【正文】 型”。 九、公共行政人員行為。
B、垂直協(xié)調(diào)：依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。（3）根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個(gè)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動(dòng)。2A、水平協(xié)調(diào)：組織間水平方向上的合作。（３）目標(biāo)間的沖突。如，中央要求對其在地方的下屬部門加強(qiáng)管理，但地方則希望對其實(shí)行屬地管理。當(dāng)目標(biāo)導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時(shí)易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素也會產(chǎn)生沖突。指組織間行為的“不合轍”。在實(shí)踐中，分離制迎合了多元化社會的需要，然而行政組織各部門密切合作，是提高行政效益的基本前提，因而完整制更多被采用。 優(yōu)點(diǎn)：行政機(jī)關(guān)獨(dú)立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。 （2）分離制：又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)屬制。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機(jī)構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。 D（1）完整制：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。 缺點(diǎn)：① 權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實(shí)現(xiàn)，上級反受下級牽制。②各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。 （2）分權(quán)制：指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點(diǎn)：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。 C（1）集權(quán)制：指行政權(quán)力集中在上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。
優(yōu)點(diǎn)：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進(jìn)行組織的宏觀管理。（2）職能制：又稱分職制。② 缺乏專業(yè)分工，工作彈性小。②權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。B、根據(jù)行政組織構(gòu)成單位的功能和性質(zhì)可分為層級制和職能制。優(yōu)點(diǎn)：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全，委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。②首長個(gè)人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。七、行政組織體制的基本類型。決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門。（2）橫向結(jié)構(gòu)。中央層次指中央人民政府一級，地方行政組織的層次劃分有兩級制、三級制、四級制三種類型。它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。（1）縱向結(jié)構(gòu)。是完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)形式。直線—職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進(jìn)行分工，再分別對下級部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。（２）缺點(diǎn)：相對松散，集體行動(dòng)難度大。 B、“扁形結(jié)構(gòu)”――管理層次少、管理幅度大，其形態(tài)扁平。A、“尖形結(jié)構(gòu)”――管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)（１） 優(yōu)點(diǎn)：權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜性的重要標(biāo)志。一般而言，公共組織具有三個(gè)層次，即高層、中層、基層。四、管理層次和管理幅度。C、第三部門行政模型：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用。⑤人與人之間關(guān)系的非人格化。③有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度。 特點(diǎn)：①基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工。官僚組織的基礎(chǔ)是理性―合法權(quán)威。B、官僚模型：。⑤行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多成員機(jī)構(gòu)。
③行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)。特點(diǎn)：① 組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域。A、古典模型：建立在行政管理等古典組織理論的基礎(chǔ)上，效率是組織追求的首要價(jià)值。如，各種院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團(tuán)體、各種咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)。如，仲裁委員會，消費(fèi)者權(quán)益保障委員會，各種行業(yè)協(xié)會等。B、半強(qiáng)制型公共組織：更多依靠市場手段而非行政手段。根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實(shí)行強(qiáng)制性管理。（2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類。三、公共組織的類型▲ 根據(jù)管理公共事務(wù)的不同，可分為管理文化、科技、教育、國防、公安、外交等事務(wù)的各種公共組織。狹義――國家機(jī)關(guān)組織。第二章、公共組織理論一、公共組織：廣義――就是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織。競爭意識不強(qiáng)。（官員的市場觀念落后。法律規(guī)則意識淡薄，“上有政策，下有對策”，地方利益至上，阻礙WTO規(guī)則的有效執(zhí)行。①入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場化進(jìn)程。（2）公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)。（3）權(quán)力過于集中。 （1）政企不分、政資不分。四、21世紀(jì)我國公管面臨的挑戰(zhàn)A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端――計(jì)劃經(jīng)濟(jì)（“命令式經(jīng)濟(jì)”）條件下。（5）公既是實(shí)證的又是規(guī)范的，傳—局限規(guī)范研究。（4）涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題。傳—建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，公—不同學(xué)科。傳—局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究公—擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立、司）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。公共物品特性：非競爭性、非排他性、外部性。（5）公共管理有明顯的政治性和公共性。 （3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。私人管理以營利為目的。（1）公共管理與私人管理的使命不同。（2）都必須履行一般的管理職能。 公共管理學(xué)原理第一章 導(dǎo)論，公共管理學(xué)的視野一、“公共管理”與“私人管理”的異同A、聯(lián)系。（1）都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)。B、差別。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益。（2）與私人管理相比，公共管理的效率意識不強(qiáng)。 （4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多。二、公共物品的特性：公共物品是與私人物品相對應(yīng)的概念，消費(fèi)具有非競爭性和非排他性，一般不能或不能有效通過市場機(jī)制有企業(yè)和個(gè)人提供，主要由政府提供。
三、公共管理學(xué)的學(xué)科特征——與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別（1）研究對象與范圍。（2）公更具跨學(xué)科，綜合性的特點(diǎn)。（3）公將研究焦點(diǎn)由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機(jī)構(gòu)過程和程序研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果與績效研究。例：公共物品，公共選擇，政府失敗。（6）公將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上，是從這種實(shí)踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實(shí)踐的模式，因此，與傳相比，它更具有現(xiàn)實(shí)性。所謂傳統(tǒng)政府即“全能型政府”：集中配置社會資源，對經(jīng)濟(jì)和社會生活全面、微觀、直接干預(yù)。（2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱。（1）建立與完善市場體制。（3）建立一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。②入世對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求。③對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求。法律意識淡化。學(xué)習(xí)能力不足）。既包括政府組織，也包括第三部門組織。二、公共組織的構(gòu)成要素▲：組織人員、組織目標(biāo)、職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職位設(shè)置、權(quán)力與職權(quán)、權(quán)責(zé)劃分、規(guī)章制度、團(tuán)體意識、組織設(shè)計(jì)、支持硬件、技術(shù)和信息。 （1）按財(cái)務(wù)－會計(jì)標(biāo)準(zhǔn)劃分（有利于加強(qiáng)審計(jì)和對公共組織的監(jiān)督），大體可分為六種類型：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。A、強(qiáng)制型公共組織：政府部門。如，納稅人必須接受稅務(wù)管理部門的管理。其強(qiáng)制性在一定程度上是可對抗的，當(dāng)事人可拒絕裁決。C、非強(qiáng)制性公共組織：這類公共組織最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性與服務(wù)性。（3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。②對于每個(gè)組織而言，上述基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位。④任何上級公能有效監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在“控制范圍”。⑥垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格加以區(qū)分。在20世紀(jì)50年代后的美國得到了充分的運(yùn)用。認(rèn)為組織靠非人格化的規(guī)則來管理，理性意味著效率。②有明確的職權(quán)等級制。 ④有處理工作的程序系統(tǒng)。⑥雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ)。特點(diǎn)：公共事務(wù)由多人的董事會或委員會進(jìn)行管理；“代理人”政府；不可隨意監(jiān)督組織外的代理商，不可隨意利用行政命令取消合同；不是孤立地處理公共事務(wù)。管理層次指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。管理幅度是指一名管理者或一個(gè)組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。（２）缺點(diǎn)：容易造成信息失真，使高層決策被“走樣”執(zhí)行。（１） 優(yōu)點(diǎn)：信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。五、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式。 —職能結(jié)構(gòu)。 。六、我國政府組織的結(jié)構(gòu)。也稱為層次結(jié)構(gòu)。宏觀上分為中央層次和地方行政組織兩大層次。微觀上指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系。又稱分布結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。在我國，行政組織的橫向結(jié)構(gòu)服務(wù)從于縱向結(jié)構(gòu)。（1）首長制：又稱為一長制或獨(dú)任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長執(zhí)掌的組織體制。缺點(diǎn)：①行政決策大權(quán)由首長一人獨(dú)攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。（2）委員會制：又稱合議制。今天瑞士聯(lián)邦委員會是典型的委員制。 缺點(diǎn)：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。（1）層級制：又稱分級制。優(yōu)點(diǎn)：① 組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)。缺點(diǎn)：①上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼。③各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨(dú)斷專行。指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平等劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 缺點(diǎn)：分工單位無力進(jìn)行全局直轄市，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。這種體制下，高層的機(jī)關(guān)往往包攬較多的事務(wù)決策。 缺點(diǎn)：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動(dòng)性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時(shí)處理行政事務(wù)，機(jī)關(guān)及個(gè)人也容易導(dǎo)致獨(dú)裁和長官意志。 優(yōu)點(diǎn)：①各級行政組織可以因地制宜發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 ③可防止上級組織和個(gè)人的獨(dú)斷行。②下級組織機(jī)關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。是指行政組織中同一層級的各個(gè)機(jī)關(guān)受一個(gè)機(jī)關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 缺點(diǎn)：行政首長權(quán)力過分集中，