【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 政策，對(duì)城中村改造工作進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，解決好城中村改造中出現(xiàn)的新問(wèn)題。城改辦的主要職能是實(shí)施政府制定的城中村改造計(jì)劃，指導(dǎo)完成村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)改制，最好的辦法是集體經(jīng)濟(jì)變?yōu)楣煞葜平?jīng)濟(jì)，組織實(shí)施村民戶(hù)籍改登，村民變市民，并及時(shí)、公平、徹底的對(duì)失地村民進(jìn)行補(bǔ)償。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行招商引資，提升城中村產(chǎn)業(yè)水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，導(dǎo)致許多城中村改造目標(biāo)不明確，監(jiān)督不到位，缺乏后期的保障措施。而該由城改辦履行的職能政府卻強(qiáng)加干涉，造成嚴(yán)重的職能錯(cuò)位，導(dǎo)致村民失去長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，村民變成市民后無(wú)法享有和城市居民同等待遇、社會(huì)福利?！安门袉T”和“運(yùn)動(dòng)員”，造成政府角色嚴(yán)重錯(cuò)位。政府擁有裁決拆遷爭(zhēng)議、裁決補(bǔ)償數(shù)額的權(quán)力，這是一項(xiàng)司法性權(quán)力，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，市、縣人民政府城市房屋拆遷管理部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市房屋拆遷行政裁決工作。根據(jù)行政法的基本理論,行政裁決是指行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)范的授權(quán),對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查,并做出裁決的行政行為○。行政裁決與一般行政行為不同,其裁決方式類(lèi)似4于法院的審判方式,因而具有準(zhǔn)司法性。因此,作為行政裁決機(jī)關(guān)的政府只 本科學(xué)年論文 第 7 頁(yè)能居中進(jìn)行裁決,與房屋拆遷當(dāng)事人之間的拆遷糾紛不能有任何利害關(guān)系。而政府違規(guī)介入到城中村拆遷時(shí),它既是拆遷人,又是行政裁決機(jī)關(guān)，那么政府所做出的行政裁決行為很顯然是不合法的。同時(shí)政府還擁有強(qiáng)制拆除房屋的權(quán)力。根據(jù)《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。實(shí)踐中有些政府在強(qiáng)制拆遷的過(guò)程中,往往還對(duì)尚未拆遷的城中村居民采取斷水?dāng)嚯姷葟?qiáng)制性措施。這些行為嚴(yán)重侵犯了村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)甚至威脅生存權(quán),使群眾對(duì)政府抱有強(qiáng)烈的不信任感,與政府關(guān)系惡化，從而導(dǎo)致實(shí)施強(qiáng)制拆遷后,往往會(huì)在拆遷人和被拆遷人爭(zhēng)議的基礎(chǔ)上,又形成拆遷人和拆遷主管部門(mén)、當(dāng)?shù)厝嗣裾g的爭(zhēng)議。，中央政府干預(yù)太多導(dǎo)致混亂，地方政府卻無(wú)權(quán)直接進(jìn)行管理，比如各個(gè)市的市長(zhǎng)任命是由中央政府直接調(diào)任，他們對(duì)本市的具體情況不了解，缺乏人事關(guān)系。市長(zhǎng)對(duì)人民來(lái)說(shuō)很陌生，好多地方的人民甚至還不知道市長(zhǎng)的姓名。他們?cè)诼男新氊?zé)時(shí)往往很困難，各種措施貫徹不到位。反之對(duì)本市有很大貢獻(xiàn)而且了解當(dāng)?shù)氐木唧w情況、群眾基礎(chǔ)好的干部卻得不到重用。而政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上嚴(yán)格按照中央職能部門(mén)設(shè)置，部門(mén)林立，導(dǎo)致政府職能交叉、重疊，職權(quán)劃分不清楚，缺乏靈活性和創(chuàng)新性，致使我國(guó)官員數(shù)量龐大，三公消費(fèi)數(shù)額巨大，浪費(fèi)十分嚴(yán)重。各個(gè)部門(mén)的職責(zé)履行不到位，追究責(zé)任時(shí)互相推諉抵賴(lài)。在一些城市比較小的地方完全可以少設(shè)部門(mén)，權(quán)利分配清楚，還能提高行政效率。（三）政府角色缺位——缺乏社會(huì)保障政府職能缺位是指本應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品服務(wù)，政府卻沒(méi)有盡職盡責(zé)，甚至在某些方面出現(xiàn)“真空”。應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、等其他必要的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、生育以及其他社會(huì)保障服務(wù)的供給仍然不足；各級(jí)政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)仍然不能滿(mǎn)足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：，大多數(shù)的道路不能滿(mǎn)足消防、急救、環(huán)衛(wèi)等車(chē)輛通行，究其原因是城中村道路狹窄，大多數(shù)的道路都是單行道，本科學(xué)年論文 第 8 頁(yè)很少有雙行道，車(chē)輛很多的城中村必然出現(xiàn)道路擁堵。另外是人為原因，城中村居民收入較高，擁有交通工具很普遍，在沒(méi)有專(zhuān)用地停車(chē)場(chǎng)，道路兩旁就成為人們的停車(chē)場(chǎng)，更顯得道路狹窄，通行能力差，加之一些大城市為了維持城市城中村整潔，對(duì)城市中的小攤小販清理，城市生活巨大壓力和城中村廉價(jià)的租金、龐大的消費(fèi)人群，城中村就成為小攤小販的不二選擇，他們的到來(lái)更加加劇交通堵塞，北京市朝陽(yáng)區(qū)和平小區(qū)不是城中村，但是他的現(xiàn)狀可以參考，每天晚上小區(qū)的轎車(chē)把道路完全堵死，如果你帶的東西比較多，行走都很困難。今年國(guó)慶節(jié)筆者看到比較驚人的一幕，一戶(hù)人家因?yàn)樘烊粴庑孤?dǎo)致失火，火勢(shì)有擴(kuò)大地趨勢(shì)，但是消防車(chē)卻遲遲不到，筆者在樓上計(jì)算時(shí)間，結(jié)果花了20多分鐘后消防車(chē)才到，后來(lái)我了解道，消防車(chē)早就到小區(qū)外面，由于道路很多不知道從那條道路進(jìn)來(lái)，后來(lái)在小區(qū)管理人員帶領(lǐng)進(jìn)來(lái)了，但是距離失火地點(diǎn)還有40米時(shí)消防車(chē)再也開(kāi)不動(dòng)了，原因就是兩旁的車(chē)子已經(jīng)賭得消防車(chē)過(guò)不去了，城中村也是這樣的現(xiàn)狀，消防隱患十分突出。另一方面城中村缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理、排水排污、垃圾處理等市政配套設(shè)施不足，使得生產(chǎn)性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住環(huán)境顯得更加擁擠散亂，水電管線(xiàn)交錯(cuò)、混亂，居住環(huán)境臟、亂、差，有些居住環(huán)境甚至還趕不上農(nóng)村。醫(yī)療方面，我國(guó)當(dāng)前的政策明確規(guī)定，農(nóng)村居民享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，中部的一些城市每人每年出資10元，加上財(cái)政、村集體的補(bǔ)貼基本可以解決一年中得正?？床?wèn)題。但是城中村改造后，村民身份由村民變成市民，不在享受農(nóng)村新型合作醫(yī)療政策，在城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保障制度還沒(méi)有推行的情況下，居民又得面臨看病難、看病貴的局面。養(yǎng)老方面，中國(guó)雖在社會(huì)保障領(lǐng)域取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但至今還沒(méi)有建立一套行之有效的社會(huì)保障制度，僅為城鎮(zhèn)人口提供的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)速度相當(dāng)緩慢、規(guī)模小，據(jù)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率僅50%，目前中國(guó)60歲以上人口占總?cè)丝诒戎爻?0%，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)。同西方工業(yè)化國(guó)家相比，中國(guó)老齡化具有規(guī)模大、速度快的特點(diǎn)。西方國(guó)家是先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后進(jìn)入老齡化，“先富后老”，而中國(guó) “未富先老”，特別是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行先收現(xiàn)付制，沒(méi)有積累充足的后備儲(chǔ)蓄資金，使得政府和社會(huì)保障部門(mén)無(wú)法顧及城中村廣大老齡人口的保障需求。本科學(xué)年論文 第 9 頁(yè)就業(yè)方面，城中村改造后，農(nóng)民失去土地，失去了職業(yè)，也就失去賴(lài)以生存的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，農(nóng)民沒(méi)有一技之長(zhǎng)，更沒(méi)有多少文化水平。在競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)的人才市場(chǎng)上，他們得不到一席之地，以自己的身體甚至是生命換取微薄的收入來(lái)源，既得不到尊重也無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。政府在城中村改造不對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)、技能鑒定，更沒(méi)有通過(guò)有效途徑提升農(nóng)民的文化水平，政府也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策帶動(dòng)村民自主創(chuàng)業(yè)。計(jì)劃生育方面，按照現(xiàn)行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，獨(dú)生子女或兩女戶(hù)獎(jiǎng)勵(lì)扶助等優(yōu)惠政策，一旦城中村改造，他們就只能生育一個(gè)小孩，由于農(nóng)村的“養(yǎng)兒防老”觀念根深蒂固，這是一女或二女家庭難以接受的，加上還得不到補(bǔ)償，超生還要被罰款。、公共衛(wèi)生服務(wù)仍然不足。城市化是我國(guó)發(fā)展的必然趨勢(shì)，大量土地的被征收致使大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，在城中村中他們占據(jù)很大部分，但是子女的教育對(duì)于他們來(lái)說(shuō)是很承重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，高考的戶(hù)籍制度對(duì)他們的子女是不可逾越的藩籬，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服務(wù)設(shè)施，為人們提供方便的公廁奇缺，就算有也是及臟及臭，管理部到位，許多公廁就只剩下便槽，沖洗設(shè)施已經(jīng)被破壞。人多地少得城中村還缺乏專(zhuān)用的停車(chē)場(chǎng)、供人們休閑學(xué)習(xí)的圖書(shū)館、體育設(shè)施也十分缺乏、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)也無(wú)法滿(mǎn)足需要。三、在城中村改造中正確定位政府角色城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主體、籌資方式、拆遷補(bǔ)償方式、土地權(quán)屬變更、管理體制變更等諸多要素，這些要素的不同組合，在全國(guó)形成比較典型的城中村改造模式。珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)房地產(chǎn)商改造開(kāi)發(fā)城中村的模式。政府在改造中起著決策引導(dǎo)、制定改造規(guī)劃、出臺(tái)改造優(yōu)惠政策的作用。房地產(chǎn)商為改造主體，政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)引入有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商，由房地產(chǎn)商籌集資金完成改造工作。改造方式為拆掉后徹底重建，建設(shè)商品房和商品房化的安置房。拆遷補(bǔ)償方式為實(shí)物補(bǔ)償為主，貨幣補(bǔ)償為輔，土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，轉(zhuǎn)讓期限是70年。體制變更方面有撤村（委會(huì)）建居（委會(huì)），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。本科學(xué)年論文 第 10 頁(yè)廣州模式，廣州的城中村改造模式是由政府引導(dǎo)村民自行開(kāi)發(fā)改造、不允許房地產(chǎn)商進(jìn)入模式。政府在改造中起著制定基本政策、出臺(tái)優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。村集體和村民為改造主體，政府提供按照“誰(shuí)出資、誰(shuí)受益”的原則，由城中村自行改造開(kāi)發(fā)，村集體和村民自行出資為主，區(qū)財(cái)政拿出部分配套資金，不允許房地產(chǎn)商介入。改造方式為重建、改建與綜合整治相結(jié)合。拆遷補(bǔ)償方式由各城中村根據(jù)具體情況而定。土地權(quán)屬由集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，體制變更方面有撤村（委會(huì)）建居（委會(huì)），村民變市民，集體經(jīng)濟(jì)組織改為股份公司、村民變股東。珠海和廣州城中村改造的成功主要是由于政府職能的轉(zhuǎn)變，政府在改造中起著制定基本政策、出臺(tái)優(yōu)惠和扶持政策，積極引導(dǎo)的作用。因此在現(xiàn)行的城中村改造中政府應(yīng)該變以往單方面主導(dǎo)拆遷的做法，不與民爭(zhēng)利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服務(wù)設(shè)施的提供者。（一）政府是人民利益的代表者城中村改造困難重重，主要就是沒(méi)有處理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，農(nóng)民失去賴(lài)以生存的土地和以出租房屋為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源的生活、生存方式斷裂。農(nóng)民由村民變成市民，卻在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、計(jì)劃生育方面享受不到與市民同等的待遇。其次村民雖得到比較豐厚的拆遷補(bǔ)償款，但是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資金的增值（也就是俗話(huà)說(shuō)的錢(qián)生錢(qián)），造成這一原因是政府與民爭(zhēng)利，政府為了節(jié)約和減少支付城中村改造資金，在改造中政府即是投資者、改造者，又是監(jiān)督者和利益矛盾的仲裁者、協(xié)調(diào)者，政府集權(quán)利于一身，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，理所當(dāng)然的損害村民的利益，另外，政府為了提升地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力，瘋狂地征收土地，獲取土地升值是帶來(lái)巨大的利潤(rùn)，同時(shí)為了搞好政績(jī)，大規(guī)模的進(jìn)行城中村改造，改造的城中村數(shù)量多、規(guī)模大，政府盲目的追求速度，忽視了質(zhì)量問(wèn)題，政府與民爭(zhēng)利完全背離了政府的屬性。我國(guó)的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民賦予政府權(quán)利，政府為人民服務(wù)，在當(dāng)下的城中村改造中，政府如何行使權(quán)利成為人民利益的代表者呢？最主要的是讓利于民，讓利于民的原則是城中村改造的基本原則，政府部門(mén)始終要堅(jiān)持把關(guān)心和維護(hù)廣大人民的利益作為城中村改造的基本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，使村民真正成為城中 本科學(xué)年論文 第 11 頁(yè)村改造的參與者和受益者。，城中村改造時(shí)間緊、任務(wù)重，以往都是采取先開(kāi)工建設(shè)在補(bǔ)辦各種手續(xù)的辦法，如土地手續(xù)、房屋拆遷手續(xù)，政府要督促?lài)?guó)土、建設(shè)等部門(mén)解決土地產(chǎn)權(quán)手續(xù)，各級(jí)住房建設(shè)局要抓緊時(shí)間補(bǔ)辦各種手續(xù)，盡快給村民辦理房屋所有權(quán)證，防止“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象發(fā)生。，就業(yè)是解決失地農(nóng)民最好的基本生活保障，當(dāng)前政府促進(jìn)城中村居民就業(yè)的最好辦法就是提高村民的職業(yè)技能，政府應(yīng)組織村民加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、技能鑒定、同時(shí)還要提升城中村居民的文化水平，有知識(shí)、有技能的村民在激勵(lì)的人才市場(chǎng)上完全可以找到自己的一席之地，另外政府還要出臺(tái)優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，如無(wú)息貸款、政策扶持等。也可以在城中村改造時(shí)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際人口規(guī)模，規(guī)劃出一定數(shù)量的營(yíng)業(yè)用房，讓村民出租和自營(yíng)。對(duì)于改造好的城中村的一些收費(fèi)性項(xiàng)目交由本村人自行承擔(dān)，如物業(yè)管理、小區(qū)周邊的環(huán)衛(wèi)等，在解決城中村居民的就業(yè)問(wèn)題時(shí)也提升了村民的收入，也就相應(yīng)的解決部分就業(yè)問(wèn)題。，城中村改造完成后，村民的身份變成市民，在戶(hù)籍改革方面，要降低戶(hù)口的含金量，政府應(yīng)把戶(hù)籍制度變成一種登記制度，使戶(hù)籍制度行使通常意義的基本職能，而不是識(shí)別身份，那么這個(gè)轉(zhuǎn)變就能使戶(hù)口不再與一系列福利待遇關(guān)聯(lián)在一起，結(jié)束城鄉(xiāng)之間的隔離狀態(tài)。另外在城中村改造進(jìn)行時(shí)政府對(duì)城中村居民統(tǒng)一辦理城鎮(zhèn)基本的醫(yī)療保險(xiǎn)，城中村改造完成后，身份變成市民的村民不會(huì)在面臨看病難、看病貴的局面。同時(shí)政府還應(yīng)該利用轉(zhuǎn)讓土地得到的資金留下一部分作為城中村居民的養(yǎng)老后備資源，做到老一個(gè)養(yǎng)一個(gè)，完善城中村養(yǎng)老保障體系，促進(jìn)城中村改造的順利完成。（二）政府是公共政策的制定者所謂公共政策是以執(zhí)政黨和政府為主的公共機(jī)構(gòu)，在一定的政治背景下，經(jīng)競(jìng)爭(zhēng)、合作的民主途徑以科學(xué)的方法選擇適合的工具，采取行動(dòng)解決社會(huì)公共問(wèn)題，求得社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程○。政府作為公共政策提供者職責(zé)不5可改變。政府作為公共政策行動(dòng)主體地位是由憲法和法律確認(rèn)的。在具體的公共政策的制定中，政府起著實(shí)際的控制、引導(dǎo)作用。在城中村改造中，本科學(xué)年論文 第 12 頁(yè)政府是唯一的、受到立法保護(hù)的公共政策制定主體。，政府不管村委會(huì)管不了的情況下和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的情況下，城中村的一系列社會(huì)問(wèn)題漸漸凸顯，漸漸上升為社會(huì)公共問(wèn)題，嚴(yán)重影響城市化進(jìn)程和居民公共利益的實(shí)現(xiàn)，因此，政府必須采取措施解決這一社會(huì)公共問(wèn)題。，作為國(guó)家公共權(quán)力來(lái)源的全體人民卻不可以親自參加到公共政策規(guī)劃、實(shí)施的具體事務(wù)中，一方面是由于受到其自身知識(shí)和專(zhuān)業(yè)條件的限制，另一方面也是考慮到要在國(guó)家治理中盡量節(jié)約人力、物力。因此人民是將這種管理的權(quán)力交給政府，因此政府的公共政策價(jià)值取向是為民謀利，讓利于民。政府實(shí)行城中村公共政策的目的是為了解決城中村的社會(huì)問(wèn)題，因此政府的價(jià)值取向是政策立場(chǎng)和態(tài)度總是追求實(shí)現(xiàn)和維護(hù)整體社會(huì)有序發(fā)展和實(shí)現(xiàn)公共利益。政府在公共政策活動(dòng)中要做的工作是盡量防止自身利益追求偏離整體社會(huì)發(fā)展和鞏固社會(huì)根本制度這一價(jià)值選擇，同時(shí)協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)商、村民，其他社會(huì)組織的利益追求，力求將政府的價(jià)值選擇一致起來(lái)。，首先要對(duì)實(shí)踐主體進(jìn)行選擇，確定“誰(shuí)做”、“誰(shuí)不做”、“以誰(shuí)為主做”、“要誰(shuí)輔助做”、“如何做”等。其次是對(duì)行動(dòng)的方法、途徑和手段進(jìn)行選擇，他直接關(guān)系到政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)程度。再次是要解決政策實(shí)踐主體和客體之間相互作用的條件與環(huán)境問(wèn)題。對(duì)政策運(yùn)行的主要要素必須依據(jù)特定實(shí)踐時(shí)空環(huán)境，加以精心選擇和嚴(yán)格規(guī)定。另外政府制定的公共政策要盡可能多樣化，不但包括各種可能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方案，還要包括預(yù)防方案、應(yīng)變方案等。另外政府應(yīng)把所有可能的備選方案全部構(gòu)想出來(lái)，不能有任何遺漏，因?yàn)檫@是保證最后能選定一個(gè)最優(yōu)方案或比較滿(mǎn)意的方案的重要條件。最主要的是政府在制定公共政策時(shí)，要運(yùn)用創(chuàng)造性思維，敢于打破常規(guī)和傳統(tǒng)觀念的勇氣和魄力，而不是把城中村改造看成是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的例行公事。，為了正確評(píng)價(jià)方案，必須對(duì)方案進(jìn)行預(yù)測(cè)，首先要考慮城中村客觀條件的變化，哪些因素對(duì)城中村改造有利，在利用這些有利因素克服不利因素，未來(lái)環(huán)境發(fā)生如何變化，就現(xiàn)在的科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，能否解決政策方案實(shí)施中遇到的困難，另外還要對(duì)公共政策方案預(yù)期效果的預(yù)測(cè)，最主要的是誰(shuí)