管大多以象征性罰款的手段予以簡單處理，這反而從客觀上鼓勵甚至縱容了城中村的違法批建行為，導(dǎo)致村落建設(shè)嚴(yán)重背離城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)及大量違章建筑出現(xiàn)。因此，城中村的演變與改造，是城市化向縱深發(fā)展或向高級階段推進的結(jié)果，是城市由初期的外延式擴張向中后期內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然趨勢，其實質(zhì)屬于“內(nèi)涵式城市化”或“城市的城市化”。這些特點和事實從客觀上加大了廣州城中村改造的成本和難度。（一）城中村改造的個案簡析由于目前實質(zhì)推進改造的城中村主要限于幾個先行一步的試點村，因此，我們這里的案例分析主要集中在試點村上，同時考慮一些具有典型意義的城中村。石牌①石牌村人口多，建設(shè)規(guī)模大，經(jīng)濟實力強，又位于新城市中心區(qū)，屬典型的A類城中村。初步估算全部改造需資金30億元以上，但資金壓力特別是需村里負(fù)擔(dān)的資金主要在首期，中后期資金可通過“土地”這一活資本運用（即商業(yè)區(qū)的滾動開發(fā)）而以市場化方式解決。整個改造工程拆除15萬平米，新建13萬平米，初步預(yù)計需村里投入資金約3億元，其中拆遷村民住宅補償近2億元。該村改造方案的要點是：采取以村集體經(jīng)濟為主體的半市場化模式，以配合市政道路建設(shè)為契機，逐步拆除村域內(nèi)（含經(jīng)濟發(fā)展用地）部分沿線住宅及建筑質(zhì)量較差的臨建，疏通村內(nèi)道路，增加綠地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能區(qū)。槎龍④槎龍村位于廣州市北部的城鄉(xiāng)結(jié)合部，屬尚有少部分耕地和空地的B類城中村。瀝滘⑤瀝滘村位于廣州市海珠區(qū)東南部和新城市中軸線南端結(jié)點上，也屬于典型的B類城中村。獵德⑥獵德村位于珠江新城臨江的規(guī)劃區(qū)內(nèi)，屬典型的A類城中村，具有改造的緊迫性。該方案的優(yōu)點是充分運用土地“杠桿”，大大減輕了ZF財政壓力，因為若采取由ZF統(tǒng)一贖買而全村異地安置方式，則ZF需凈出資28億元補償村民。筆崗村則正在實踐黃埔區(qū)提出的改造新思路，即將社區(qū)合作經(jīng)濟股份制制改革完善與城中村改造相結(jié)合，將原村民宅基地及其房產(chǎn)評估作價入股，增加相應(yīng)的股份，享有相應(yīng)的股份分配權(quán)，然后，由集體經(jīng)濟組織牽頭，利用集體經(jīng)濟實體的權(quán)威和土地資源豐富的優(yōu)勢，對城中村重新進行資源整合和統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)，從而達到城中村改造的目的。調(diào)查問卷的結(jié)果驗證了這一點，70％村民有強烈的“眷戀故土”意識，始終不愿離開舊村，并要求在改造中保留具有精神象征意義的歷史見證物。例如，獵德的改造方案就強調(diào)先啟動位于村內(nèi)的兩條市政規(guī)劃路建設(shè)。以提高回遷標(biāo)準(zhǔn)和配套更多的商業(yè)設(shè)施來補償個人出租收益的損失。在復(fù)建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一還一”的補償安置方式，實行半市場化的社區(qū)型改造模式。從我們問卷調(diào)查的結(jié)果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村內(nèi)的環(huán)境、衛(wèi)生、治安和生活質(zhì)量，但實施改造的首要前提是保障村民的經(jīng)濟利益不受損失或在改造后能得到明確的補償，此外，當(dāng)問及“您支持改造的首要條件”時，92％的村民選擇“經(jīng)濟收入不能降低”，而其它選項的比例則明顯低得多。改造過程中面臨的最大困難是合理的拆遷補償和改造資金的籌集。在改制之后，改造就面臨著缺乏適宜實施主體的困境：街道作為ZF的派出機構(gòu)，只能起協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，不可能直接承擔(dān)改造的具體操作；居委會作為城市居民的自治組織，也缺乏承擔(dān)城中村改造職能的法律依據(jù)和現(xiàn)實資源；委托給新組建的公司是各方均可接受的必然選擇，但公司是企業(yè)法人，在法律上沒有承擔(dān)舊村改造這一類公益性義務(wù)，同時受限于原村民股東的利益驅(qū)動，在實施改造過程中也容易與公司本身的經(jīng)濟利益絞合在一起，從而使改造計劃頻頻受挫。資金籌措壓力大城中村改造需要巨額的資金投入，其中首批7個試點村完全改造保守估計共需50億元⑧，如此龐大的改造資金從哪里來？廣州市ZF已明確表示不允許開發(fā)商介入改造，市財政原則上也不會掏出“真金白銀”來補貼，區(qū)的財力又十分有限，這樣，城中村改造的資金負(fù)擔(dān)就主要落在村集體經(jīng)濟和村民個人身上。然而，由于體制