【正文】 證的 又 規(guī)范的 ； 傳 —— 局限規(guī)范研究。它采用經(jīng)濟學的理論假定 、 概念框架 、 分析方法及技術(shù)來看待公共管理問題。作為一種公共政策 3 的研究途徑，它 假定 ： 政治行動者個人（不管是決策者或投票者）都被自利的動機所引導(dǎo)而選擇一項對其最有利的行動方案。 （ 2）方法上的突出特征 是強調(diào)跨 學科 研究途徑，提倡以問題為中心的知識產(chǎn)生方法。 1市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐 A、在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的 。 奉行三個原則： 私有 財產(chǎn) 神圣 不可侵犯原則 、 契約原則 、 自我負責原則。凱恩斯以 “ 有效需求 ” 為基礎(chǔ)論證國家全國干預(yù)的合理性，他主張放棄自由放任主義，實行對經(jīng)濟生活的全面干預(yù)，特別是通過財政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟的運行。 B、由于經(jīng)濟發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國的政府公共管理模式亦不同。 1轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐。 （２）政府管理的法制化 ―― 法律規(guī)則意識淡薄， “ 上有政策，下有對策 ” ，地方利益至上。 1 行政國家 指 19世紀末， 20世紀初，與壟斷的進程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、行政、 司 法三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動擴張，具有制定同議會立法效力相當?shù)男姓詈椭贫ㄍ?法院判決效力相 當 的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國家社會事務(wù)，從而起到最活躍和最強有力國家作用的一種國家現(xiàn)象。 —— 組織目標與行為是組織的本質(zhì)性特征 公共組織 ：廣義 上指 以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。 狹義 上僅指 國家機關(guān)組織。 公共組織的類型 （ 1）按 財務(wù)－會計標準 劃分（有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督）：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、 宗教組織、慈善組織、基金會。 A、強制型公共組織：政府部門。 如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理 B、半強制型公共組織： 更多依靠市場 手段而非行政手段。如，仲裁 委員會 ―― 起訴 ； 消費者權(quán)益保障委員會 ； 各種行業(yè)協(xié)會等。如，各種院校、社區(qū)學校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構(gòu)、文化和科學技術(shù)團體、各種咨詢服務(wù)機構(gòu)。 A、 古典模型 ：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的首要價值。 特點： ① 組織具有四個基礎(chǔ)：目標、過程、顧客、領(lǐng)域。 ③ 行政部門在最高層次上按主要目標組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標的活動。 ⑤ 行政權(quán)威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構(gòu)。 B、 官僚模型 ：其基礎(chǔ)是馬克斯 .韋伯創(chuàng)立的官僚理論。認為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。 ② 有明確的職權(quán)等級制。 ④ 有處理工作的程序系統(tǒng)。 ⑥ 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。 特點： ① 公共事務(wù)由多人的董事會或委員會進行 管理； ② “ 代理人 ” 政府； ③ 不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同； ④ 不是孤立地處理公共事務(wù)。 ６、管理層次和管理幅度 （ 二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系 ） 管理層次 指公共組織內(nèi)部縱向的等級數(shù) 管理幅度 是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。 （２） 缺點：容易造成信息失真，使高層決策被 “ 走樣 ” 執(zhí)行。 （２） 缺點：相對松散，集體行動難度大。 （ 1） 首長制 ：又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。 缺點： ① 行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。 （ 2）委員會制：又稱合議制。 優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 B、 根據(jù) 行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì) 可分為 層級制和職能制 。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有 隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 ② 權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。 ② 缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。 （ 2） 職能制 ：又稱分職制。 優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。 C、根據(jù) 行政權(quán)力的使用特點 可分為 集權(quán)制和分權(quán)制 。 優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致標準，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 （ 2） 分權(quán)制 ：指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁 量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 ② 各層級有自己的權(quán)力和責任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。 缺點： ① 權(quán)力過于分散，上級組織的目標、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。 D、根據(jù) 行政組織中同一各部門所受的指揮和控制 可分為 完整制和分離制 。是指行政 組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 缺點：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風。指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。 缺點：機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定 難度，個別部門的獨自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。授權(quán)有乎于提高組織效能，增強下屬的工作積極性、主動性和適應(yīng)性，增強組織活力。 1 組織沖突 ： 指組織間行為的 “ 不合轍 ” （１） 目標與顧客的沖突 ： 當目標導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標與顧客因素也會產(chǎn)生沖突。即 “ 條條 ” 與 “ 塊塊 ” 的沖突突。 1組織協(xié)調(diào) A、 水平協(xié)調(diào) ：組織間水平方向上的合作 （ 1）利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達成 協(xié)議 ，以明確相互間的邊界 （ 2）在 共同參與的領(lǐng)域 ，成立諸如 機構(gòu)間委員會 這樣的組織進行協(xié)調(diào)，推動合作 （ 3）根據(jù) 組織領(lǐng)導(dǎo) 原 則 ， 指定某個機構(gòu) 來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動 （ 4）建立一定的 決策程序 ，使利益相關(guān)組織都有機會對其中任何組織的提議進行審議 B、 垂直協(xié)調(diào) ：領(lǐng)先組織的等級權(quán)威，上級對下級組織的協(xié)調(diào)。 1組織合作的益處和沖突帶來的損失 合作的益處 沖突帶來的損失 提高工作效率 精力的分散 雇員的團結(jié)和滿意 改變了判斷力 組織目標的實現(xiàn) 失敗者效應(yīng) 創(chuàng)新和適應(yīng) 協(xié)調(diào)不佳 1個人行為與組織行為 （ 1） X理論與 Y理論 A、 X理論： ① 人一般生來厭惡工作， 只要有可能就想逃避工作。 ③ 愿意受人指揮，希望逃避責任，沒有進取心，安全重于一切。 ② 懲罰并非唯一手段，自我控制、自我指揮。 ④ 恰當條件下，不僅承擔責任，而且 尋求責任。 ⑥ 一般人的智力潛能只是部分得到利用。 B、 “ 文化行為模型 ” 。 （ 3） 公共選擇理論 與組織行為 7 A、公共選擇理論：假設(shè)組織中的個體是 “ 經(jīng)濟人 ” ，個體行為具有 “ 經(jīng)濟人 ” 特征。 ② 經(jīng)濟人追求的是自身利益的最大化。 B、由于個人 “ 經(jīng)濟人 ” 的性質(zhì)，個體行為與集體行為不易達成一致，且由于組織收益具有 “ 非排他性 ” ，易產(chǎn)生 “ 搭便車 ” 行為。 （ 2） 公共組織環(huán)境 ：指公共組織身外所有能夠直接或 間接對組織的存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。其基本要素包括政治體制、政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機構(gòu)、政黨制度、公共政策。其基本要素包括經(jīng)濟體制、經(jīng)濟利益、經(jīng)濟實力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。包括認知、價值、意識形態(tài)、行為規(guī)范、道德傳 統(tǒng)。包括經(jīng)驗技術(shù)、實體技術(shù)、知識技術(shù)。 （ 2）開放的公共組織具有 再生功能 ，能夠?qū)崿F(xiàn) 組織的再生產(chǎn) 。包括 產(chǎn)生階段、集體化階段、規(guī)范化階段和精細階段 。 B、 環(huán)節(jié)：對危機的感知 ； 變革方 向的確定 ； 變革 ； 監(jiān)督調(diào)整 2 “ 政府再造論 ” ： 認為在今天大多數(shù)政府機構(gòu)要完成的任務(wù)日益復(fù)雜，所處的環(huán)境充滿 競爭 ，變化迅速，顧客要求質(zhì)量更高且更有選擇作地的服務(wù)。因此，必須發(fā)動一場革命，徹底打破官僚制。 2組織變革趨勢 （從三個方面展開） （１）著眼于 知識經(jīng)濟時代組織特征 及 內(nèi)部個體作用 的 變化 （２）著眼于 組織結(jié)構(gòu) 的變化。 第二章、政府改革與治理 治理理論的研究途徑 （ 1） “ 政府管理 ” 途徑 ：這一途徑將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，主要包括 “ 最小國家的治理 ” 、 “ 新公共管理 ” 和 “ 善治 ” 等用法。 ② “ 善治 ” 是由世界銀行提出的，合法、效率、負責、透明、開放是其基本要素。 8 ② 自治的公民社會是共同利益的自愿結(jié)合，是個制度化的、不需借助政府及其資源的公共領(lǐng)域 ； 組織成員可自主治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。 （ 3） 合作網(wǎng)絡(luò)的途徑 ：試圖在 “ 網(wǎng)絡(luò)管理 ” 的框架內(nèi)整合上述兩種研究途徑。 治理與統(tǒng)治的關(guān)系 治理 是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理。 A、 相同點： 二者追求的目標相同，都需借助公共 權(quán)力 維持社會秩序和處理公共事務(wù) ，以促進公共利益的最大化。 政府 壟 斷公共事務(wù)管理的活動 —— 政、企、社會 、 團體和個人等 公共 行動 者 共同處理公共事務(wù)的活動。與統(tǒng)治相比，治理 的 對象更多 、 范圍更廣 。