【正文】 黎民 公共管理第一章 緒論 第一節(jié) 公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)公共管理是關(guān)于以政府為核心的公共部門處理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。①早期人類社會：19世紀(jì)末以行政管理學(xué)或公共行政學(xué)名稱出現(xiàn)的公共管理，濫觴于20世紀(jì)70年代勃興于“新公共管理”運(yùn)動的公共管理理論與實(shí)踐所代表的嚴(yán)格的公共管理。②與群體需求相關(guān)的（個體需求相關(guān)的）事務(wù)、產(chǎn)品、部門、領(lǐng)域，稱為公共事務(wù)、公共產(chǎn)品、公共部門、公共領(lǐng)域（私人事務(wù)、私人產(chǎn)品、私人部門、私人領(lǐng)域）。對公共管理而言：管理者：公共管理是“公共人”的行為，公共管理活動的主體首先是以公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的部門；管理對象：即公共事務(wù)體現(xiàn)社會成員的整體利益，并表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活的各個方面——國防、治安、社會管理、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等等，因而受到社會成員特別的關(guān)注。管理過程：公共管理涉及公共權(quán)力的占有和使用，因此公共管理的合法性規(guī)范性特別重要。一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別 （一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)：目標(biāo)是為了公共利益或私人利益（包括管理者在內(nèi)的），是二者最重要的區(qū)別。私部門活動核心是利潤，是全部管理活動的出發(fā)點(diǎn)和歸宿；公共管理部門是為保護(hù)和增進(jìn)與社會存在與發(fā)展休戚相關(guān)、私人部門難以增進(jìn)的公共利益而建立的。（二）壟斷強(qiáng)制性與自由競爭性公共管理活動本質(zhì)上是國家活動，有明顯壟斷、強(qiáng)制特點(diǎn)，處理公共和私人利益關(guān)系基本原則是確保公共利益的優(yōu)先性，否則會出現(xiàn)公共利益的缺失；公共利益優(yōu)先性通過公共權(quán)力和政治權(quán)威體現(xiàn)。以政府為代表的公共組織是某范圍內(nèi)唯一權(quán)威中心，需使用強(qiáng)制力規(guī)范私人利益，公共管理組織有壟斷性，公共管理過程有強(qiáng)制性；私人利益間的平等性使私部門與外部的關(guān)系體現(xiàn)為公共權(quán)威引導(dǎo)下的平等合作與競爭的關(guān)系。私部門管理體現(xiàn)出在公共權(quán)力和市場力量雙重制約下的自由選擇和平等競爭的關(guān)系。（三）制衡性與自主性公共管理者個人利益與其職責(zé)代表的公共利益可能存在不一致，導(dǎo)致濫用公共權(quán)力，以權(quán)謀私，通過民主憲政國家制度框架制衡、割裂公共管理的權(quán)威，確保更好的增進(jìn)公共利益。私部門管理者收到公共權(quán)力和市場力量的雙重制約，他們的利益直接體現(xiàn)在管理目標(biāo)上，不存在濫用公共權(quán)力的問題，因而相對享有更為充分的管理自主權(quán)。（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性公共管理部門作為增進(jìn)公共利益的立法者和執(zhí)法者，處在基本社會資源配置中心，承擔(dān)社會資源權(quán)威性分配者職責(zé)。社會利益、價值、矛盾沖突的多元性使公共決策在多元、沖突的利益價值間進(jìn)行平衡做出抉擇，需要多元理性，避免單一向度片面性帶來不良社會后果；私部門管理的目標(biāo)和職能是限定的，管理的規(guī)模和影響較小，管理活動圍繞如何實(shí)現(xiàn)自身生存和發(fā)展展開，因此主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)理性，無需對分配和平衡社會價值承擔(dān)責(zé)任。（五）政府機(jī)制與市場機(jī)制政府與市場是現(xiàn)代社會最重要的兩種資源配置和控制體系。公共管理通過政府機(jī)制實(shí)現(xiàn)，決定公共管理在公共利益引導(dǎo)下，以近乎壟斷的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；私部門管理通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)，以利潤為導(dǎo)向，以競爭方式提供私人產(chǎn)品。公共管理與私部門管理的相似性都需要制定管理目標(biāo)、實(shí)施具體方案、監(jiān)控評估執(zhí)行結(jié)果；都要對人力、財(cái)政、組織、信息等內(nèi)部資源進(jìn)行整合以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)；都要處理與外部環(huán)境的關(guān)系； 管理方法和技術(shù)大同小異；二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大政府預(yù)算收入與支出決定的公共部門規(guī)模反應(yīng)一國政府對公共物品供給的總規(guī)模。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，社會生產(chǎn)和社會生活對公共物品需求日益增長，政府公共支出隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增長。（二）社會生活中的公共事務(wù)日益增加科技革命、全球化影響下社會聯(lián)系緊密，社會事務(wù)日益增加：可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)憲政秩序社會安全、回應(yīng)科技革命和全球化挑戰(zhàn)、提高社會經(jīng)濟(jì)體制和政治體制對社會治理的有效性等。（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變工業(yè)化、城市化、信息化帶來大量新情況、新問題，公共管理環(huán)境呈現(xiàn)多元、復(fù)雜、動蕩、多變的特點(diǎn)，要求整個社會對公共管理投入更多關(guān)注，要求公共管理跳出舊有理論框架，適應(yīng)社會新變化，提出新理論、新手段、新思路、新方法。三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：從行政管理學(xué)到公共管理學(xué)是一種學(xué)科范式的轉(zhuǎn)換。（一）理論框架局限行政學(xué)以政治學(xué)與管理學(xué)為基礎(chǔ)，繼承政治學(xué)規(guī)范取向和管理學(xué)一般工具取向，但未找到平衡的契合點(diǎn)。無法滿足將政策分析、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)納入理論基礎(chǔ)和研究方法論體系的需要。（二）管理主體局限：行政管理學(xué)：政府或國家行政機(jī)關(guān)；公共管理學(xué)：政府、非政府公共組織（三）管理理念與手段局限行政管理——全能政府以行政手段實(shí)施全面管理管理主體：排除非政府主體的參與，同時將規(guī)則制定、監(jiān)管和直接管理混為一談管理手段：排斥私營部門管理手段和競爭機(jī)制，機(jī)構(gòu)臃腫、效率下降、官僚主義、貪污腐敗。突破行政學(xué)在理念和手段上的限制，成為公共管理學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求（四）管理對象與目標(biāo)局限行政管理學(xué)：管理對象：政府本身（人、體制、過程）政府管轄范圍的公共事務(wù)注重內(nèi)部管理關(guān)注行政秩序和行政效率，然后才是政府管轄的傳統(tǒng)事務(wù)。忽視行政與外部環(huán)境的關(guān)系，忽視政府管轄事務(wù)以外的社會公共事務(wù)。管理目標(biāo)：內(nèi)部取向，重視管理機(jī)構(gòu)，過程和程序的規(guī)范性——官僚制組織形態(tài)。公共管理學(xué)：兼顧內(nèi)外環(huán)境，重視外部環(huán)境，以結(jié)果或績效為管理目標(biāo)第二節(jié) 公共管理學(xué)是時代的產(chǎn)物公共管理作為具有明確社會整體利益指向的管理形態(tài)，是人類社會發(fā)展水平及與文明進(jìn)程直接相關(guān)的管理模式深刻變化的反應(yīng)。公共管理具有從屬和服務(wù)于階級統(tǒng)治的特點(diǎn)，從統(tǒng)治為主導(dǎo)的行政轉(zhuǎn)向以管理為主導(dǎo)的行政，反映統(tǒng)治階級變得隱蔽，更多采用民主和參與的方式。一、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾不滿：福利國家理念推動政府權(quán)力擴(kuò)張，引來非議：政府規(guī)模太大，消耗過多稀缺資源； 政府管理范圍太寬；政府行為方式不當(dāng)，通過官僚體制提供服務(wù)必然導(dǎo)致平庸和無效率（二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加劇：福利國家政策使政府角色過度膨脹，通脹增高，經(jīng)濟(jì)停滯，失業(yè)率上升，稅收能力下降，財(cái)政壓力巨大。（三）社會問題與政府不可治理性的增加政府面臨的公共問題的復(fù)雜性、動蕩性、多元性環(huán)境，導(dǎo)致政府不可治理性增加；官僚體系力不從心，導(dǎo)致保守、消極、被動，引發(fā)政府合法性危機(jī)。必須推行政府改革，讓公共服務(wù)回歸社會和市場，縮小政府職能，化解政府困境。二、科技革命和全球化浪潮（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量1. 現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。2. 現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。3. 科技革命導(dǎo)致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。新經(jīng)濟(jì)文明必然要求新社會治理形態(tài)相適應(yīng)。（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力政府管理無法獨(dú)立于其他政府治理體制之外，處在相互依賴之中，導(dǎo)致許多國際性公共物品的出現(xiàn)。各國政府為保持自身競爭力，不得不銳意改革，順應(yīng)全球化浪潮。三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求1. 傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展要求。行政體制合理與否，是影響管理效率高低的最主要因素。2. 科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求?？茖庸倭胖品钚袥Q策權(quán)威高度集中、統(tǒng)一指揮原則，行政部門因缺乏競爭和效率陷入被動。3. 科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。各自為政、溝通困難、缺乏協(xié)作；機(jī)構(gòu)重疊、臃腫龐大、官僚主義盛行，政府功能嚴(yán)重退化。4. 官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。層級節(jié)制、按章辦事導(dǎo)致循規(guī)蹈矩、按部就班，不能也不敢創(chuàng)新。（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”1. 民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。 2. 公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益實(shí)現(xiàn)過程是公民向政治家表達(dá)利益，形成公共政策和決策，再由官僚階層具體完成。3. 國家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對政府決策的控制。4. 國家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過程中深層次矛盾的途徑。西方民主制深層次矛盾：維護(hù)公共利益與滿足特殊利益集團(tuán)之間的矛盾、官員實(shí)現(xiàn)公共利益與滿足自我利益的矛盾、公民維護(hù)個人合法權(quán)利與無限索取行為傾向間的矛盾。第三節(jié) 公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法一、公共管理的涵義 （一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。處理“公共”問題核心是如何生產(chǎn)和分配公共產(chǎn)物品，處理公共事務(wù)以滿足民眾公共性需求。公共物品（Public goods）和公共事務(wù)（Public affairs）是公共管理中的兩個重要概念。公共物品：是和私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。公共事務(wù)：涉及社會全體公眾整體生活質(zhì)量和共同利益的活動，及這些活動的實(shí)際結(jié)果。（二）管理、公共管理與公共管理學(xué)管理：在一定環(huán)境中，管理主體為達(dá)到特定目標(biāo)運(yùn)用一定職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。公共管理：指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。涵義：⑴公共管理主體是政府和其他公共部門，不是私人及其組織；⑵公共管理對象公共事務(wù)的特征：與公共利益直接有關(guān)，公共事務(wù)受益對象是社會公眾；⑶由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員利益，決定公共事務(wù)及其管理的存在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨社會變遷不斷調(diào)整；⑷公共管理來自民眾授權(quán)并負(fù)直接社會責(zé)任，必須依法進(jìn)行，其工作績效不以利潤或效率為標(biāo)準(zhǔn)；⑸公共管理公共性，決定社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。公共管理活動具體類型的“三分法”：⑴公共政策－政府制定公共政策的活動；⑵政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊(duì)、警察等國家機(jī)器的各個部門的管理；⑶非政府組織管理，除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。3. 公共管理學(xué)：是一門運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門__和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會公共利益的知識體系。公共管理學(xué)的特點(diǎn)：⑴公共管理是一個整合性的概念。公共管理在“什么”（What）與“為何”（Why）層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的層面上沿襲企業(yè)管理。⑵公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門。⑶公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。⑸公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任，不僅重視 3E，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重視公平（Equality）、正義、民主。⑹公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。⑺公共管理是一個不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。當(dāng)前公共管理學(xué)值得注意的特點(diǎn)：⑴鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性⑵理論上的包容性⑶學(xué)科的年輕性二、公共管理的構(gòu)成要素公共管理主體（一）公共管理的主體：公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員（即公共組織和個人兩大類）對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。公共管理主體的構(gòu)成見下圖。個人公共組織管理者被管理者領(lǐng)導(dǎo)者非營利組織政府（二）公共管理的對象：公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。（三）公共管理的資源和手段：公共部門最重要資源是合法性。包括：合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，被管理者對管理者及其行為的認(rèn)同。公共管理具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。（四）公共管理的環(huán)境：在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)劃分出：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。三、公共管理學(xué)的研究內(nèi)容（一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容：公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，從屬于管理學(xué)科。但公共管理學(xué)作為公共行政和企業(yè)管理的有機(jī)融合體，除了與公共行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。（二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域：8章公共管理中的政府角色，9章公共管理的非營利組織，10章公共部門績效管理，11章公共部門戰(zhàn)略管理，12章公共管理的新策略。四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑：公共政策途徑（Public policy approach，P 途徑）企業(yè)管理途徑（Business approach，B 途徑）。P 途徑公共管理的特征：強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系①著眼高層管理者及他們所進(jìn)行的政策研究；②重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇個案研究來發(fā)展相關(guān)知識；③強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。B 途徑公共管理的特征：主張師法企業(yè)①偏愛企業(yè)管理原則；②對公、私部門差異不作嚴(yán)格區(qū)分；③除重視策略管理及組織間管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理過程的管理；④在研究方法上偏愛諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法。與 P 途徑的公共管理比較，目前 B 途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界顯得更有影響力。P 途徑和 B 途徑的共同點(diǎn)：①它們的眼光不局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，將關(guān)注焦點(diǎn)放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。（二）公共管理學(xué)的研究方法1. 規(guī)范方法：又稱理想方法。用于公共管理現(xiàn)象研究，著眼建立一般理論和一般原則，偏重價值考慮，尋求理想狀態(tài)。2. 實(shí)證方法：又稱經(jīng)驗(yàn)方法。專注發(fā)現(xiàn)事實(shí)，依據(jù)科學(xué)原則描述事實(shí)，研究者價值中立。3. 案例方法：對特定問題從實(shí)證角度分析評價結(jié)論，據(jù)結(jié)論確定處理類