【正文】 規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度， 致使地方財(cái)政陷于困境；二是缺乏硬預(yù)算約束的國(guó)有金融體系為地方政府過度舉 債提供了可乘之機(jī)；三是政府間財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)中，相互都存在機(jī)會(huì)主義傾向，導(dǎo)致財(cái) 政行為與風(fēng)險(xiǎn)的不對(duì)稱分布[18]。安秀梅（2002)從體制性因素和非體制性因素兩 個(gè)方面對(duì)此進(jìn)行詮釋，體制性因素包括財(cái)政體制、投融資體制、金融管理體制、 糧食流通體制、政府債務(wù)管理體制；非體制因素包括工業(yè)化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象、 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性波動(dòng)、道德風(fēng)險(xiǎn)等因素[19]。蘇忠林（2006)則特別強(qiáng)調(diào)了金融 體系缺乏硬預(yù)算約束給地方政府舉債提供了可乘之機(jī)[20]。唐云峰（2005)從公共 選擇理論的角度認(rèn)為地方債務(wù)形成的真正原因是中央與地方政府對(duì)財(cái)權(quán)與事權(quán)分 配現(xiàn)狀的“漠視”、地方政府的預(yù)算與效用最大化追求和地方政府官員的尋租[21]。 唐云峰（2006)還運(yùn)用委托代理理論分析了我國(guó)地方政府債務(wù)的擴(kuò)張機(jī)制，認(rèn)為 在地方政府與上級(jí)政府及本地公眾的雙重委托代理關(guān)系中，作為最終委托人的地 方公眾沒有得到選擇代理人和代理合約的權(quán)利，正是這種對(duì)標(biāo)準(zhǔn)委托代理關(guān)系的 偏離導(dǎo)致了作為代理人的地方政府按其自身利益最大化行事的條件下不能實(shí)現(xiàn)公 眾利益最大化，進(jìn)而導(dǎo)致地方債務(wù)的擴(kuò)張[22]。 地方政府債務(wù)可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)隨著我國(guó)地方政府債務(wù)問題越來越嚴(yán)重，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)其可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)也關(guān) 注得特別多。劉尚希、趙全厚（2002)從政府資產(chǎn)存量和收支流量?jī)蓚€(gè)方面分析 了政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況[23]。劉尚希、郭鴻勛、郭煜曉(2003)認(rèn)為政府負(fù)債將擴(kuò)大 政府財(cái)政運(yùn)行的不確定性、影響財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的能力、加大中央政府的財(cái)政壓 力[24]。魏加寧（2004)說我國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過金融危機(jī)，己成為威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì) 的頭號(hào)殺手[17]。劉利剛、陳少?gòu)?qiáng)（2005)從政府決策的角度分析了地方舉債的風(fēng) 險(xiǎn)包括地方政府債券的發(fā)行和償還風(fēng)險(xiǎn)、中央承擔(dān)最后償債責(zé)任和宏觀調(diào)控風(fēng)險(xiǎn) [25]。尹恒、葉海云（2006)發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)對(duì)私人投資存在明顯的擠出效應(yīng)[26]，尹 恒（2006)進(jìn)一步運(yùn)用包括208個(gè)國(guó)家(地區(qū)）1970?2002年間的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析， 得出了政府債務(wù)妨礙長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的結(jié)論[27]。蘇忠林（2006)具體分析了地方政 府債務(wù)膨脹的負(fù)面影響，包括制約地方政府的發(fā)展能力和行政能力、降低地方政 府的信用水平、擴(kuò)大地方政府重復(fù)建設(shè)的規(guī)模、支撐地方財(cái)政支出的過快增長(zhǎng)、 提高地方政府的行政成本[2〇]。 解決地方政府債務(wù)問題的對(duì)策針對(duì)地方政府債務(wù)問題，劉尚希（2003)從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度提出要提高政府 債務(wù)的透明度，建立政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算，建立針對(duì)政府政策措施的未來財(cái)政成本 的評(píng)估分析制度、測(cè)量各項(xiàng)政策可能引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)態(tài)評(píng)估政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)敞 口防止在操作層面上(非制度層面)隱藏財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，控制赤字和債務(wù)的增長(zhǎng)速度， 防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散[24]。而魏加寧（2004)提出要組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編 制地方資產(chǎn)負(fù)債表；開通地方政府公開發(fā)債渠道，規(guī)范地方政府融資償債制度； 細(xì)化地方政府事權(quán)，進(jìn)一步明晰政府事權(quán)界限；建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信用預(yù)警體系，開 展對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)；加強(qiáng)地方職能轉(zhuǎn)換，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)等[17]。有 不少的學(xué)者主張學(xué)習(xí)國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)，如任太（2004)深入研究了澳大利亞的地 方政府債務(wù)管理體系[28]。王銳、張韶華、黎惠民（2004)著重分析了美國(guó)和日本 在地方政府債務(wù)制度管理方面的經(jīng)驗(yàn)[29]。楊聰杰（2006)以美國(guó)、澳大利亞和日 本、法國(guó)為例分別考察了聯(lián)邦制國(guó)家和單一制國(guó)家的地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)[30]。 總體來看，國(guó)內(nèi)學(xué)者的對(duì)策建議包括將地方政府對(duì)外舉債合法化、允許地方政府 適度融資、發(fā)行地方債券，立法規(guī)范各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加速各項(xiàng)配套制度 改革，如深化國(guó)有企業(yè)改革、加強(qiáng)金融監(jiān)管、完善審計(jì)監(jiān)督體系等等。此外，王曉光、高淑東（2005)建立了一個(gè)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的模糊評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和 評(píng)價(jià)方法來防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)[31]。通過對(duì)前述國(guó)內(nèi)外的研究分析可以發(fā)現(xiàn)，這些學(xué)者的研究對(duì)地方政府債務(wù)問 題作了許多深入的研究，提出了許多解決的辦法。但是，國(guó)外學(xué)者的研究與我國(guó) 的現(xiàn)實(shí)國(guó)情相差太遠(yuǎn)，不具有針對(duì)性；而國(guó)內(nèi)研究尚缺少針對(duì)我國(guó)具體國(guó)情的系 統(tǒng)性分析，尤其是缺少針對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)成因的全面的系統(tǒng)機(jī)制分析，因而 研究往往顯得零散，大多局限于問題和數(shù)據(jù)的列舉，抓不住問題的本源，故此也 無法得出解決問題的系統(tǒng)性策略。本文擬從我國(guó)的具體政治和經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境出發(fā)， 進(jìn)行框架性的系統(tǒng)研究。本研究立足于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，理論結(jié)合實(shí)際深入分析我國(guó)地方政府債務(wù)的 表現(xiàn)形式和特點(diǎn)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的基本原理剖析地方政府債務(wù)的形成機(jī)制， 分析地方政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的可能影響，借鑒其它發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)） 和發(fā)展中國(guó)家（地區(qū)）的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，探討我國(guó)解決地方政府債務(wù)問題的對(duì)策。 本文第二章分析我國(guó)地方政府債務(wù)的表現(xiàn)形式和特點(diǎn)，第三章分析我國(guó)地方政府 債務(wù)的形成機(jī)制，第四章分析我國(guó)地方政府債務(wù)問題的不良影響，第五章研究國(guó) 際上地方政府債務(wù)的管理經(jīng)驗(yàn)，第六章根據(jù)前面的研究結(jié)果提出解決的對(duì)策。本 文的地方政府是指除中央政府以外的各級(jí)地方政府，包括省、地（地級(jí)市)、縣（縣 級(jí)市)、鄉(xiāng)四級(jí)政府。53第2章我國(guó)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀分析盡管我國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地 方政府舉債，但事實(shí)上，我國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債 度日或負(fù)債經(jīng)營(yíng)。目前，我國(guó)地方政府債務(wù)己達(dá)到相當(dāng)規(guī)模。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究 中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前地方政府債務(wù)至少在10000億元以上， 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)2200億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬元。如此巨額的債務(wù)與目前地方 政府的有限償債能力嚴(yán)重不對(duì)稱，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，有的地方甚至 出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)。在許多國(guó)家，地方政府負(fù)責(zé)提供本地區(qū)內(nèi)大部分公共服務(wù)。按照“財(cái)權(quán)與事 權(quán)相統(tǒng)一”、“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的分稅制基本原則，這些國(guó)家的地方政府 在提供教育、衛(wèi)生、治安和基礎(chǔ)設(shè)施等對(duì)其轄域內(nèi)民眾福利和地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān) 重要的基本公共服務(wù)的同時(shí)，在憲法和全國(guó)性法律制度的約束下，也享有相對(duì)獨(dú) 立地征稅、舉債等取得收入的權(quán)利。地方各級(jí)政府運(yùn)用發(fā)行債券等信用形式，從 上級(jí)政府、公眾以及其他組織和機(jī)構(gòu)取得收入，并承諾在將來某一時(shí)間予以償還， 這就形成了地方政府債務(wù)。地方政府債券往往構(gòu)成其中最重要的部分。從我國(guó)的 情況來看，在許多地區(qū)，由于地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)行分稅制下的地方稅制體系 沒有給地方留下與事權(quán)相應(yīng)的足夠財(cái)力，地方財(cái)政入不敷出。我國(guó)《預(yù)算法》第 28條又明確規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債 券”。為了彌補(bǔ)隱性赤字，地方政府不得不采取一些變通的措施，直接或間接地 進(jìn)行融資。目前，不僅相對(duì)落后地區(qū)的地方政府存在債務(wù)，為了改善基礎(chǔ)設(shè)施和提 高公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量，以改善投資環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往 往也以各種形式舉借了大量地方政府債務(wù)。另一方面，除了地方政府主動(dòng)舉借的 債務(wù)以外，我國(guó)的地方政府還存在大量“被動(dòng)”的債務(wù)。我國(guó)政府和國(guó)有企業(yè)、 尤其是國(guó)有銀行之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，“政企分開”在目前還沒有完全實(shí)現(xiàn)。 地方政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等目標(biāo)，對(duì)其所屬的企業(yè)和銀行的經(jīng)營(yíng)往 往進(jìn)行干預(yù)。相應(yīng)地，對(duì)于這些國(guó)有企業(yè)、銀行的虧損和不良資產(chǎn)，地方政府也就 承擔(dān)了某種隱性的責(zé)任。同樣，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)，地方政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn) 等社會(huì)保障資金的缺口也必須承擔(dān)“兜底”的責(zé)任。按照Hana Polackova的風(fēng)險(xiǎn)矩陣，政府債務(wù)可分為兩大類：一是政府直接債 務(wù)，二是政府或有債務(wù)。前是指政府在任何條件下都無法回避的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)；后者是指在特定事件發(fā)生的情況下政府必須承擔(dān)和履行的責(zé)任及義務(wù)。這 些責(zé)任和義務(wù)全部?jī)?nèi)含于政府職能之中，只不過在表現(xiàn)形式上有差異，有的有法 律的明確規(guī)定、政府的公開承諾或政府的特定政策，因而體現(xiàn)為一種顯性負(fù)債； 而有的雖然法律沒有作出明確的規(guī)定，但在政府職能中隱含著應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的“道 義”責(zé)任，或者出于現(xiàn)實(shí)的政治壓力而不得不去清償（全部或部分）己經(jīng)發(fā)生的 債務(wù)，這種負(fù)債則是隱性的。這樣，從不同的角度，政府債務(wù)可以分為四項(xiàng)：顯性 的直接債務(wù)、隱性的直接債務(wù)、顯性的或有債務(wù)、隱性的或有債務(wù)。[32]前面兩項(xiàng) 是指己經(jīng)成為政府財(cái)政事實(shí)上的債務(wù)事項(xiàng)，不論是法律上己明確還是沒有明確， 政府財(cái)政都必須承擔(dān)其責(zé)任。后面兩項(xiàng)是指?jìng)鶆?wù)事項(xiàng)是存在的，盡管具體數(shù)量還不 能確定，但將來極可能成為政府的債務(wù)事項(xiàng)。地方政府各類債務(wù)據(jù)此所作的種類劃 。債務(wù)直接債務(wù)(在任何情況下都存在）或有債務(wù)(只在特定事件發(fā)生時(shí)存在）顯性債務(wù)政府和地方投資公司舉借政府和地方投資公司擔(dān)保的外國(guó)政府和國(guó)(由法律的外國(guó)政府和國(guó)際金融組織際金融組織貸款或合同規(guī)貸款政府和地方投資公司擔(dān)保的國(guó)內(nèi)金融組織定）貸款從上級(jí)政府取得的貸款政府和地方投資公司擔(dān)保的其它貸款國(guó)內(nèi)金融組織、單位、個(gè)地方政府所有的(或擁有部分股權(quán)的）金融人貸款機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)行政事業(yè)單位工資、養(yǎng)老國(guó)有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金金拖欠對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件的救助未能實(shí)現(xiàn)的預(yù)算支出糧食收購(gòu)和流通中的虧損掛賬隱性企業(yè)養(yǎng)老金拖欠債務(wù)下崗補(bǔ)貼和失業(yè)保險(xiǎn)金缺(受公眾口和利益集團(tuán)壓力產(chǎn)生的道德義務(wù)）說明：由于對(duì)政府或有負(fù)債概念的認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一，故對(duì)各類型負(fù)債范圍的界 定及其構(gòu)成與其他研究可能存在不完全一致之處，本表是根據(jù)本研究對(duì)我國(guó)具體情況的分析進(jìn)行界定的。鑒于我國(guó)政府負(fù)債的特殊性，許多債務(wù)之間存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，事實(shí)上 直接與或有、顯性與隱性之間很難找到一個(gè)絕對(duì)的劃分界限，因此，后面的分析 以各類負(fù)債的內(nèi)容為依據(jù)進(jìn)行劃分。主權(quán)外債是指以政府名義、由財(cái)政部統(tǒng)一借入并管理的用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的 國(guó)外債務(wù)，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融組織貸款和外國(guó)政府貸款。 其中國(guó)際金融組織貸款由財(cái)政部轉(zhuǎn)貸給地方政府，由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)管理和還 貸，構(gòu)成地方財(cái)政部門的直接債務(wù)。外國(guó)政府貸款又有兩種類型，一種是政府轉(zhuǎn) 貸和擔(dān)保，即政府財(cái)政部門委托國(guó)內(nèi)銀行轉(zhuǎn)貸給企業(yè)或項(xiàng)目單位，如果項(xiàng)目單位 不能按時(shí)還款，國(guó)內(nèi)銀行又無力墊付，政府財(cái)政就要承擔(dān)最終還款責(zé)任；另一種 是國(guó)內(nèi)銀行經(jīng)政府部門授權(quán)作為借款人，將貸款轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目單位，銀行對(duì)外作為 債務(wù)人負(fù)責(zé)還款。由于主權(quán)外債是憑借國(guó)家信譽(yù)取得的，其借入、使用、償還都 與國(guó)家財(cái)政有密切聯(lián)系，不論地方政府是舉借人還是擔(dān)保人，一旦發(fā)生償還困難， 必定構(gòu)成地方政府的負(fù)債。單位:萬美元(人民幣萬元)外債用途外債來源外債余額教育世行農(nóng)林世行城建世行、日本環(huán)保日本醫(yī)衛(wèi)世行、日本、加拿大、 以色列、奧地利合計(jì)()資料來源：《某市本級(jí)政府債務(wù)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》（內(nèi)部資料) 國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是由財(cái)政部統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)借給地方主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債 務(wù)。其中由建設(shè)單位負(fù)擔(dān)的部分可能會(huì)演化成地方政府的或有負(fù)債。有些地方政府為了完成招商引資目標(biāo)，承諾如果外資在本地區(qū)投資，當(dāng)?shù)卣?府保證投資項(xiàng)目每年達(dá)到一定的盈利率，且若干年后退還本金。這種政府承諾必 然會(huì)形成地方政府或有負(fù)債。有的職能管理部門由于資金短缺，往往也需要政府 部門出面擔(dān)保以取得正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金，這些擔(dān)保會(huì)構(gòu)成地方政府部門巨額的或 有負(fù)債。(單位：萬元)債務(wù)人年末余額一般公共服務(wù)部門教育部門61410文化體育與傳媒部門18324醫(yī)療衛(wèi)生部門57794城市社區(qū)部門1548417農(nóng)林水部門7050工業(yè)商業(yè)金融部門1000開發(fā)區(qū)93920其他20503擔(dān)保債務(wù)總額資料來源：《某市本級(jí)政府債務(wù)情況的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告》（內(nèi)部資料)目前，地方城市商業(yè)銀行、城市信用社、信托投資公司等政府融資性金融機(jī) 構(gòu)的不良資產(chǎn)不僅數(shù)額巨大，而且風(fēng)險(xiǎn)極高。雖然經(jīng)過清理整頓，這些機(jī)構(gòu)不良 資產(chǎn)的比例己有所降低，但從調(diào)查情況看，其管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制并未發(fā)生根本 性改變，政企不分的問題依然存在，有的城市商業(yè)銀行和城市信用社己經(jīng)出現(xiàn)經(jīng) 營(yíng)危機(jī)。地方國(guó)有商業(yè)銀行是地方經(jīng)濟(jì)的支柱和命脈，一旦地方金融體系出現(xiàn)問 題，將會(huì)危及到地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，政府出于各種考慮必須出面進(jìn)行干預(yù)， 從而形成政府的或有負(fù)債。另外，對(duì)地方公益性國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期累積下來的虧損， 如果企業(yè)不能內(nèi)部消化，政府也會(huì)出于社會(huì)目標(biāo)的考慮進(jìn)行適當(dāng)?shù)木戎?，因此?地方公益性國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期累積下來的虧損也構(gòu)成了地方政府的或有負(fù)債。90年代初各地成立的信托投資公司不良資產(chǎn)和逾期債務(wù)至今未能清理。此外， 各地相繼成立了許多的風(fēng)險(xiǎn)投資公司、中小企業(yè)貸款擔(dān)保公司、證券及期貨經(jīng)紀(jì) 公司、財(cái)務(wù)公司等，由于金融監(jiān)管不力，加之政府干預(yù)，這些公司的運(yùn)營(yíng)存在著 極大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)問題，其不良資產(chǎn)將全部轉(zhuǎn)化為財(cái)政直接債務(wù)，這將是地 方財(cái)政所難以承受的。同時(shí)，地方金融機(jī)構(gòu)的支付缺口也非常嚴(yán)重，這些支付缺口對(duì)地方金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行產(chǎn)生了極其惡劣的影響，己經(jīng)形成了嚴(yán)重的金融風(fēng) 險(xiǎn)，而其一旦突破某一臨界點(diǎn)，超出銀行的清償能力，將對(duì)地方財(cái)政造成直接支 出壓力。我國(guó)糧食企業(yè)的政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損一直是混在一起的，無法加以區(qū)分。 糧食企業(yè)的政策性虧損雖然政策上應(yīng)由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，是政府的直接債務(wù)。但長(zhǎng) 期以來，財(cái)務(wù)上并沒有一個(gè)明確的執(zhí)行方案，大部分地區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼不足，屬于財(cái) 政貼息范圍的財(cái)務(wù)掛帳越積越多。財(cái)力不足，糧價(jià)倒掛形成的虧損年復(fù)一年地掛 在帳上，再加上國(guó)有糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善，糧食虧損掛帳像滾雪球一樣地不斷擴(kuò)大。 據(jù)相關(guān)研究的統(tǒng)計(jì)，到2000年時(shí)，糧食企業(yè)掛帳虧損累積額己達(dá)到2400億元左 右。[33]而糧食企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性虧損的形成原因十分復(fù)雜，既有客觀因素，也有經(jīng)營(yíng) 管理方面的問題，同時(shí)與改