【文章內(nèi)容簡介】 較好、村及所在區(qū)街財(cái)力較雄厚的城中村。此外，村民的觀念意識須以改善居住環(huán)境為導(dǎo)向，而非過于強(qiáng)烈的謀利動機(jī)。目前，廣州首批參與改造的7個(gè)試點(diǎn)村以及天河的主要采取這種模式。（二）市場化的房地產(chǎn)開發(fā)模式其要點(diǎn)是：利用村里剩余空地較多的優(yōu)勢，以土地資本為杠桿，將空地轉(zhuǎn)為商住性質(zhì)用地并與宅基地一起進(jìn)行聯(lián)片統(tǒng)一開發(fā)，在對舊村物業(yè)逐步拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上建設(shè)公寓式新村；在開發(fā)建設(shè)完成后，將一部分住宅物業(yè)按一定比例分配給村民（按成本價(jià)購買），而另一部分物業(yè)則全部對外銷售，以回收投資；回籠的資金一部分用于支付舊村拆遷補(bǔ)償，一部分用于支付新村建設(shè)成本，剩余部分則作為投資者的必要利潤?？紤]到啟動資金的規(guī)模和村民在改造中需要另行安置的問題，整個(gè)操作過程也可以采取分期滾動開發(fā)的方式。——也是一種就地改造的模式，不過是建立在充分運(yùn)用土地資本和市場手段的基礎(chǔ)上?！饕攸c(diǎn)是：（1）以多建物業(yè)的出售來籌集改造資金，改造中的物業(yè)建設(shè)總量明顯擴(kuò)大，對房地產(chǎn)市場有所沖擊；（2）充分利用了土地杠桿，有效地解決了改造資金問題，使村民和ZF無需出太多錢就能完成改造，而房地產(chǎn)投資者也能獲得一定利潤；（3）必須以村屬土地全部轉(zhuǎn)為國有土地為前提，否則將影響未來新建物業(yè)的辦證及其進(jìn)入市場的問題；（4）需要ZF在有關(guān)規(guī)劃指標(biāo)和稅費(fèi)政策上給予便利和優(yōu)惠；（5）存在較大的改造風(fēng)險(xiǎn)。此外，為獲得房地產(chǎn)開發(fā)的最大化利潤，可能會出現(xiàn)建設(shè)容積率過高的問題，這需要ZF有關(guān)部門進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管?！@種模式的實(shí)施主體既可以是村集體，但更有可能是富有經(jīng)驗(yàn)的開發(fā)商，但一般是村集體和開發(fā)商之間的聯(lián)合。——這種模式主要適于規(guī)模不大、集體空地較多、地理位置較好、村的生活居住與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地分離度較高的城中村。目前，珠海基本上是采取開發(fā)商主導(dǎo)的房地產(chǎn)開發(fā)的模式進(jìn)行改造，而在廣州，位于珠江新城的獵德村和房地產(chǎn)高度發(fā)達(dá)的番禺大石鎮(zhèn)也強(qiáng)烈傾向于這種以盤活土地資本為特征的房地產(chǎn)開發(fā)模式。（三）集體經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的企業(yè)化模式企業(yè)化模式主要是將村集體經(jīng)濟(jì)的股份制完善工作與城中村改造結(jié)合起來。其基本要點(diǎn)是：在完善股權(quán)設(shè)置和股份分配的基礎(chǔ)上，由村集體統(tǒng)一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法補(bǔ)償面積部分）作價(jià)入股，在集體經(jīng)濟(jì)股本中增加相應(yīng)股份，享有相應(yīng)的股份分配權(quán)，其出租收益逐年集體分紅；然后，在自行妥善安置村民的基礎(chǔ)上，由集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭逐步對城中村進(jìn)行重新的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)村民居住環(huán)境的改善和集體經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。此外，企業(yè)化模式還有另一種較為激進(jìn)的“版本”，那就是：針對目前各村僅屬“股份量化”而非“資產(chǎn)量化”到個(gè)人的現(xiàn)狀，繼續(xù)推進(jìn)集體合作經(jīng)濟(jì)組織的股份制改造，將實(shí)質(zhì)上的集體股轉(zhuǎn)為自然人股，由合格村民以現(xiàn)金方式購買公司股權(quán)，成為完全意義上的“股東”；同時(shí)，逐步對外開放股權(quán)，引入富有實(shí)力的外部股東（以不控股為限），實(shí)現(xiàn)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的社會化和多元化；最后，在村集體的統(tǒng)一組織下，利用出售股權(quán)收回的資金用于城中村改造。——這是一種具有創(chuàng)新意味的就地改造模式；——其特點(diǎn)是：（1）由集體經(jīng)濟(jì)組織在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上籌資進(jìn)行統(tǒng)一改造，村民比較信任，容易推行；（2）在保障村民妥善安置的前提下，由村集體按市場需求靈活地對全村居住物業(yè)和集體商用物業(yè)進(jìn)行合理調(diào)整，有利于村屬物業(yè)類型結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合和土地資源的高效利用；（3）在企業(yè)化模式中，主要以經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)各種關(guān)系和解決問題，這不易產(chǎn)生大的矛盾和摩擦；（4）在改造初期，需要村民掏出一定數(shù)量的“真金白銀”，這對村民會形成一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?！@種模式主要適用于村改制較為超前、集體經(jīng)濟(jì)股份制較為完善、村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚、對經(jīng)濟(jì)手段和商業(yè)運(yùn)作較為嫻熟的城中村。目前，黃埔區(qū)正在ZF指導(dǎo)下試行和探索這種新的城中村改造模式。（四）ZF贖買模式一般指基于城市建設(shè)的需要，ZF按市場估價(jià)或雙方協(xié)商一致的價(jià)格將村民所屬集體土地及物業(yè)全部或部分贖買，村民在拿到足額補(bǔ)償后，自行或由ZF協(xié)助統(tǒng)一進(jìn)行異地安置；其后，由ZF或ZF委托的開發(fā)商對騰空的舊村進(jìn)行拆除，并按照城市建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目用地的要求進(jìn)行開發(fā)建設(shè)?！@是一種典型的異地改造模式；——這種模式的主要特點(diǎn)：（1）對村民的土地和物業(yè)實(shí)行一次性買斷，關(guān)系較為單純，操作簡單易行；（2）ZF需支付高昂的贖買資金和安置成本；（3）由于容易發(fā)生補(bǔ)償方面的爭議、ZF需付出較大成本以及對異地安置的村民未來生計(jì)難有妥善解決之策，因此，這種模式通常難于獲得村民的認(rèn)同，ZF大多是在萬不得已的情況下才采用這一模式?！饕m用于規(guī)模較小、地理位置較偏、經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱、機(jī)會成本（損失）不大的城中村，或涉及到國家重大工程項(xiàng)目需強(qiáng)制征用農(nóng)村土地的情形。目前，已采取ZF整體贖買進(jìn)行改造的城中村包括大學(xué)城、珠江新城內(nèi)的甲子村等。六、進(jìn)一步推進(jìn)廣州城中村改造的對策措施及政策建議從前面的分析看，當(dāng)前影響廣州城中村改造的障礙主要有四：思想障礙、成本障礙、機(jī)制障礙和政策障礙，圍繞這四大障礙的有效解決，特提出如下幾點(diǎn)可供參考的對策措施和操作建議。（一）進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育工作，提高村民對城中村改造必要性及其利弊得失的正確認(rèn)識 在城中村改造中，ZF應(yīng)注重培育村民的城市意識和市民意識，加大對城中村改造意義和各項(xiàng)城市政策的宣傳，轉(zhuǎn)變村民的傳統(tǒng)思想觀念，使廣大村民逐步適應(yīng)現(xiàn)代化的城市建設(shè)和生活，從而積極支持和配合ZF的城中村改造計(jì)劃。具體來說就是要強(qiáng)化和提高村民的三種認(rèn)識：一是要認(rèn)識到城中村與整個(gè)城市是“城鄉(xiāng)一體、榮衰與共”的關(guān)系，城中村發(fā)展要服從城市發(fā)展的大局，城市化是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢；二是正是由于城市的發(fā)展尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施方面的巨額投資，才大大提高了城中村的地價(jià)，土地的溢價(jià)應(yīng)該由各方分享，而非城中村獨(dú)享；三是有所得必有所失，要獲得城市及居住環(huán)境的改觀，各方都必須付出一定的短期代價(jià)，但也會獲得改造后更大的經(jīng)濟(jì)回報(bào)和長效的可持續(xù)發(fā)展。（二）加強(qiáng)規(guī)劃控制，禁止亂批亂建，防止出現(xiàn)新的城中村在城中村統(tǒng)一轉(zhuǎn)制并劃入城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)之后，ZF必須按照《城市規(guī)劃法》加強(qiáng)規(guī)劃方面的控制，禁止城中村內(nèi)的亂批亂建行為，防止城中村的進(jìn)一步蔓延或出現(xiàn)新的城中村。為此，一是全面停止原八區(qū)城中村舊住宅區(qū)房屋報(bào)建的一切手續(xù)，嚴(yán)禁在舊住宅區(qū)新建或改建住房及其它建筑物；二是對于ZF在環(huán)境“三變”中允諾拆除重建的城中村用地，原則上允許村進(jìn)行重建，但必須嚴(yán)格遵守城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，且盡量與村的整體改造規(guī)劃相結(jié)合；三是對于轉(zhuǎn)制后村在集體自留空地上新建發(fā)展性物業(yè)，必須經(jīng)由ZF有關(guān)部門的審批，否則不予承認(rèn)及補(bǔ)發(fā)產(chǎn)權(quán)證，今后征地時(shí)也不予補(bǔ)償；四是在全面測繪的基礎(chǔ)上，盡快公布納入改造范圍的所有城中村的房屋改造補(bǔ)償?shù)慕ㄖr(shí)點(diǎn)，從根本上剎住村民的“搶建風(fēng)”。（三）確保村民的合法利益，落實(shí)原村民的“市民待遇”，解除村民在改造問題上的后顧之憂確城中村改造受制于諸多因素，但最重要的一條是村民利益的保障問題，改造政策必須有助于化解村民的種種“擔(dān)心”：村民在改造前一般應(yīng)納入社會保障范疇，在改造過渡期要保證他們最低生活水平，除此之外，村民過去享有的各項(xiàng)村內(nèi)福利措施可由新成立的公司繼續(xù)承擔(dān)，ZF不作干預(yù)；歷史形成的宅基地和集體自留地在明確其國有性質(zhì)的前提下劃撥村民無償使用，今后的征地補(bǔ)償應(yīng)按照國有土地征用辦法處理；對于城市公共設(shè)施項(xiàng)目需征用城中村土地，應(yīng)由村集體與項(xiàng)目實(shí)施單位直接協(xié)商，避免區(qū)、街等過多的中間環(huán)節(jié)；物業(yè)拆遷補(bǔ)償可根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，建立在充分協(xié)商和市場估價(jià)的基礎(chǔ)上；避免集體資產(chǎn)的上調(diào)、平調(diào)和損失，部分非經(jīng)營性資產(chǎn)的移交應(yīng)采取ZF“贖買”的方式。此外，加快落實(shí)原村民的“市民待遇”。為此，建議ZF對醫(yī)療、教育、就業(yè)、保險(xiǎn)、計(jì)生、戶口管理等體制逐一盤點(diǎn)，并采取適宜方案盡快將村民納入到“市民體制”。（四）逐步加大對城中村“地下經(jīng)濟(jì)”的規(guī)范控制與打擊力度。日益滲透和膨脹的“地下經(jīng)濟(jì)”是城中村“逆城市化”機(jī)制形成的重要原因之一，為此，ZF應(yīng)利用其權(quán)威和手段扭轉(zhuǎn)和化解這一異化性趨利機(jī)制。具體來說，就是國土、規(guī)劃、工商、稅務(wù)等部門應(yīng)逐年加大對城中村建設(shè)的規(guī)范度和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的監(jiān)查力度，使城中村賴以形成與發(fā)展的無序建設(shè)和“非正式經(jīng)濟(jì)”失去豐厚土壤。（五）ZF逐步在遠(yuǎn)郊或交通便利地段建設(shè)公寓式“廉租屋”。建設(shè)城市“廉租屋”的初衷是為城市弱勢群體和外來人口提供住房便利，這是城市ZF義不容辭的責(zé)任。而“廉租屋”建設(shè)無疑會對城中村的租賃市場產(chǎn)生影響，吸引相當(dāng)一部分年輕“白領(lǐng)”入住，以此轉(zhuǎn)移城中村的部分租賃市場，從而在客觀上有利于推動“城中村”進(jìn)行自發(fā)性改造。三是分批推進(jìn)城中村社會管理、公共服務(wù)與配套建設(shè)的移交，逐步減輕城中村的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。（六）合理界定城中村土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)和流轉(zhuǎn)制度，消除城中村改造的最大政策體制障礙 土地政策及其相關(guān)的制度安排是城中村改造的一個(gè)最關(guān)鍵、核心和敏感的問題。廣州出臺用于指導(dǎo)改造的17號文已對此作了具體規(guī)定，但這些規(guī)定是不完善的。就目前的主要觀點(diǎn)和爭論看，在“集體土地轉(zhuǎn)為國有”這一問題上各方普遍認(rèn)同，但就 “如何轉(zhuǎn)”、轉(zhuǎn)制前后的產(chǎn)權(quán)界定及轉(zhuǎn)制后的土地利用權(quán)限及其流轉(zhuǎn)規(guī)定則存在較大的爭議。根據(jù)廣州城市化和城中村發(fā)展的實(shí)際，廣州城中村改造的土地政策要點(diǎn)如下：確定轉(zhuǎn)制后城中村土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。根據(jù)新的國土法實(shí)施條例第3條的規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員所有的土地歸國家所有”。因此，在原村民一步到位全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民且基本落實(shí)了“市民待遇”的前提下，ZF在給予原村民在戶籍、社保、教育、就業(yè)、行政管理、市政配套建設(shè)等方面與市民無異的情況下，廣州各城中村全部土地應(yīng)自動視為國有土地，ZF無需另行補(bǔ)償。這一點(diǎn)是明白無誤的，關(guān)鍵是ZF一方面要盡快為原村民全面落實(shí)“市民待遇”（其中主要是社保和教育），另一方面必須盡快辦理有關(guān)法定確認(rèn)手續(xù)。進(jìn)一步規(guī)定轉(zhuǎn)國有后城中村的各類用地性質(zhì)。經(jīng)ZF劃定的原農(nóng)村用地紅線范圍內(nèi)的工商用地，村股份公司擁有土地使用權(quán)，視為有償受讓用地；原農(nóng)村私人建房用地（含原舊村宅基地和新劃紅線的宅基地），村民個(gè)人擁有土地使用權(quán)，視為行政劃撥用地；對于一些違反規(guī)定占用的土地，經(jīng)罰款后確認(rèn)的部分，視為行政劃撥用地。由于劃撥用地不能進(jìn)入市場，因此這種定性有利于緩解城中村土地流轉(zhuǎn)對房地產(chǎn)市場的短期沖擊，也為清理、取締大量用于牟利的違章私房提供了法律依據(jù)。確定集體土地轉(zhuǎn)國有土地的合理方式。按過去一貫的作法，集體土地轉(zhuǎn)國有一般采取征地補(bǔ)償?shù)姆绞酵瓿?，國家在給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)償和妥善安置后，將所征土地收回。而今城中村改造的實(shí)際是，在土地轉(zhuǎn)為國有后，所轉(zhuǎn)土地及一切地面附著物仍留歸原村民繼續(xù)使用和實(shí)際占有，因此，廣州城中村土地的轉(zhuǎn)國有應(yīng)采取“轉(zhuǎn)地”的方式，而非“征地”的方式，從理論上說，就是將應(yīng)補(bǔ)給村民的征地補(bǔ)償費(fèi)與村民獲得國有土地應(yīng)繳納的出讓金及相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行對沖抵償，結(jié)算差額，其后轉(zhuǎn)性土地繼續(xù)劃歸原村使用，各村到有關(guān)部門進(jìn)行國有土地產(chǎn)權(quán)登記。在我市，為避免繁瑣，一般采取“空轉(zhuǎn)”方式，即ZF不需給予村民征地補(bǔ)償，村民也無需繳納土地出讓金，但土地產(chǎn)權(quán)必須進(jìn)行法定程序和手續(xù)的確認(rèn)，村民也需繳納土地產(chǎn)權(quán)登記費(fèi)和集體物業(yè)轉(zhuǎn)名費(fèi)。城中村改造用地，原則上在城中村建設(shè)用地范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃和實(shí)施改造，盡量不另行占用周轉(zhuǎn)用地；對確需利用周轉(zhuǎn)用地的，一般情況下應(yīng)利用已辦理手續(xù)的村的建設(shè)用地建設(shè)周轉(zhuǎn)用房，安置村民；若村里已無空置建設(shè)用地的，則可采用現(xiàn)金補(bǔ)償安置方式遷移一部分村民，騰空的部分土地可以用作改造的周轉(zhuǎn)用地而需另行占用耕地進(jìn)行周轉(zhuǎn)的，由改造實(shí)施主體制定土地置換方案，經(jīng)國土及規(guī)劃部門批準(zhǔn)，辦理征地手續(xù)后實(shí)施。對于改造節(jié)余土地，在ZF嚴(yán)格進(jìn)行用途管制的前提下，應(yīng)全部劃歸村的集體企業(yè)使用。（七）其它一些相關(guān)政策調(diào)整建議——對無證房或1999年1月之前村民建設(shè)的違法違章物業(yè)，在拆遷時(shí)原則上應(yīng)按建安成本適當(dāng)補(bǔ)償；——ZF在接管部分村的社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中涉及的供電、排灌、校舍等集體資產(chǎn)，應(yīng)由ZF與村民充分協(xié)商，或產(chǎn)權(quán)不變而交由ZF無償使用與維護(hù)，或以ZF“贖買”辦法徹底解決產(chǎn)權(quán)歸屬問題；——在改造過渡期內(nèi)，對于公司繼承所得的征地補(bǔ)償款，稅務(wù)部門不應(yīng)作為收入實(shí)行打稅，而應(yīng)視為公司的資產(chǎn)變現(xiàn)交易；——在改造未有徹底完成或社區(qū)公共建設(shè)尚未移交有關(guān)部門之前，不宜過早要求村民繳納城市建設(shè)配套費(fèi)；——在城中村改造規(guī)劃審批過程中，市建設(shè)局要依據(jù)批準(zhǔn)的規(guī)劃，對應(yīng)由市承擔(dān)的道路建設(shè)項(xiàng)目和應(yīng)由市建設(shè)局牽頭協(xié)調(diào)的供電、燃?xì)?、供水、電信、路燈、公交、有線電視等市政配套，盡快編制投資建設(shè)規(guī)劃，以保持與城中村改造同步。參考文獻(xiàn)：1． 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