【正文】 1:公共管理學(xué)的視野 1． “ 公共管理學(xué) ” 與 “ 公共行政 ” “ 公共行政 ” 是政府特別是執(zhí) 行機(jī)關(guān)為公共提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人（政 治家）所制訂的政策和法律 ， 關(guān)注的焦點(diǎn)是過程 、 程序以及辦公室的管理 。 “ 公共管理 ” 是公共組織提供 公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程，程序和遵照別人的 指示 辦事 以及 內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。 2．公共部門與公共物品 （ 1） “ 公共部門 ” 是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。 廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)，公用事業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu) 以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。 （ 2） 為什么 “ 準(zhǔn)公共部門 ” （第三部門）也歸入公共部門中 ？ 因其 “ 公共 ” 特性： ① 與純粹的公共部門目標(biāo)一致，第三部門生產(chǎn)或活動(dòng)的 基本 目標(biāo) 是 公益性 ② 與政府存在密切關(guān)系 ，其生產(chǎn) 、 活動(dòng)的內(nèi)容和方式往往由 政府實(shí)行控制 或必要的 行政管制 ③ 與政府為社會(huì)所提供的 物品一致 —— 公共物品 或 “ 準(zhǔn)公共物品 ” ④ 投資主體 或 提供資源的主體 也主要是 政府 。 （ 3） 公共物品 指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和給排他性 、 自然壟斷性 、收費(fèi) 困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大 、初始投資量大 的特點(diǎn)，政府是提供 此類 物品的最佳方式。 公共物品 指那種 能夠同時(shí)供許多人享用的物品 ，并且 供給它的成本 與 享用它的效果 并不隨 享受它的人數(shù)規(guī)模 的變化而變化。 （ 4）公共物品的劃分 ① 純公共物品：國(guó)防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)研究，空間技術(shù) 準(zhǔn)公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務(wù)，教育，廣播電視，社保。 ② 有形的公共物品（硬 —— ）：公共設(shè)施 無形的公共物品（軟 —— ）：法律。政策，制度 ③ 全國(guó)性的公共物品：國(guó)家或中央政府提供的服務(wù) —— 國(guó)防，外交，全國(guó)性法規(guī)政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3． “ 公共管理 ” 與 “ 私人管理 ” 的異同 A、聯(lián)系 ： （ 1）都包含了 合作團(tuán)體 的活動(dòng) （ 2）都必須履行 一般的管理職能 2 B、差別 ： （ 1）公共管理與私人管理的 使命 不同。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益 ； 私人管理以營(yíng)利為目的 （ 2）與私人管理相比，公共管理的 效率意識(shí)不強(qiáng) （ 3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理 更強(qiáng)調(diào)責(zé)任 （ 4）就 人事管理方面 而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事 管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多 （ 5）公共管理有明顯的 政治性 和 公共性 4． “ 治理 ” 與 “ 善治 ” ① 治理泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式，有 最小國(guó)家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社會(huì) —— 控制系統(tǒng)及自組織網(wǎng)絡(luò) 六種用法。 ② 90年代后，世界銀行提出 “ 善治 ” 口號(hào)， 合法 、 法治 、 負(fù)責(zé) 、 透明 、 有效 的政府成為善治的基本要素。 5．公共管理學(xué)范式的興起 三次重大范式變換 ： 傳統(tǒng)的 公共行政學(xué) —— 公共政策分析 —— 公共管理學(xué) 。 6．公共管理范式的出現(xiàn) 及比較 ： 兩種途徑 —— “ 政策途徑 ” （ P途徑）； “ 商業(yè)途徑 ” （ B途徑） “P 途徑 ” 來自于 公共政策學(xué)院 ，以 政策研究 為 方向，重視 定量 分析方法 ，尤其是 經(jīng)濟(jì)學(xué)分析 手段。把政策執(zhí)行研究的焦點(diǎn)集中在 政府 項(xiàng)目 上 。 “B 途徑 ” 強(qiáng)調(diào)將 工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué) 的概念 、 理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中，并仍關(guān)注 組織結(jié)構(gòu)與過程 。 比較： （ 1） 共同點(diǎn)： ① 以組織 外部定向 ，強(qiáng)調(diào) 政治因素 在管理中的作用； ② 重視 規(guī)范研究 并關(guān)心 改善 績(jī)效 ，主張從 經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí) 尤其是 偏愛案例分析法 。 （ 3）各有所長(zhǎng)： ① P途徑 重新認(rèn)識(shí) 政策分析 對(duì)于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。 ② B途徑 更 強(qiáng)調(diào) 以 研究和理論 取向，應(yīng)用和融合不 同學(xué)科的理論 、 方法和技術(shù)， 發(fā)展 一種以 公共管理 與私 人 管 理 相比較為基礎(chǔ)的 綜合框架 ， 注重 戰(zhàn)略管理，關(guān)心過程 問題 ， 把焦點(diǎn)集中在 職業(yè)化的公共管理者 而非政治執(zhí)行官身上 。 7．雪城大學(xué)（ 1991年 9月 20號(hào) —— 21號(hào)）第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。 8．公共管理學(xué)的研究對(duì)象 ： 公共管理。即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動(dòng)的過程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評(píng)論等）；研究如何應(yīng)用各種科學(xué)知識(shí)及方法解決，公共事物 的管理問題 —— 公共管理活動(dòng)，公共管理實(shí)踐。 9．公共管理學(xué)的學(xué)科特征 —— 與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 （ 1）研究 對(duì)象與范圍 。傳 — 局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究 公 — 擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立 、 司）和非營(yíng)利組織甚至私人部門的公共 層 面 （ 2）公 —— 更具 跨學(xué)科，綜合性 的特點(diǎn) ； 傳 —— 建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，公 —— 不同學(xué)科。 （ 3）公將 研究焦點(diǎn) 由傳的 “ 內(nèi)部取向 ” 轉(zhuǎn)為 “ 外部取向 ” ，由重視 機(jī)構(gòu) 、 過程 、 程序 的 研究轉(zhuǎn)到重視 項(xiàng)目、結(jié)果 、績(jī)效 研究。 （ 4）涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的 主題 （ 公共物品，公共選擇，政府失敗 ） （ 5）公 —— 既是實(shí)證的 又 規(guī)范的 ； 傳 —— 局限規(guī)范研究。 10．公共管理學(xué)的研究途徑和方法 （ 1）經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑成為公共管理學(xué)研究（管理學(xué)途徑 、 政治學(xué)途徑 、 法學(xué)途徑） 的一個(gè)重要途徑 。它采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定 、 概念框架 、 分析方法及技術(shù)來看待公共管理問題。 ① 公共選擇理論： 將 “ 經(jīng)濟(jì)人 ” 假說 、 交換范式和方法論個(gè)人主義 應(yīng)用到 政治和公共政策領(lǐng)域 。作為一種公共政策 3 的研究途徑，它 假定 ： 政治行動(dòng)者個(gè)人（不管是決策者或投票者）都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。 ② 新制度主義（ 新制度學(xué)派）： ； ； ，兩種能最小化交易成本的組織是市場(chǎng)和等級(jí)制 ； ，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。 （ 2）方法上的突出特征 是強(qiáng)調(diào)跨 學(xué)科 研究途徑，提倡以問題為中心的知識(shí)產(chǎn)生方法。包括系統(tǒng)分析、比較分析、實(shí)驗(yàn)分析、案例分析。 1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府管理實(shí)踐 A、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的 。 （ 1） 20 世紀(jì) 30 年代前，主張限制國(guó)家或政府作用， 讓商品經(jīng)濟(jì)在一種自由放任的狀態(tài)下運(yùn)行，國(guó)家 減 少干預(yù)或不干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。 奉行三個(gè)原則： 私有 財(cái)產(chǎn) 神圣 不可侵犯原則 、 契約原則 、 自我負(fù)責(zé)原則。 （ 2） 1929－ 1933年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以 “ 有效需求 ” 為基礎(chǔ)論證國(guó)家全國(guó)干預(yù)的合理性，他主張放棄自由放任主義，實(shí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。 （ 3） 20 世紀(jì) 70 年代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)出現(xiàn) “ 滯脹 ” 現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。 B、由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)的政府公共管理模式亦不同。 （ 1）英美的市場(chǎng)主導(dǎo)模式 （ 2）歐洲或萊茵模式 （ 3）東亞的政府主導(dǎo)型模式。 1轉(zhuǎn)型期我國(guó)公共管理的實(shí)踐。 A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 （ 1）政企不分、政資不分 （ 2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下 （ 3）權(quán)力過于集中 （ 4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn) ： （ 1）市場(chǎng)體制 （ 2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革 ； 轉(zhuǎn)變政府職能 （ 3）高素質(zhì)、 廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍 C、入世對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn) ： （１）入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程。 （２）政府管理的法制化 ―― 法律規(guī)則意識(shí)淡薄， “ 上有政策，下有對(duì)策 ” ，地方利益至上。 （ 3）公務(wù)員素質(zhì)與能力（官員的市場(chǎng)觀念落后 ； 法律意識(shí)淡化 ； 競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng) ； 學(xué)習(xí)能力不足）。 1 行政國(guó)家 指 19世紀(jì)末， 20世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國(guó)家立法、行政、 司 法三權(quán)分立的國(guó)家權(quán)力主體關(guān)系中，行政權(quán)力和活動(dòng)擴(kuò)張，具有制定同議會(huì)立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫ㄍ?法院判決效力相 當(dāng) 的行政裁決權(quán)，大量直接管理和介入國(guó)家社會(huì)事務(wù)，從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國(guó)家作用的一種國(guó)家現(xiàn)象。 第一章、公共組織理論 組織 是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通地相互 交往 而形成的具有共同心