【正文】 地產(chǎn)開發(fā)的最大化利潤(rùn)，可能會(huì)出現(xiàn)建設(shè)容積率過高的問題，這需要ZF有關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。從以上描述可以看出： ——這是一種典型的就地改造的模式；——其主要特點(diǎn)是：（1）在徹底改變村民居住形態(tài)的同時(shí)，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；（2）新建住宅以自用為主，基本不會(huì)增加總體建筑量，因而不會(huì)對(duì)廣州房地產(chǎn)市場(chǎng)形成大的沖擊；（3）村民回遷時(shí)主要以成本價(jià)購置，具有一定范圍的選擇自由度和價(jià)格調(diào)節(jié)作用，是謂“半福利性”和“半市場(chǎng)化”；（4）但資金問題解決起來有一定難度，一般采取多個(gè)“一點(diǎn)兒”的辦法，且ZF在政策上需給予較多優(yōu)惠或減讓；（5）這種改造模式總體上相對(duì)平穩(wěn)，不會(huì)出現(xiàn)劇烈變動(dòng)，符合我市城中村現(xiàn)實(shí)及改造的基本精神。四、廣州城中村改造的目標(biāo)與思路（一）總體目標(biāo)根據(jù)廣州城市發(fā)展的總體目標(biāo)、城市總體發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃以及生態(tài)城市建設(shè)等一系列單項(xiàng)規(guī)劃，結(jié)合廣州城市化的演變趨勢(shì)和城中村改造的實(shí)際狀況，以2002年為開端，計(jì)劃用3年時(shí)間，到2005年基本完備廣州城中村改造的有關(guān)政策法規(guī)及擬出臺(tái)的優(yōu)惠措施；到2015年，計(jì)劃將中心城區(qū)內(nèi)（環(huán)城高速以內(nèi)）的40多個(gè)城中村按規(guī)劃改造完畢；到2020年力爭(zhēng)把城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)用地范圍內(nèi)的138個(gè)城中村基本改造完畢。必須首先化解廣州較為突出的城中村利益導(dǎo)向機(jī)制異化問題當(dāng)前，廣州的城中村普遍存在著“經(jīng)濟(jì)秩序越混亂——地下經(jīng)濟(jì)越繁榮——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意識(shí)越強(qiáng)烈——城中村改造的成本越大”這樣一根無形的異化機(jī)制的鏈條。此外，ZF在改造模式的選擇上也充滿博弈色彩：以ZF為主體改造因職能錯(cuò)位成本高昂而充滿風(fēng)險(xiǎn)，給予優(yōu)惠政策交由開發(fā)商“操刀”，又擔(dān)心給業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場(chǎng)造成沖擊。據(jù)當(dāng)?shù)豘F測(cè)算，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境“變靚”，全社會(huì)前后共投入了5億元，而棠景街地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所取得的新增效益則大大超過了5億元⑨。村民利益缺保障城中村改造的目標(biāo)之一是從根本上改善村民的生活居住環(huán)境。土地產(chǎn)權(quán)不明確城中村改造是一項(xiàng)涉及土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)的巨大動(dòng)遷工程?？梢?，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的平衡補(bǔ)償是順利推進(jìn)城中村改造的首要前提。雖然城中村改造的核心目標(biāo)是住宅類型的置換和居住環(huán)境的改善，但為籌集改造資金并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)最大化，許多村或要求適當(dāng)提高回遷標(biāo)準(zhǔn)，或提出在未來新村或抽疏后的舊村土地上增加商業(yè)功能，進(jìn)行更多的商業(yè)開發(fā)，以彌補(bǔ)改造過程中或改造后村民出租收益的可能損失。據(jù)我們分析，村民不愿舍棄故土，其原因主要有三：一是經(jīng)濟(jì)上劃算，ZF以贖買方式補(bǔ)償不過每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地價(jià)及出讓金全免，建筑成本僅1500元/平方米左右，而造好后房屋市價(jià)則最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黃金地段，回遷舊村，依托所配套的商業(yè)設(shè)施，可持續(xù)地獲得土地升值的收益，而ZF贖買的補(bǔ)償則是一次性買斷的；三是可保持鄰里感和原有的社會(huì)人際網(wǎng)絡(luò)。不過，需要指出的是，該方案也有問題：一是村民主導(dǎo)的房地產(chǎn)開發(fā)能否達(dá)到珠江新城建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)，二是新增70萬平米物業(yè)，是否會(huì)沖擊廣州業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場(chǎng)，三是新增建設(shè)量大，ZF能否批準(zhǔn)用地指標(biāo)并給予免收土地出讓金、耕地墾復(fù)金等優(yōu)惠政策。該村改造主要結(jié)合廣州市新城市中軸線和新客運(yùn)港建設(shè)進(jìn)行，擬新征一塊約10公頃土地作為啟動(dòng)地塊，率先建成大型公寓式住宅小區(qū)—中央居住區(qū)，用于安置首期搬遷的村民；之后，采用滾動(dòng)推進(jìn)的方式，搬遷—建設(shè)—再搬遷—再建設(shè)，如此循環(huán)向前，在不斷將原村居住區(qū)拆除并按城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)重建的同時(shí)，所有村民分期被遷入到新建公寓小區(qū)中。同時(shí)，利用村域內(nèi)若干未建設(shè)用地建設(shè)居住小區(qū)，以安置部分住宅拆除后遷出的村民。這一方案的關(guān)鍵是ZF有關(guān)部門批準(zhǔn)原村宅基地為城市商住區(qū)用地，以盤活土地資本。根據(jù)我們調(diào)研和掌握的資料，廣州試點(diǎn)村改造的現(xiàn)狀總體情況見下表所示。此外，需要強(qiáng)調(diào)指出的是，城中村問題在我國(guó)雖具普遍性，但也存在明顯的地區(qū)性差異，國(guó)內(nèi)少數(shù)地區(qū)如北京、上海、杭州就沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的城中村問題。在城市化過程中，規(guī)劃部門沒有預(yù)測(cè)到城市擴(kuò)張的速度和郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的各種新情況，因而在城市規(guī)劃中未能充分考慮城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和土地的統(tǒng)一控制；而當(dāng)混亂情況出現(xiàn)后，又沒有及時(shí)加以解決和預(yù)防新的類似情況的發(fā)生。一方面，ZF對(duì)農(nóng)村土地一般采取“分次征用”方式，同時(shí)，為解決征地后農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)出路，又采取“征十留一”的政策，希求安撫農(nóng)民，使之能夠分享土地增殖的收益又無需增加ZF短期的財(cái)政壓力，正是這種看似“合理”的政策加上巨大的市場(chǎng)利益的驅(qū)使，激發(fā)了農(nóng)民在剩余土地上進(jìn)行無序開發(fā)的熱情。第一篇：廣州城中村改造的問題探討廣州城中村改造的思路、模式與對(duì)策研究一、理論分析：城中村問題的成因與實(shí)質(zhì)一般認(rèn)為，高速擴(kuò)展的城市化是城中村問題出現(xiàn)的大背景和直接原因，除此之外，城中村問題的出現(xiàn)與泛化還與如下一些機(jī)制和因素密切相關(guān)。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。（四）規(guī)劃滯后及對(duì)農(nóng)村違法批地批建的縱容與默許城中村的形成還與城市規(guī)劃的局限、失誤和滯后密切相關(guān)。因此，城中村的演變與改造，是城市化向縱深發(fā)展或向高級(jí)階段推進(jìn)的結(jié)果，是城市由初期的外延式擴(kuò)張向中后期內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然趨勢(shì)，其實(shí)質(zhì)屬于“內(nèi)涵式城市化”或“城市的城市化”。（一）城中村改造的個(gè)案簡(jiǎn)析由于目前實(shí)質(zhì)推進(jìn)改造的城中村主要限于幾個(gè)先行一步的試點(diǎn)村，因此，我們這里的案例分析主要集中在試點(diǎn)村上，同時(shí)考慮一些具有典型意義的城中村。初步估算全部改造需資金30億元以上，但資金壓力特別是需村里負(fù)擔(dān)的資金主要在首期，中后期資金可通過“土地”這一活資本運(yùn)用（即商業(yè)區(qū)的滾動(dòng)開發(fā)）而以市場(chǎng)化方式解決。該村改造方案的要點(diǎn)是：采取以村集體經(jīng)濟(jì)為主體的半市場(chǎng)化模式，以配合市政道路建設(shè)為契機(jī)，逐步拆除村域內(nèi)（含經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地）部分沿線住宅及建筑質(zhì)量較差的臨建，疏通村內(nèi)道路，增加綠地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能區(qū)。瀝滘⑤瀝滘村位于廣州市海珠區(qū)東南部和新城市中軸線南端結(jié)點(diǎn)上，也屬于典型的B類城中村。該方案的優(yōu)點(diǎn)是充分運(yùn)用土地“杠桿”，大大減輕了ZF財(cái)政壓力，因?yàn)槿舨扇∮蒢F統(tǒng)一贖買而全村異地安置方式，則ZF需凈出資28億元補(bǔ)償村民。調(diào)查問卷的結(jié)果驗(yàn)證了這一點(diǎn)，70％村民有強(qiáng)烈的“眷戀故土”意識(shí)，始終不愿離開舊村，并要求在改造中保留具有精神象征意義的歷史見證物。以提高回遷標(biāo)準(zhǔn)和配套更多的商業(yè)設(shè)施來補(bǔ)償個(gè)人出租收益的損失。從我們問卷調(diào)查的結(jié)果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村內(nèi)的環(huán)境、衛(wèi)生、治安和生活質(zhì)量，但實(shí)施改造的首要前提是保障村民的經(jīng)濟(jì)利益不受損失或在改造后能得到明確的補(bǔ)償，此外，當(dāng)問及“您支持改造的首要條件”時(shí)，92％的村民選擇“經(jīng)濟(jì)收入不能降低”，而其它選項(xiàng)的比例則明顯低得多。在改制之后，改造就面臨著缺乏適宜實(shí)施主體的困境：街道作為ZF的派出機(jī)構(gòu)，只能起協(xié)調(diào)和指導(dǎo)作用，不可能直接承擔(dān)改造的具體操作；居委會(huì)作為城市居民的自治組織，也缺乏承擔(dān)城中村改造職能的法律依據(jù)和現(xiàn)實(shí)資源；委托給新組建的公司是各方均可接受的必然選擇，但公司是企業(yè)法人，在法律上沒有承擔(dān)舊村改造這一類公益性義務(wù)，同時(shí)受限于原村民股東的利益驅(qū)動(dòng)，在實(shí)施改造過程中也容易與公司本身的經(jīng)濟(jì)利益絞合在一起，從而使改造計(jì)劃頻頻受挫。然而，由于體制等方面的原因，預(yù)期中的優(yōu)惠政策遲遲沒有推出，從而制約了城中村改造的進(jìn)程。在區(qū)級(jí)ZF的有力支持下，街道辦充分發(fā)揮ZF的行政權(quán)威，運(yùn)用“城市經(jīng)營(yíng)”的理念和資本運(yùn)作的手段，以土地資本為“杠桿”，成功推進(jìn)了城中村的初步改造，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)爻鞘协h(huán)境的“巨變”。開發(fā)商的要求是獲得利潤(rùn)最大化或至少是行業(yè)平均收益，然而，此種改造牽涉面廣，利益糾紛重重，不確定因素很多，他們擔(dān)心高昂的交易成本會(huì)吞噬開發(fā)的正常收益。基于以上三個(gè)方面的原因，ZF在改造工程中應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任和成本（包括為改造后的村民社保適度“買單”），否則村民的思想工作難以作通，城中村改造也很難推動(dòng)。因此，在城中村改造過程中，如果合理運(yùn)籌村的土地資源，使土地資本大幅增值，地上房屋因轉(zhuǎn)變性質(zhì)而升值，則土地的潛力就會(huì)充分釋放出來，各方利益也會(huì)在博弈中得到合理分配與平衡——村民得到完整產(chǎn)權(quán)的高質(zhì)量住宅和可持續(xù)的商鋪收益，開發(fā)商得到多余物業(yè)的市場(chǎng)收益，ZF獲得環(huán)境價(jià)值和未來可觀的稅收收入，博弈各方最終達(dá)到所謂的“帕累托最優(yōu)”或“多方共贏”。其要點(diǎn)是：以村集體企業(yè)為改造單位自行組織改造，一般利用村的空地作為周轉(zhuǎn)啟動(dòng)地塊，建設(shè)公寓式新村，遷入一部分村民（主要以建安成本價(jià)分配）；然后，對(duì)遷出后騰空的部分舊村實(shí)施拆遷、補(bǔ)償，并依據(jù)修建性詳規(guī)進(jìn)行公寓式住宅復(fù)建，建好后再用于安置舊村內(nèi)其它區(qū)域的村民；如此循環(huán)，逐步對(duì)整個(gè)舊村進(jìn)行滾動(dòng)式開發(fā)，遷出一片，建設(shè)一片，安置一片，直到舊村置換改造完畢，并將村民全部回遷至新建設(shè)的公寓式住宅當(dāng)中?！饕攸c(diǎn)是：（1）以多建物業(yè)的出售來籌集改造資金，改造中的物業(yè)建設(shè)總量明顯擴(kuò)大，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有所沖擊；（2）充分利用了土地杠桿，有效地解決了改造資金問題，使村民和ZF無需出太多錢就能完成改造，而房地產(chǎn)投資者也能獲得一定利潤(rùn)；（3）必須以村屬土地全部轉(zhuǎn)為國(guó)有土地為前提，否則將影響未來新建物業(yè)的辦證及其進(jìn)入市場(chǎng)的問題；（4）需要ZF在有關(guān)規(guī)劃指標(biāo)和稅費(fèi)政策上給予便利和優(yōu)惠；（5）存在較大的改造風(fēng)險(xiǎn)?！@是一種具有創(chuàng)新意味的就地改造模式；——其特點(diǎn)是：（1）由集體經(jīng)濟(jì)組織在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上籌資進(jìn)行統(tǒng)一改造，村民比較信任，容易推行；（2）在保障村民妥善安置的前提下，由村集體按市場(chǎng)需求靈活地對(duì)全村居住物業(yè)和集體商用物業(yè)進(jìn)行合理調(diào)整，有利于村屬物業(yè)類型結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合和土地資源的高效利用；（3）在企業(yè)化模式中，主要以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)各種關(guān)系和解決問題，這不易產(chǎn)生大的矛盾和摩擦；（4）在改造初期，需要村民掏出一定數(shù)量的“真金白銀”，這對(duì)村民會(huì)形成一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。（一）進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育工作，提高村民對(duì)城中村改造必要性及其利弊得失的正確認(rèn)識(shí) 在城中村改造中，ZF應(yīng)注重培育村民的城市意識(shí)和市民意識(shí)，加大對(duì)城中村改造意義和各項(xiàng)城市政策的宣傳，轉(zhuǎn)變村民的傳統(tǒng)思想觀念，使廣大村民逐步適應(yīng)現(xiàn)代化的城市建設(shè)和生活，從而積極支持和配合ZF的城中村改造計(jì)劃。日益滲透和膨脹的“地下經(jīng)濟(jì)”是城中村“逆城市化”機(jī)制形成的重要原因之一，為此，ZF應(yīng)利用其權(quán)威和手段扭轉(zhuǎn)和化解這一異化性趨利機(jī)制。就目前的主要觀點(diǎn)和爭(zhēng)論看，在“集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有”這一問題上各方普遍認(rèn)同，但就 “如何轉(zhuǎn)”、轉(zhuǎn)制前后的產(chǎn)權(quán)界定及轉(zhuǎn)制后的土地利用權(quán)限及其流轉(zhuǎn)規(guī)定則存在較大的爭(zhēng)議。確定集體土地轉(zhuǎn)國(guó)有土地的合理方式。2． 米井春等：“城中村拆遷改造一些問題的探討——以秦皇島市為例”，《城市發(fā)展研究》（2003，1）。9． 藍(lán)宇蘊(yùn)：“城中村：村落終結(jié)的最后一環(huán)”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院報(bào)》（20016）。17．“農(nóng)民房產(chǎn)證盤活8個(gè)億”，載《廣州日?qǐng)?bào)》（2002514，A7版）。25．“138個(gè)城中村將改為公司，廣州30萬都市農(nóng)民將成股東”，載《南方日?qǐng)?bào)》（200138）。獵德村改造后什么樣？正在裝修國(guó)慶前回遷時(shí)下復(fù)建房可以說是村民討論最多的話題之一，對(duì)于搬進(jìn)新居，大家普遍充滿了期待。不輸豪宅：入戶花園、陽臺(tái)、套房俱全據(jù)她介紹，復(fù)建房里入戶花園、陽臺(tái)、套房等等一應(yīng)俱全，與珠江新城的豪宅不相上下。融入現(xiàn)代城市生活的新獵德已經(jīng)開始展現(xiàn)在人們面前。在村民安置方面，基本采取“拆一補(bǔ)一”的補(bǔ)償方式——村民房屋回遷安置采用階梯式安置方法，以四層為上限，即按證內(nèi)基建面積不足二層的可補(bǔ)平二層，以此類推，四層及以上的按證內(nèi)合法面積安置回遷。據(jù)了解，“拆一補(bǔ)一”安置方式，使每戶村民都能夠得到不止一套的回遷住房，換得復(fù)建房最多的一位村民，換到了近1800平方米，共有十幾套房。日前，記者來到楊箕村發(fā)現(xiàn)，位處廣州大道邊首批開拆的多棟房屋已基本拆完。仍有商戶在營(yíng)業(yè)。一位張姓村民就透露,補(bǔ)償面積約有200平方米，打算要95平方米的房子作為自住，再想要3間40平方米的小單間用作出租。但如果回遷的房屋以小戶型設(shè)計(jì)為主導(dǎo)的話，那么，在設(shè)計(jì)上如何達(dá)到既合村民心水、同時(shí)兼顧舒適、且通風(fēng)采光的功能，這卻是一個(gè)考驗(yàn)開發(fā)企業(yè)功力的難題，值得開發(fā)企業(yè)多花工夫去研究、規(guī)劃。但時(shí)至今日，該地塊尚未進(jìn)入掛牌程序。過去對(duì)投資型、改善型客戶研究得比較多，現(xiàn)在市場(chǎng)形勢(shì)一變，剛性需求成主體了，就感覺到措手不及。我認(rèn)為城中村改造項(xiàng)目利潤(rùn)應(yīng)該在后期，而不是在前期。容積率對(duì)產(chǎn)品設(shè)計(jì)的影響我覺得還真不少。不久前市政府17條穩(wěn)定市場(chǎng)的政策中對(duì)城中村改造這一塊也給了一些優(yōu)惠政策，這些政策牽涉到的部門很多，希望能夠盡快地落實(shí)，使城中村改造的步子邁得更快一些。但從“身份改變”到“待遇改變”，還需要一段時(shí)間，市政府組織編制了《廣州市城中村改制過渡期規(guī)劃指引》，通過研究城中村改造制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，提供技術(shù)指導(dǎo)。廣州市的三舊改造工作開始迎來了新的政策契機(jī)，在這個(gè)背景下，開展基于新的三舊政策 12 《2009年廣州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》根據(jù)廣州最新二調(diào)土地?cái)?shù)據(jù)推算，不含水庫和水工類建設(shè)用地、平整地、閑置地等，市區(qū)建設(shè)用地面積約1250平方公里。實(shí)現(xiàn)城中村改造的最重要突破點(diǎn)就在于土地的整治優(yōu)化。除了在農(nóng)村集體建設(shè)用地改變?yōu)閲?guó)有土地提供了政策保障，同時(shí)在補(bǔ)辦征地手續(xù)、補(bǔ)辦農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)、補(bǔ)辦供地手續(xù)、三類地處理、土地出來收益支持等幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了政策保障。、歷史文化、生態(tài)環(huán)境于一體的整體空間框架自然村落大部分建在地勢(shì)較高、與農(nóng)田交界的地方，一方面便于看管天地、另一方面可利用難以耕作的山地，達(dá)到節(jié)省土地的目的（梁傅，1935）。城中村改造的成本核算、資金來源、資金的投入保障等等。從廣州市層面上，《2008－2020年珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了廣州市國(guó)家中心城市的地位，在更高層面上確定了廣州市的戰(zhàn)略地位。具體目標(biāo):土地價(jià)值和土地使用方式從分離走向歸一，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境形象的統(tǒng)一。在考慮原地回遷、異地回遷、貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N情況下，考慮到城中村村民對(duì)土地的眷戀和對(duì)地緣關(guān)系的寄托，采取原地回遷的模式進(jìn)行。同時(shí)對(duì)于區(qū)內(nèi)的自然景觀環(huán)境注重保護(hù)和恢復(fù)必要的自然格局，保留了東頭崗、西頭崗兩處自然山頭，成為改造后的公共開放空間，恢復(fù)被填埋的繞西頭崗的水道，依托兩岸的建筑風(fēng)情，打造成為水鄉(xiāng)風(fēng)情的載體。這些問題，會(huì)對(duì)下步規(guī)模化的三舊改造造成較大