【正文】 公共管理學(xué)原理第一章 導(dǎo)論，公共管理學(xué)的視野一、“公共管理”與“私人管理”的異同A、聯(lián)系。（1）都包含了合作團體的活動。（2）都必須履行一般的管理職能。B、差別。（1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益。私人管理以營利為目的。（2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。 （3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責(zé)任。 （4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。（5）公共管理有明顯的政治性和公共性。二、公共物品的特性：公共物品是與私人物品相對應(yīng)的概念，消費具有非競爭性和非排他性，一般不能或不能有效通過市場機制有企業(yè)和個人提供，主要由政府提供。公共物品特性：非競爭性、非排他性、外部性。
三、公共管理學(xué)的學(xué)科特征——與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別（1）研究對象與范圍。傳—局限于政府行政機關(guān)特別是官僚機構(gòu)的研究公—擴大到其他政府機關(guān)（立、司）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。（2）公更具跨學(xué)科，綜合性的特點。傳—建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，公—不同學(xué)科。（3）公將研究焦點由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機構(gòu)過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果與績效研究。（4）涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題。例：公共物品，公共選擇，政府失敗。（5）公既是實證的又是規(guī)范的，傳—局限規(guī)范研究。（6）公將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上，是從這種實踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實踐的模式，因此，與傳相比，它更具有現(xiàn)實性。四、21世紀(jì)我國公管面臨的挑戰(zhàn)A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端――計劃經(jīng)濟（“命令式經(jīng)濟”）條件下。所謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中配置社會資源，對經(jīng)濟和社會生活全面、微觀、直接干預(yù)。 （1）政企不分、政資不分。（2）機構(gòu)臃腫，效率低下。（3）權(quán)力過于集中。（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。（1）建立與完善市場體制。（2）公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。（3）建立一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊伍。①入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進程。②入世對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求。法律規(guī)則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上，阻礙WTO規(guī)則的有效執(zhí)行。③對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求。（官員的市場觀念落后。法律意識淡化。競爭意識不強。學(xué)習(xí)能力不足）。第二章、公共組織理論一、公共組織：廣義――就是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。既包括政府組織，也包括第三部門組織。狹義――國家機關(guān)組織。二、公共組織的構(gòu)成要素▲：組織人員、組織目標(biāo)、職能范圍、機構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、規(guī)章制度、團體意識、組織設(shè)計、支持硬件、技術(shù)和信息。三、公共組織的類型▲ 根據(jù)管理公共事務(wù)的不同，可分為管理文化、科技、教育、國防、公安、外交等事務(wù)的各種公共組織。 （1）按財務(wù)－會計標(biāo)準(zhǔn)劃分（有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督），大體可分為六種類型：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。（2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。A、強制型公共組織：政府部門。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實行強制性管理。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理。B、半強制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。其強制性在一定程度上是可對抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。如，仲裁委員會，消費者權(quán)益保障委員會，各種行業(yè)協(xié)會等。C、非強制性公共組織：這類公共組織最大特點是非強制性與服務(wù)性。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團體、各種咨詢服務(wù)機構(gòu)。（3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的首要價值。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。特點：① 組織具有四個基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域。②對于每個組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位。
③行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。⑤行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機構(gòu)。⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴(yán)格加以區(qū)分。B、官僚模型：。在20世紀(jì)50年代后的美國得到了充分的運用。官僚組織的基礎(chǔ)是理性―合法權(quán)威。認(rèn)為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。 特點：①基于職能專業(yè)化的勞動分工。②有明確的職權(quán)等級制。③有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。 ④有處理工作的程序系統(tǒng)。⑤人與人之間關(guān)系的非人格化。⑥雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。C、第三部門行政模型：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用。特點：公共事務(wù)由多人的董事會或委員會進行管理；“代理人”政府；不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共事務(wù)。四、管理層次和管理幅度。管理層次指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。一般而言，公共組織具有三個層次，即高層、中層、基層。管理幅度是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志。二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。A、“尖形結(jié)構(gòu)”――管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)（１） 優(yōu)點：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。（２）缺點：容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。 B、“扁形結(jié)構(gòu)”――管理層次少、管理幅度大，其形態(tài)扁平。（１） 優(yōu)點：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。（２）缺點：相對松散，集體行動難度大。五、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式。直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個人或組織只有一個直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。 —職能結(jié)構(gòu)。直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。 。是完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)形式。六、我國政府組織的結(jié)構(gòu)。（1）縱向結(jié)構(gòu)。也稱為層次結(jié)構(gòu)。它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。宏觀上分為中央層次和地方行政組織兩大層次。中央層次指中央人民政府一級，地方行政組織的層次劃分有兩級制、三級制、四級制三種類型。微觀上指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。（2）橫向結(jié)構(gòu)。又稱分布結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。在我國，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服務(wù)從于縱向結(jié)構(gòu)。七、行政組織體制的基本類型。（1）首長制：又稱為一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。 優(yōu)點：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點：①行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。②首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。（2）委員會制：又稱合議制。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。今天瑞士聯(lián)邦委員會是典型的委員制。優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。 缺點：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。B、根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級制和職能制。（1）層級制：又稱分級制。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。優(yōu)點：① 組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)。②權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。缺點：①上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。② 缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。③各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。（2）職能制：又稱分職制。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。
優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。 缺點：分工單位無力進行全局直轄市，責(zé)任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 C（1）集權(quán)制：指行政權(quán)力集中在上級機關(guān)，下級機關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機關(guān)的指令辦事的組織體制。這種體制下，高層的機關(guān)往往包攬較多的事務(wù)決策。 優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 缺點：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務(wù)，機關(guān)及個人也容易導(dǎo)致獨裁和長官意志。 （2）分權(quán)制：指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。②各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。 ③可防止上級組織和個人的獨斷行。 缺點：① 權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制。②下級組織機關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。 D（1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。 缺點：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 （2）分離制：又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制。指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、3監(jiān)督的組織體制。 優(yōu)點：行政機關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。 缺點：機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個別部門的獨自行動可以造成整個行政組織的工作混亂，降低行政效率。在實踐中，分離制迎合了多元化社會的需要，然而行政組織各部門密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。 八、組織沖突與協(xié)調(diào)▲▲ 。指組織間行為的“不合轍”。最常見的組織沖突有三種形式：（１）目標(biāo)與顧客的沖突。當(dāng)目標(biāo)導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素也會產(chǎn)生沖突。（２）功能與