【正文】 個人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。 職能結(jié)構(gòu) 直線 職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時并不與自己的本職工作完全脫離。 我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。 首長制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。缺點是由于行政決策權(quán)的獨攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制。 它的優(yōu)點是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 2. 層級制與職能制 層級制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。缺點是上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長權(quán)利集中，容易造成獨斷專行。 優(yōu)點是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點是分工單位無力進行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 優(yōu)點是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 分權(quán)制指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 缺點機構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。 二 .組織沖突與協(xié)調(diào) 當(dāng)一個組織認為其他組織的行為對自己組織構(gòu)成阻礙時，組織沖突便產(chǎn)生了。 （ 2） 功能與領(lǐng)域的沖突 （ 3） 目標(biāo)的沖突 組織協(xié)調(diào)是組織運作的重要環(huán)節(jié)。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進行的協(xié)調(diào)。 組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費，增強組織成員俄團結(jié)。 “文化行為模型 ”。公共選擇理論假定組織中的個體是 “人 ”，個體行為具有 “經(jīng)濟人 ”的特征：其一，經(jīng)濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟人追求是的自身利益的最大化。公共組織環(huán)境就是指公共組 織身外所有能夠直接或間接隊組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。在這個階段，組織規(guī)模較小，組織機構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié)構(gòu)也不健全 （ 2） 集體化階段。在這個階段，組織處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序 （ 4） 精細階段。組織變革過程主要包括以下環(huán)節(jié)： （ 1） 對危機的感知 （ 2） 變革方向的確定 （ 3） 變革 20 世紀(jì) 90 年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù) “政府再造 ”論。 一是著眼于經(jīng)濟時代組織特征及內(nèi)部個體作用的變化。如 “無縫組織 ”論以及 “網(wǎng)絡(luò)組織 ”論、 “虛擬組織 ”論等。諸如 “政府再造論 ” 第二章 政府改革與治理 第一節(jié) 治理理論 治理詞源含義 :可以代指任何活動的協(xié)調(diào)方式；最為最小國家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。 新公共管理 以經(jīng)濟人為假設(shè)，強調(diào)顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，關(guān)注公共部門的微觀經(jīng)濟問題 善治 主要指合法，效率，負責(zé)，透明，開放，是規(guī)范權(quán)力的根本要求。認為治理是明確政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的角色，改革公共部門的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)利。自治的公民社會是共同利益的自愿結(jié)合，通過不受國家 支配的公民團體或民間組織，社會的各個部分完全可以自我建設(shè)，自我協(xié)調(diào)，自我聯(lián)系，自我整合，自我滿足，從而形成一個制度化的，不需要借助政府及其資源的公共領(lǐng)域。 一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的觀點，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會看作是治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權(quán)力，合作治理的新型關(guān)系，從而確立了多中心的公共行動體系論。 網(wǎng)絡(luò)治理的新特征： 1） 多中心的公共行動體系 合作網(wǎng)絡(luò)途徑認為 ,我們生活在一個相互依賴的環(huán)境中，沒有哪個機構(gòu)擁有充足的資源和知識可以獨自解決所有的問題，在解決公共事物時，相互依存的行動者通過交換資源，共享知識，談判目標(biāo)采取有效地集體行動 2） 反思理性的復(fù)雜人 行為假設(shè) 它認為公共行動者再不確定的社會條件下，不可能獲得有關(guān)公共問題的所有信息，不可能擁有處理信息的完全能力，也不可能絕對理性的進行選擇，但是行為者能夠通過不斷的對話交流信息，克服有限理性的不足，改進行為模式提高適應(yīng)社會的能力。相互依賴的公共行動者由于利害關(guān)系、信息共享，更有動機和條件采取合作行動，以創(chuàng)造多贏博弈的機會。各種主體通過對話和協(xié)商，交流信息，談判目標(biāo)，增進合作，在改善互動關(guān)系的同時達成各方都可以接受的政策方案。 全球治理的特點： 1） 治理的主體是世界范圍的公共行動者 2） 治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題 3） 治理的機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事物的制度安排 特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。 合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)形式： 1） 政府間合作網(wǎng)絡(luò) 2） 服務(wù)項目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò) 3） 公私合伙網(wǎng)絡(luò) a 財政補助 b 特許經(jīng)營權(quán) c 公私合營企業(yè) 社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。有些情況下，導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。 主要是指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的認同危機。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機結(jié)合在一起，就必須改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互依賴的社會環(huán)境去認識和評判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)路的關(guān)系。從需求來看，變動不居的治理環(huán)境和日益增多的社會團體產(chǎn)生了層出不窮的公共需求，可能向合作網(wǎng)絡(luò)提出不盡相同甚至是相互對立的政策主張，并強烈要求合作網(wǎng)絡(luò)解決，從能力來看，合作網(wǎng)路不是全能的，其解決問題的資源總是有限的，更何況影響網(wǎng)絡(luò)運行的因素是多樣的，因此相對于有限度的治理能力來說，治理需求的無限增長，就必然存在治理的有效性問題。 ，有時則被當(dāng)作包含不同模式的類概念 各個學(xué)者對單一模式公共管理內(nèi)涵的分析，諸如奧斯本和蓋布勒 認為這一模式包含（十大基本原側(cè)）P111，休斯和哈伯德 的理 論分析 P111112 而英國學(xué)者費利耶 則認為并不存在統(tǒng)一的新公共管理模式，只有各種不同類型的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是： 1） 效率驅(qū)動模式 2） 小型化與分權(quán)模式 3） 追求卓越的模式 4） 公共服務(wù)取向模式 ： 1）讓管理者進行管理 2）衡量業(yè)績 3 ) 產(chǎn)出控制 4）顧客至上 5 ) 分散化 6 )引入競爭機制 7 采用私人部門的 管理方式 8 )改變管理者與政治家以及公眾的關(guān)系 四、 對當(dāng)代西方政府改革的評價 首先，人們批評新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向，認為這種管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴張 其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對市場價值和市場機制的崇拜，是一種新的市場神話，照搬私人部門的管理模式，實際是一種新泰勒主義 最后，人們還對新公共管理改革的各種具體（包括市場化、私有 化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評估、顧客至上等）措施提出批評。 wq_ 公 共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負責(zé)的內(nèi)涵。 SBv yFk]_ 公共物品：是具有消費的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品；與公共物品相對應(yīng)的是私人物品即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。A 公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團體的活動，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計劃、組織、人事預(yù)算等。 }wjUIy 二、與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。 o%r$ 四、就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。 oamp。 `)T 二 公共管理學(xué)范式的興起 M4 該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué)vy[l 3 無 論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競爭或替代途徑而出現(xiàn)的。 5`WaJ 、 63cr91 20世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來，幾乎同時出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的 —政策途徑，簡稱 “P途徑 ”另一種是商學(xué)院的 商業(yè)途徑簡稱 “B 途徑 ”。 f。 ]{*xJ 經(jīng)過 20世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的 B 途徑與 P 途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。 5 3. 公共管理范式新在何處 F 凱特爾認為，公共管理運動所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認為公共管理途徑具有以下的幾個特征： }\c^$ 1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究 NmU 2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域 o?r: 3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點 aT 4）通過案例研究來發(fā)展知識 8K 5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗 6 波茲曼 認為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征： ]LGn 1）既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程 M 2）在 強調(diào)硬的知識的同時，關(guān)注軟的知識 Mv 3）問題焦點甚于過程焦點 x$Xr* 4）強雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗知識 kX 5）關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題 H{2y 佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用的和實際的概括或知識。 / 三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍 | 39。 h=?Eqs 、新范式或新的學(xué)科框架。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品。 Vi_L39。 %99w 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點 8qhkJe 第三，公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠?h{ 第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計的其他主題，如公共物品，公共選擇等 \`SIL 第五，公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的 (1F 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上是從政府改 革的實踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實踐模式。N F\。 Qg{ 早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對政府制度、機構(gòu)、法規(guī)方面的研究 ,M 20世紀(jì) 20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對一般行政管理原則的探索和概括 。eb{Qhv 20世紀(jì) 70年代發(fā)展了 “新政治經(jīng)濟學(xué) ”WN_ 80年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。QpPD L39。 kuxTp0 *)Tn[ 20世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方 各主要的資本主義國家相繼進入發(fā)達工業(yè)社會。 m+eyx9 dIg){ ，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。 Yt= hjoT （ 1）傳統(tǒng)的政府管理模式的 弊端 v$\s ，政資不分 v7er ，效率低下 Bu。 g|2 （ 3）入世對我國政 府管理提出的挑戰(zhàn) E?*lb 一是入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進程 VF 二入時對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求 yRR4] 三是入世對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求 vMj （ 4）轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新 *。 nW5QU 第三，推進政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進一步轉(zhuǎn)變政府職能。 qJWg~ 第一章公共組織理論 Al 第一節(jié)公共組織概述 \ 一 組織與公共組織的概念 nV 組織：是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機整體 7F8Tz 公共組織：就是管理社會公共事物、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。 0\ 二 公共組織的構(gòu)成要素 Lvr. 8$Q 3A=M ,N*a ,Ly } 4。主要指政府部門。 | （ 2）半強制性公共組織。 ^ （ 3）非強制性公共組織。這類公共組織的最大特點是非強制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。S 3）行政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動； %1Fw 4）行政上級僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，