【正文】 危機(jī)。在 20 世紀(jì) 70 年代，西方國(guó)家陷入了沉重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，財(cái)政收入入不敷出，要改變政府 面臨的財(cái)政困難，要么采取增收稅收的措施，要么就是削減政府規(guī)模，精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，而采取前一種措施，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共尤其是中產(chǎn)階級(jí)的嚴(yán)重不滿，在這種情況下，政 府只好采取措施對(duì)自身動(dòng)手術(shù)了。 西方國(guó)家尤其是美國(guó)歷來(lái)就對(duì)政府官僚存在著不同程度的不信任感，美國(guó)的三權(quán)分立體制在很大程度上就是為此而設(shè)計(jì)的， 20 世紀(jì) 70 年代中后期以來(lái)，隨著美國(guó)政府中的“水門事件”、“伊朗門”以及“拉鏈門” 事件的暴露，公眾對(duì)政府的不信任更加嚴(yán)重。 管理危機(jī)。 信息技術(shù)的發(fā)展。 私營(yíng)企業(yè)的欣欣向榮為公眾比較公共部門和私營(yíng)部門的績(jī)效差異創(chuàng)造了條件 ，進(jìn)一步使社會(huì)公眾對(duì)公共部門喪失了信心，既然私營(yíng)部門在某些方面能夠做得更好，就沒(méi)有必要依靠政府官僚來(lái)提供某些公共產(chǎn)品和服務(wù)。 國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)不僅僅是各國(guó)產(chǎn)品和企業(yè)的較量，更是各國(guó)政府實(shí)力和形象的比較，一個(gè)效率低下、腐敗嚴(yán)重的政府的全球競(jìng)爭(zhēng)力自然低下，從而影響到對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的占領(lǐng)，這也促發(fā)了西方各國(guó)政府自發(fā)地進(jìn)行行 7 政體制改革，希望通過(guò)行政改革來(lái)提升本國(guó)的綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條： 當(dāng)政府化的文官制度以及將政治與行政分開(kāi)的假定； 強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（采用官僚體制模式）； 公務(wù)員的終身受聘和政府組織的穩(wěn)定性； 以文官制度作為人事管理的基本制度； 對(duì)文官的控制（內(nèi)部規(guī)制）； 要求結(jié)果的公平，給資格相同的公務(wù)員提供平等的報(bào)酬和工作條件，主 張公務(wù)員處理公務(wù)時(shí)應(yīng)該秉公運(yùn)用法規(guī)，平等對(duì)待公眾。 傳統(tǒng)公共行政體制在工業(yè)化時(shí)期對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著十分明顯的作用，它意味著管理方式的理性和效率，穩(wěn)定、公 平和精確，但它對(duì)內(nèi)部控制的關(guān)注、實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的化業(yè)程序，同時(shí)又導(dǎo)致行政管理體制的強(qiáng)化，忽視了人的差異性和多樣性，使公務(wù)員注重于服從規(guī)則甚于對(duì)結(jié)果的追求 。美國(guó)的里根政府和英國(guó)的撒切爾政府都進(jìn)行了大規(guī)模的民營(yíng)化改革，通過(guò)卸載政府的部門職能來(lái)減輕政府面臨的財(cái)政壓力和公眾的不滿情緒。放松對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的管制，提高企業(yè)的省略 和競(jìng)爭(zhēng)力。比如說(shuō)，就政府內(nèi)部管制而言，在改革前，美國(guó)的《聯(lián)邦采購(gòu)條例》有 1600 頁(yè)，具體部門必須遵循的條例有 2900 多頁(yè)，美國(guó)的軍隊(duì)文職人員的人事管理手冊(cè)有 8800 面，這就導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重、行政人員缺乏士氣等方面的弊端。 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。程序?yàn)椋? （ 1）選擇評(píng)審對(duì)象。 （ 2）對(duì)現(xiàn)有活動(dòng)的質(zhì)疑。 （ 4）共識(shí)的形成，即爭(zhēng)取有關(guān)方面和人員對(duì)必要采取的改革措施形成一致看法。 通過(guò)霍納評(píng)審運(yùn)動(dòng)，降低了公共部門的運(yùn)行 成本和開(kāi)支，如對(duì)國(guó)防部與工業(yè)界的多學(xué)科評(píng)審導(dǎo)致了 800 個(gè)人員的節(jié)??；國(guó)防部?jī)?nèi)部審計(jì)工作的評(píng)審結(jié)果使得巡視員和審計(jì)員減少了 30%。具體措施包括： 分權(quán)和權(quán)力下放 分權(quán)和權(quán)力下放所涉及到中央與地方的關(guān)系，又涉及到中央政府部門內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系，后一方面是新公共管理管理 的熱點(diǎn)，其中最激進(jìn)的為英國(guó)的“下一步行動(dòng)方案”和新西蘭的公司化改革，這兩者都是把部門內(nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇?dú)立性質(zhì)的單位，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制 —— 經(jīng)理被賦予機(jī)構(gòu)、編制和財(cái)務(wù)等方面的極大自主權(quán)，這一改革實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)關(guān)系由直接隸屬到合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變，上級(jí)對(duì)上級(jí)控制也著眼于工作過(guò)程到著眼于工作結(jié)果的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)發(fā)決策與執(zhí)行分離和分權(quán)制度化的趨勢(shì)。 四、新公共管理改革的要點(diǎn) 專業(yè)化管理。（起催化劑作用的政府，掌舵而不是劃槳） 績(jī)效評(píng)估。（社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)） 控制產(chǎn)出。根據(jù)機(jī)構(gòu)的特定項(xiàng)目進(jìn)行資金分配，鈄所有有關(guān)該項(xiàng)目、子項(xiàng)目以及更低層次的項(xiàng)目的成本羅列出來(lái)，員工不再由個(gè)別獨(dú)立的中央人事機(jī)構(gòu)決定，而變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。 將部分公共 產(chǎn)品和服務(wù)的提供職能轉(zhuǎn)交給私營(yíng)部門和非盈利組織，鼓勵(lì)組織之間和組織內(nèi)部的競(jìng)爭(zhēng)行為。 分權(quán)的政府 ：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。 五、改革效果評(píng)價(jià)（局限性） 仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，對(duì)改革效 果的評(píng)價(jià)首先取決于評(píng)價(jià)主體的立場(chǎng)（受益、受損和旁觀者），其次取決于價(jià)值觀（對(duì)于中立者而言，大小政府），再次才考慮評(píng)價(jià)的技術(shù)復(fù)雜性問(wèn)題。 9 首先涉及到對(duì)私營(yíng)部門的 評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)，美國(guó)學(xué)者漢林認(rèn)為，過(guò)度依靠市場(chǎng)途徑，這是把教科書對(duì)私 營(yíng)企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實(shí)混為一談，由于私營(yíng)企業(yè)的表現(xiàn)在許多方面不盡人意，在“私營(yíng)部門 神 話”下的改革可能會(huì)走向迷途，泰勒等人則對(duì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中的競(jìng)爭(zhēng)。 對(duì)改革措施的評(píng)價(jià)。 認(rèn)為分權(quán)化改革可能會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的分散化和相互割裂，容易導(dǎo)致本位主義、分散主義和保護(hù)主義以及公共行政開(kāi)支的提高。 五、民營(yíng)化改革 （一）理論基礎(chǔ)。 所謂公共物品主要是指在消費(fèi)上具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的物品 如國(guó)防、路燈等物品，與公共物品相對(duì)應(yīng)的是具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的私人物品如日常生活用品等，處于公共物品和么人物品之間的是準(zhǔn) 公共物品，這些物品要么具有消費(fèi)的非排他性，要么具備消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，如收費(fèi)公路、礦藏等。 具有消費(fèi)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性。（在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府也提供部分個(gè)人物品。 具有消費(fèi)的排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。 （ 3）共用資源。 （ 4） 集體物品 —— 純公共物品。 從以上分析不難看出，個(gè)人所消費(fèi)和使用的物品是通過(guò)市場(chǎng)、政府和非盈利性組織的共同作用來(lái)提供的。這里關(guān)鍵是要區(qū)分消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者這三個(gè)基本概 念。 生產(chǎn)者 則是直接組織生產(chǎn)、或者直接向消費(fèi)者提供物品的個(gè)體或團(tuán)體，它可能是政府單位、市民志愿組織、私人企業(yè)、非盈利機(jī)構(gòu)甚至消費(fèi)者自身。 比如，當(dāng)政府雇傭承包商去翻新路面的時(shí)候，該政府就是提供者，承包商就是生產(chǎn)者，而使用 翻新后道路的人就是消費(fèi)者，提供者和生產(chǎn)者角色的分離意味著政府可以做出用公共開(kāi)支來(lái)提供某種公共物品的決 定，但并不意味著必須依靠公務(wù)員來(lái)提供這些物品，如政府可以通過(guò)出租合同、特許經(jīng)營(yíng)、授權(quán)等方式來(lái)提供這些公共物品?？上У氖?，政府的表現(xiàn)在大多數(shù)情況下難以令人滿意，不僅存在市場(chǎng)失靈，政府失靈也同樣存在。 政府對(duì)個(gè)人公共物品需求的滿足是以公共決策形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是公共決策的制訂過(guò)程卻往往是多個(gè)利益集團(tuán)互相討價(jià)還價(jià)和交易的過(guò)程，在這種政治過(guò)程中，公民個(gè)人的真實(shí)需求被忽視了，取而代之的是利益集團(tuán)自身的需求，從而使公共物品的提供脫離了正常的軌道，造成了公共物品的短缺和過(guò)剩。 壟斷提供某些公共物品，在缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的情況下，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的過(guò)分投資，生產(chǎn)出多于正常社會(huì)需要的公共物品；成本和收 益的脫離，產(chǎn)出的難以測(cè)量，政府的收具有非市場(chǎng)性，主要來(lái)源于稅收、捐贈(zèng)等收入，并不取決于消費(fèi)者的個(gè)人愿望，在這種情況下，當(dāng)提供一種物品的收入與其成本無(wú)關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)就會(huì)使用更多的資源，而不是必要的資源；信息的非對(duì)稱性，壟斷信息的提供。 所謂內(nèi)部性是指政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利，政府的經(jīng)濟(jì)人特征，追求 預(yù)算最大化（機(jī)構(gòu)規(guī)模、技術(shù)的復(fù)雜性） ，提高機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)成本，使其高于技術(shù)上的成本，導(dǎo)致較高的單位成本和多余的全部成本。 解決政府失靈的方 法： 鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)之間的競(jìng)爭(zhēng) ； 讓行政機(jī)關(guān)享有部分剩余的分配或占有權(quán) ； 運(yùn)用市場(chǎng)力量，借助私營(yíng)部門來(lái)提供部分公共物品。從所有制角度來(lái)理解： 把對(duì)公共部門所有的資產(chǎn)歸還給私營(yíng)部門，通常是通過(guò)轉(zhuǎn)移股權(quán)的方式將企業(yè)行為的控制權(quán)從公共部門轉(zhuǎn)向給私營(yíng)部門。 從主體出發(fā)， 將其理解為更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少地依靠政府來(lái)滿足公眾需求。 （ 1） 國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化， 即轉(zhuǎn)讓國(guó) 有企業(yè)的所有權(quán)，通過(guò)出售、清算、兼并等方式將其由國(guó)家控制和經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)交給私營(yíng)企業(yè)控制和管理，或者通過(guò)放松管制，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的方式在原本由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的領(lǐng)域促進(jìn)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，達(dá)到減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)效益和產(chǎn)品質(zhì)量的目的。 （ 2） 公共物品供給的民營(yíng)化， 即提供者和生產(chǎn)者相分離，政府、企業(yè)和非贏利組織之間的角色和功能的互補(bǔ)，鼓勵(lì)提供主體和生產(chǎn)主體的多元化。美國(guó)審計(jì)署對(duì)聯(lián)邦政府 4 個(gè)主要部門中的咨詢服務(wù)所做的審查發(fā)現(xiàn)， 20%以上的合同涉及本應(yīng)該由政府履行的職能。 契約外包、特許、 補(bǔ)助、 出售、贈(zèng)予、憑單、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等。 （ 2）政府主要進(jìn)行管理，由私營(yíng)部門或非贏利部門出資和生產(chǎn)，如特許經(jīng)營(yíng)、國(guó)有企業(yè)拍賣等。 （三）我國(guó)的民營(yíng)化 改革實(shí)踐 轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。 放松管制，促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。 在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過(guò)合同承包、特許經(jīng)營(yíng)等方式逐步讓民營(yíng)資本進(jìn)行基 礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。 （四）民營(yíng)化條件 制度健全。（競(jìng)爭(zhēng)主體、資源的流動(dòng)性、經(jīng)營(yíng)能力和意愿等） 民營(yíng)化的公共物品 必須有明確的可供衡量的目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過(guò)私人或私人組織來(lái)進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說(shuō)愛(ài)、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很我事情是無(wú)法由私人或私人組織來(lái)辦理的，例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì) 的提高和智力開(kāi)發(fā)等等。 （ 2）政府組織 用來(lái)從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力 ，把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩個(gè)方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。一句話，自從政府產(chǎn)生以來(lái)，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的。 （ 3）政府組織 所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源 。而在人財(cái)物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非常基礎(chǔ)的。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。 （ 4）政府組織 為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共產(chǎn)品。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此，一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來(lái) 購(gòu)買公共物品，這種物品只能由政府來(lái)購(gòu)買或提供。 政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。因此，政府應(yīng)該是一種公益人而不應(yīng)該是一種自利人。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面，由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而 且這些不同階級(jí)、 13 不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問(wèn)題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問(wèn)題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。具有非贏利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。 第三部門 之所以被歸入公共部門， 主要原因在于： （ 1）第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動(dòng)的基本目標(biāo)是公益性，即為公共利益服務(wù)，這與政府組織即純粹的公共部門的目標(biāo)是一致的。 （ 3）第三部門為社會(huì)提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或準(zhǔn)公共物品，這與政府為社會(huì)所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。當(dāng)然，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，某些第三部門也應(yīng)向私人資本開(kāi)放，允許私人資本進(jìn)入某些第三部門，毫無(wú)疑問(wèn)這是對(duì)的，甚至是一種趨勢(shì)，但私人資本在這些領(lǐng)域的投資不可能是完全市場(chǎng)化的，它必須受政府的高度控制，其產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格必須接受政府的行政管制。從這個(gè)意義上說(shuō)，第三部門很難被歸入私人企業(yè)部門或競(jìng)爭(zhēng)性工商部門，盡管它不屬于純粹的公共部門，將它稱之為準(zhǔn)公共部門是合理的。 （ 2）責(zé)任形式。 （ 4）提供的產(chǎn)品。 相同點(diǎn)： （ 1）競(jìng)爭(zhēng)性；（ 2）經(jīng)濟(jì)人取向；（ 3）生產(chǎn)性。這種政府神話是建立在 這樣一個(gè)假定的基礎(chǔ)上的，政府及其官員是大公無(wú)私的，無(wú)所不能的，是公共利益的代表，追求公共利益最大化。這是一種關(guān)于市場(chǎng)作用的烏托邦觀點(diǎn)。 （ 1）守夜人政府。 （ 2）政府干預(yù) —— 市場(chǎng)失靈的存在（自由資本主義 向壟斷資本主義發(fā)展的階段）。市場(chǎng)失靈的存在決定了單純的市場(chǎng)調(diào)節(jié)難以保證資源配置的合理化 ，也難以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，這就決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府作用的范圍和內(nèi)容。 （ 4）政府與市場(chǎng)之間的差異。 ②其次， 從交易方式來(lái)看 ，政府是通過(guò)強(qiáng)制性的命令 —— 服從關(guān)系在經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人之間進(jìn)行交易，實(shí)現(xiàn)資源配置。當(dāng)某種交易不涉及兩個(gè)人之外的其他當(dāng)事人時(shí)，采用市場(chǎng)是最有效率的。 ③再次， 從交易目標(biāo)來(lái)看 ，政府是一種基于社會(huì)福利目標(biāo)的公共選擇，而市場(chǎng)則是一種基于私人利益目標(biāo)進(jìn)行的自主選擇。市場(chǎng)運(yùn)行也可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況，每個(gè)人追求最大利益，資源得以有效配 置，從而形成協(xié)調(diào)的社會(huì)秩序；另外一種則是每個(gè)人追求最大利益，損害了社會(huì)整體利益。（ 經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù) ） 非贏利組織的作用 作用： （ 1）社會(huì)服務(wù)。（如出國(guó)留學(xué)的咨詢服務(wù)和各種養(yǎng)老院、民辦學(xué)校） （ 2）社會(huì)溝通。一方面，向政府反映企業(yè)、社會(huì)的意見(jiàn)、建議，為政府提供信息；另一方面，協(xié)助政府作好宣傳、指導(dǎo)、監(jiān)督等方面的工作。對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)品作出公正的評(píng)價(jià)（如各種調(diào)查機(jī)構(gòu)）。調(diào)解社會(huì)成員之間的糾紛，如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)。 （ 2）政府權(quán)力的監(jiān)督者。 （ 3）民主價(jià)值觀的培育者。 政府與非贏利組織的聯(lián)系： 15 （ 1）從非贏利組織獲得信息； （ 2）非贏利組織從政府輸入信息，了解和把握政府的方針政策和各項(xiàng)規(guī)定，并向各自的成員傳達(dá)和引導(dǎo)。 非贏利組織的局限性： （ 1）非志愿性。 （ 2）非獨(dú)立性。 （ 3）政府職能的虛假轉(zhuǎn)移