【正文】 第一篇：廣州城中村改造的問題探討廣州城中村改造的思路、模式與對策研究一、理論分析：城中村問題的成因與實質(zhì)一般認為，高速擴展的城市化是城中村問題出現(xiàn)的大背景和直接原因，除此之外，城中村問題的出現(xiàn)與泛化還與如下一些機制和因素密切相關(guān)。（一）特有的城鄉(xiāng)二元管理體制 從深層原因看，城中村的形成主要源于我國特有的城鄉(xiāng)二元管理體制。在我國城市化過程中，盡管許多村莊早已進入城區(qū)范疇，農(nóng)用地被征用殆盡，村民收入也主要轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，但這部分“農(nóng)村”仍然保留著“村建制”，實行著村的行政管理，整個村莊以村籍為邊界形成了管理上的“獨立王國”和經(jīng)濟上的“利益共同體”，并與其強烈而盲目的牟利動機相結(jié)合，不斷背離著城市化的目標和要求。其中，尤以農(nóng)村土地集體所有制為核心，是城中村土地利用出現(xiàn)無序化的最大源頭。在城市土地國有制的汪洋大海中，一個個散落其中的城中村則單獨奉行著土地集體所有制，這一制度限制了來自外部的城市管理部門的干預(yù)，為滿足經(jīng)濟最大化目標，農(nóng)民無視ZF新出臺的監(jiān)管政策及管理行動，違章?lián)尳ㄗ约旱乃秸?，村集體則強力排斥ZF的征地行動而想方設(shè)法在村里擅自進行土地開發(fā)，從而造成土地使用極度混亂的狀況。（二）“不徹底”的城市化政策在城市化初期，為盡力降低城市發(fā)展成本，ZF在對農(nóng)村征地過程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以國家征用方式逐步將農(nóng)村集體大部分土地轉(zhuǎn)為國有并納入城市用地的同時，多數(shù)村民并無同步轉(zhuǎn)為市民而游離于城市體制之外，村民的教育、社保、醫(yī)療、就業(yè)等主要交由村集體統(tǒng)一負擔，村民的生計仍主要固化在剩余集體土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，ZF對農(nóng)村土地一般采取“分次征用”方式，同時，為解決征地后農(nóng)民的經(jīng)濟出路，又采取“征十留一”的政策，希求安撫農(nóng)民，使之能夠分享土地增殖的收益又無需增加ZF短期的財政壓力，正是這種看似“合理”的政策加上巨大的市場利益的驅(qū)使，激發(fā)了農(nóng)民在剩余土地上進行無序開發(fā)的熱情。由于征地時序不一、自留用地分布零亂以及ZF規(guī)劃滯后及監(jiān)管措施不到位，大片稠密、雜亂、低矮的“城中村”就不可避免地出現(xiàn)了。（三）不斷膨脹的“地下經(jīng)濟” 所謂地下經(jīng)濟，即指國家工商稅務(wù)許可之外的灰色經(jīng)濟或黑色經(jīng)濟。由于良好的區(qū)位交通條件和鄰近大市場的特殊優(yōu)勢，城中村成為各類地下經(jīng)濟繁衍的“沃土”。加之基于土地集體所有制而導(dǎo)致的管理“失靈”，許多在城市管理中被排斥和打擊的經(jīng)濟活動紛紛匯聚到城中村當中，以出租屋為“據(jù)點”，不斷擴大其規(guī)模，也成為村民經(jīng)濟收益的一個重要來源。這樣，在巨大共同利益的驅(qū)動下，“地下經(jīng)濟”為城中村帶來了豐厚租金，城中村則為“地下經(jīng)濟”的發(fā)展壯大提供了必要保護。因此，在城中村的形成與維系中，“地下經(jīng)濟”也起了十分重要的支撐作用。（四）規(guī)劃滯后及對農(nóng)村違法批地批建的縱容與默許城中村的形成還與城市規(guī)劃的局限、失誤和滯后密切相關(guān)。在城市化過程中，規(guī)劃部門沒有預(yù)測到城市擴張的速度和郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的各種新情況，因而在城市規(guī)劃中未能充分考慮城市的長遠發(fā)展和土地的統(tǒng)一控制；而當混亂情況出現(xiàn)后，又沒有及時加以解決和預(yù)防新的類似情況的發(fā)生。此外，國家也以立法形式賦予了當?shù)豘F監(jiān)管城中村規(guī)劃建設(shè)的權(quán)力，以制約農(nóng)村的亂建行為。然而，在實踐當中，基于現(xiàn)存土地制度的掣肘和對失地農(nóng)民的普遍同情，ZF在城中村建設(shè)過程中大多采取了寬容、遷就、默許的政策與態(tài)度，來自ZF部門的管制力也往往大打折扣。尤其是過去的監(jiān)管大多以象征性罰款的手段予以簡單處理，這反而從客觀上鼓勵甚至縱容了城中村的違法批建行為，導(dǎo)致村落建設(shè)嚴重背離城市規(guī)劃標準及大量違章建筑出現(xiàn)。綜上分析，城中村問題是我國傳統(tǒng)體制性因素和各地政策性因素綜合作用的結(jié)果，是我國農(nóng)村城市化進程中出現(xiàn)的一種獨特現(xiàn)象。從理論上講，一國或地區(qū)的城市化即包括傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村各要素向城市集中的所謂農(nóng)村城市化，也包括對已納入城市地區(qū)但內(nèi)在素質(zhì)不足的區(qū)域進行優(yōu)化改造的所謂“城市城市化”。以問題形式存在的城中村，集中反映了我國城市化進程中新舊體制交替和磨合中的各種矛盾，反映了我國城市化進程的不徹底性。因此，城中村的演變與改造，是城市化向縱深發(fā)展或向高級階段推進的結(jié)果，是城市由初期的外延式擴張向中后期內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然趨勢，其實質(zhì)屬于“內(nèi)涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要強調(diào)指出的是，城中村問題在我國雖具普遍性，但也存在明顯的地區(qū)性差異，國內(nèi)少數(shù)地區(qū)如北京、上海、杭州就沒有出現(xiàn)嚴重的城中村問題。二、廣州城中村改造的案例分析及主要經(jīng)驗廣州是我國經(jīng)濟發(fā)達的中心城市，也是城中村問題最突出的代表性城市之一。廣州城中村問題具有其獨特的地區(qū)背景和特點：（1）數(shù)量規(guī)模大，在廣州385平方公里的城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)范圍內(nèi)，共分布著138條行政村，其規(guī)模為一般約為深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范圍廣，幾乎遍布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一區(qū)、每一角落或各種功能區(qū)；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心區(qū)的40多個城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至達90％，；（4）違章建筑量大，依城市規(guī)劃標準，ZF批給農(nóng)民的自有住宅一般為3層左右，但絕大多數(shù)村民都擅自加擴建到了6層，甚至10層以上，一戶多宅和一宅超面積現(xiàn)象普遍，違法建設(shè)和無證物業(yè)比重很高；（5）外來人口多，租住在城中村的外來人口一般為本地人口的5—10倍，遠高于內(nèi)陸甚至沿海其它中心城市的水平。這些特點和事實從客觀上加大了廣州城中村改造的成本和難度。鑒于城中村問題的嚴重性，從新世紀伊始，廣州就開始按城鄉(xiāng)一體化的要求有計劃地對城中村進行改造，力爭將臟亂無序的傳統(tǒng)舊村改造為現(xiàn)代化的文明新城區(qū)。為此，市ZF在反復(fù)調(diào)研和充分醞釀的基礎(chǔ)上，初步確定了改造的基本思路和分階段規(guī)劃，出臺了一批指導(dǎo)性法規(guī)和文件，完成了原八區(qū)城中村的改制工作，啟動了具有示范先導(dǎo)意義的舊村改造試點計劃。其中，作為重要的一環(huán)，七個試點村的改造進展狀況及改造中的問題經(jīng)驗尤值得關(guān)注和深入考察。（一）城中村改造的個案簡析由于目前實質(zhì)推進改造的城中村主要限于幾個先行一步的試點村，因此，我們這里的案例分析主要集中在試點村上，同時考慮一些具有典型意義的城中村。根據(jù)我們調(diào)研和掌握的資料，廣州試點村改造的現(xiàn)狀總體情況見下表所示。表中顯示了一些值得關(guān)注的重要信息，如在改造區(qū)域上，有的村只改造生活居住區(qū)，有的村改造所轄全部區(qū)域，有的村則結(jié)合市政項目還包括了部分周邊城市建設(shè)區(qū)（如三元里）；在土地資源方面，A類村明顯沒有B、C類村那么豐裕；少數(shù)村符合國家規(guī)定的“一戶一宅”標準，但少數(shù)村所蓋私宅明顯超出了規(guī)定標準，呈現(xiàn)“一戶多宅”和一宅超面積“現(xiàn)象；少數(shù)村生活居住區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展用地是分離的（如瀝滘），多數(shù)村是絞合交錯在一起的；有的村是計劃拆除所有物業(yè)，有的村拆除全部住宅，多數(shù)村擬實行局部優(yōu)化，抽疏改造。我們在此擬選擇7個試點村和的獵德村進行個案研究，并期望得出一些基本經(jīng)驗。石牌①石牌村人口多，建設(shè)規(guī)模大，經(jīng)濟實力強，又位于新城市中心區(qū)，屬典型的A類城中村。從初步方案看，石牌采取的是一種以村集體經(jīng)濟為主體的半市場化社區(qū)改造模式，這種模式以村里出資為主，ZF從公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施和配套建設(shè)上給予適當支持。在具體規(guī)劃上，逐步拆遷原村生活居住區(qū)內(nèi)的非公寓式住宅，將原村民遷往周邊本村新辟建的新村居住，同時，發(fā)揮石牌地區(qū)強烈的商業(yè)氛圍，逐步將抽疏后的原村居住區(qū)建設(shè)為以“IT業(yè) ＋ 日用百貨”為主題的商業(yè)街區(qū)，并增加公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，合理保留少量住宅。遷往花園小區(qū)的村民按成本價購買洋房，面積不足部分按“每3平方米住宅換取1平方米商鋪”的辦法在未來商業(yè)街區(qū)內(nèi)補償解決。初步估算全部改造需資金30億元以上，但資金壓力特別是需村里負擔的資金主要在首期，中后期資金可通過“土地”這一活資本運用（即商業(yè)區(qū)的滾動開發(fā)）而以市場化方式解決。這一方案的關(guān)鍵是ZF有關(guān)部門批準原村宅基地為城市商住區(qū)用地，以盤活土地資本。三元里②三元里鄰近舊城中心區(qū)，也屬于已無耕地甚至空地的較為成熟的A類城中村。在改造方案中，該村采取以村集體經(jīng)濟為主體的半市場化模式，擬結(jié)合三元里商業(yè)步行街和歷史文物保護基地（抗英紀念碑及廣場）建設(shè)，以村內(nèi)及周邊地區(qū)調(diào)劑出來的小塊空地為啟動，通過小區(qū)建設(shè)安置從原村居住區(qū)內(nèi)遷出的部分居民（約380戶），同時，抽疏原村生活居住區(qū)，逐步理順區(qū)內(nèi)道路網(wǎng)路系統(tǒng)，擴大商業(yè)功能，增加公共設(shè)施，減少區(qū)內(nèi)建筑密度，最終形成適于居住、觀光、旅游、購物的現(xiàn)代化文明新社區(qū)。整個改造工程拆除15萬平米，新建13萬平米，初步預(yù)計需村里投入資金約3億元，其中拆遷村民住宅補償近2億元。村內(nèi)的公建配套由ZF給予適當支持。此改造方案的關(guān)鍵是能夠調(diào)劑出適于安置380戶村民的公寓建設(shè)用地。棠溪③棠溪是一個處于城市重點建設(shè)區(qū)域、仍有少量耕地的典型B類城中村。該村改造方案的要點是：采取以村集體經(jīng)濟為主體的半市場化模式，以配合市政道路建設(shè)為契機，逐步拆除村域內(nèi)（含經(jīng)濟發(fā)展用地）部分沿線住宅及建筑質(zhì)量較差的臨建，疏通村內(nèi)道路，增加綠地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能區(qū)。同時，利用村域內(nèi)若干未建設(shè)用地建設(shè)居住小區(qū)，以安置部分住宅拆除后遷出的村民。最后，對于村內(nèi)保留的大部分住宅，遠期可根據(jù)使用狀況采用原地回遷的方式逐步進行自我更新。此“抽疏—異地安置”方案計劃拆除32萬平米，新建43萬平米，初步估算需資金億元，資金除常規(guī)籌集渠道外，還可從違法建筑的罰款中獲得一部分。槎龍④槎龍村位于廣州市北部的城鄉(xiāng)結(jié)合部，屬尚有少部分耕地和空地的B類城中村。該村改造方案的基本要點是：結(jié)合石井河整治和廣清路立交建設(shè)，利用市政和改造兩條途徑，逐步拆除舊村內(nèi)約15萬平米的建筑，降低舊村的建筑密度；同時，以舊村毗鄰的3塊空地（）為啟動，分三期建設(shè)農(nóng)民新村，安置從舊村生活區(qū)內(nèi)遷出的村民，并進一步增加新村的商業(yè)功能。通過這樣的拆舊建新和公建配套的完善，逐步把槎龍村建設(shè)成為具有傳統(tǒng)街巷特色的城市型居住區(qū)。整個改造工程拆建面積相當，不增加總體建筑量，若考慮拆遷補償費用（扣除市政補償部分），估算改造資金總額約為4億元左右。瀝滘⑤瀝滘村位于廣州市海珠區(qū)東南部和新城市中軸線南端結(jié)點上，也屬于典型的B類城中村。該村改造主要結(jié)合廣州市新城市中軸線和新客運港建設(shè)進行，擬新征一塊約10公頃土地作為啟動地塊，率先建成大型公寓式住宅小區(qū)—中央居住區(qū)，用于安置首期搬遷的村民；之后，采用滾動推進的方式，搬遷—建設(shè)—再搬遷—再建設(shè)，如此循環(huán)向前，在不斷將原村居住區(qū)拆除并按城市規(guī)劃標準重建的同時，所有村民分期被遷入到新建公寓小區(qū)中。這樣，在改造完成后，整個村莊將形成以“五區(qū)兩軸”為主體框架、集居住、辦公、商業(yè)、休閑、娛樂服務(wù)等主導(dǎo)功能于一體的新型城市社區(qū)。整個改造工程計劃耗時16年完工，估計所需投入資金巨大。獵德⑥獵德村位于珠江新城臨江的規(guī)劃區(qū)內(nèi)，屬典型的A類城中村，具有改造的緊迫性。該村未納入首期試點，但村里已有明確的改造方案和構(gòu)想。其基本要點是：利用本村空地多地段好的優(yōu)勢，按照完全市場化的房地產(chǎn)開發(fā)方式，由村集體及其成立的房地產(chǎn)開發(fā)公司，統(tǒng)一負責全村范圍內(nèi)的拆遷、補償、安置、復(fù)建等改造工作。首先，在兩條市政規(guī)劃路建設(shè)的啟動下，逐步拆除村內(nèi)共約60萬平米物業(yè)；然后，以滾動開發(fā)方式和約3000元/平米的成本復(fù)建130萬平米物業(yè)面積（容積率符合珠江新城規(guī)劃），復(fù)建總成本共約39億元；最后，按照1：1補回村民住宅，則剩余70萬平米可按均價6000元/平米售出，籌集資金約42億元，足以支持整個改造工程并略有盈余。該方案的優(yōu)點是充分運用土地“杠桿”，大大減輕了ZF財政壓力，因為若采取由ZF統(tǒng)一贖買而全村異地安置方式，則ZF需凈出資28億元補償村民。不過，需要指出的是，該方案也有問題：一是村民主導(dǎo)的房地產(chǎn)開發(fā)能否達到珠江新城建設(shè)的高標準，二是新增70萬平米物業(yè)，是否會沖擊廣州業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場，三是新增建設(shè)量大，ZF能否批準用地指標并給予免收土地出讓金、耕地墾復(fù)金等優(yōu)惠政策。茶窖、筆崗⑦均屬典型的C類城中村。其中，茶窖村改造的基本思路是通過舊村用地功能置換帶動城中村改造，新村建設(shè)規(guī)劃已編制完成，周轉(zhuǎn)用地也基本落實。筆崗村則正在實踐黃埔區(qū)提出的改造新思路，即將社區(qū)合作經(jīng)濟股份制制改革完善與城中村改造相結(jié)合，將原村民宅基地及其房產(chǎn)評估作價入股，增加相應(yīng)的股份，享有相應(yīng)的股份分配權(quán)，然后，由集體經(jīng)濟組織牽頭，利用集體經(jīng)濟實體的權(quán)威和土地資源豐富的優(yōu)勢，對城中村重新進行資源整合和統(tǒng)一的規(guī)劃建設(shè)，從而達到城中村改造的目的。（二）基本經(jīng)驗通過個案的逐個掃描，結(jié)合課題組問卷調(diào)查的結(jié)果，我們得出如下一些基本經(jīng)驗與結(jié)論：滾動式推進是廣州這類高密型城中村改造的基本策略。從多數(shù)村擬定的改造方案看，利用若干周轉(zhuǎn)地塊為杠桿，采用滾動遷建和局部置換的方式逐步抽疏和更新舊村并使之趨向城市規(guī)劃標準，是目前各試點村改造的一般作法，這一方面是由試點村采取以村民自主改造為主的模式所決定的，另一方面也是緩解資金壓力的必然選擇。大多數(shù)村民傾向于“回遷本村、就地安置”的改造模式。調(diào)查問卷的結(jié)果驗證了這一點，70％村民有強烈的“眷戀故土”意識，始終不愿離開舊村，并要求在改造中保留具有精神象征意義的歷史見證物。據(jù)我們分析，村民不愿舍棄故土，其原因主要有三：一是經(jīng)濟上劃算，ZF以贖買方式補償不過每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地價及出讓金全免，建筑成本僅1500元/平方米左右，而造好后房屋市價則最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黃金地段，回遷舊村，依托所配套的商業(yè)設(shè)施，可持續(xù)地獲得土地升值的收益，而ZF贖買的補償則是一次性買斷的；三是可保持鄰里感和原有的社會人際網(wǎng)絡(luò)。盡量結(jié)合市政設(shè)施項目來啟動城中村改造。各村改造方案均體現(xiàn)了這一點，這有利于排除改造初期部分村民的阻力，并獲得一部分來自ZF的資金補償，從而減輕首期資金投入的壓力，降低改造成本。例如，獵德的改造方案就強調(diào)先啟動位于村內(nèi)的兩條市政規(guī)劃路建設(shè)。大多數(shù)村主張采用房地產(chǎn)開發(fā)的方式推進改造。雖然ZF不主張開發(fā)商介入，但從各村的改造方案看，城中村改造都或多或少地采取房地產(chǎn)開發(fā)的方式進行（即以多建物業(yè)的市場租售籌集改造資金），要求ZF給予規(guī)劃指標和城建稅費上的優(yōu)惠，并堅決主張將開發(fā)利潤留給村里以支持滾動改造。這一點在地段較好、空地較多、土地升值潛力較大的