【正文】 個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督 ，有助于決策科學(xué)化、民主化。 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。不過由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，相對(duì)較松散，集體行動(dòng)難度大。 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分 工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。 第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu) 一 管理層次和管理幅度 管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等 級(jí)數(shù)。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。 （ 3）非強(qiáng)制性公共組織。 （ 2）半強(qiáng)制性公共組織。主要指政府部門。狹義的公共組織指 的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。 第四， 推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)， 第五， 推進(jìn)政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè) 第六， 實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。 （ 3）入世對(duì)我國(guó)政府管理提出的挑戰(zhàn) 一是入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程 二入時(shí)對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求 三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求 （ 4）轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府管理創(chuàng)新 溫家寶對(duì)今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明： 第二， 加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。 、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府公共管理模式也是不同的。這一時(shí)期政府的組織機(jī)構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動(dòng)加強(qiáng)，政府增長(zhǎng)，公共管理活動(dòng)的范圍擴(kuò)大，同時(shí)，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴(kuò)張的趨勢(shì)，形成了行政國(guó)家。 五 實(shí)踐中的公共管理 ，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動(dòng)則是伴隨階級(jí)和國(guó)家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。 早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對(duì)政府制度、機(jī)構(gòu)、法規(guī)方面的研究 20 世紀(jì) 20 年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對(duì)一般行政管理原則的探索和概括 三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗(yàn)科學(xué)的研究方法 五六十年代以后廣泛的運(yùn)用運(yùn)籌學(xué) 、系統(tǒng)分析、損益分析、計(jì)算機(jī)的功能方法及手段。 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點(diǎn) 第三，公共管理學(xué)將研究焦點(diǎn)由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠? 第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計(jì)的其他主題，如公共物品，公共選擇等 第五，公共管理學(xué)既是實(shí)證的，又是規(guī)范的 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實(shí)踐尤其是政府改革的實(shí)踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實(shí)踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實(shí)踐模式?；蛘哒f，公共管理學(xué)是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學(xué)問。 公共管理學(xué)是一個(gè)研究公共管理活動(dòng)或公共管理實(shí)踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運(yùn)用各種科學(xué)知識(shí)和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。 三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍 ，這種用法常見于日常公共部門管理活動(dòng)中，也來自于堅(jiān)持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學(xué)者 ，是關(guān)于公共行政的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計(jì)劃，經(jīng)由預(yù)算系統(tǒng)的資源培植、財(cái)政管理、人力資源管理、項(xiàng)目評(píng)估和審計(jì)的應(yīng)用方法論方面的總的看法。 3. 公共管理范式新在何處 凱特爾認(rèn)為，公共管理運(yùn)動(dòng)所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認(rèn)為公共管理途徑具有以下的幾個(gè)特征： 1）拒斥公共行政學(xué)和執(zhí)行研究 2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域 3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點(diǎn) 4）通過案例研究來發(fā)展知識(shí) 5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點(diǎn)而奮斗 波茲曼 認(rèn)為公共管理途徑應(yīng)具有 以下的特征： 1） 既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程 2） 在強(qiáng)調(diào)硬的知識(shí)的同時(shí)，關(guān)注軟的知識(shí) 3） 問題焦點(diǎn)甚于過程焦點(diǎn) 4） 強(qiáng)雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗(yàn)知識(shí) 5） 關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題 佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認(rèn)為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場(chǎng)合應(yīng)如何作為的有用的和實(shí)際的概括或知識(shí)。 經(jīng)過 20 世紀(jì)七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的 B 途徑與 P 途徑逐漸融合，形成公共管理的新范 式。 B 途徑強(qiáng)調(diào)將工具管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。在 20 世紀(jì)二三十年代所形成的，并在 60 年代中期以前一直居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式是建立在科層制理論和政治 行政二分法的基礎(chǔ)上的，它將自己的研究對(duì)象主要集中于行政組織或官僚體制上，以組織的內(nèi)部取向，注重機(jī)構(gòu)，過程和程序以及行政原則的研究，并以行政效率作為追求的最高目標(biāo)。 善治是 90 年代后，世界銀行提出的口號(hào)，它主要包括合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標(biāo)準(zhǔn)。 四、 就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復(fù)雜和嚴(yán)格。 二、 與私 人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng)。 3. 公共管理與私人管理 公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng)，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計(jì)劃、組織、人事預(yù)算等。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任 2. 公共部門與公共物品 公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層 面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。公共管理學(xué)筆記 導(dǎo)論 公共管理學(xué)的視野 一 公共管理及其相關(guān)概念 1. 公共管理與公共行政 公共行政：政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦 點(diǎn)以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的行動(dòng)，并重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)部定向，機(jī)構(gòu)和人員以及辦公室的管理。 公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標(biāo)以及管理者為取得結(jié)果負(fù)責(zé)的內(nèi)涵。 公共物品：是具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、自然壟斷性以及收費(fèi)困難等特征的物品；與公共物品相對(duì)應(yīng)的是私人物品即具有消費(fèi)上的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等特征的物品。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面： 一、 公共管理與私人管理的使命不同。 三、 與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任。 4. 治理與善治 治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式。 二 公共管理學(xué)范式的興起 該領(lǐng)域發(fā)生了三次重大的范式轉(zhuǎn)變，即從傳統(tǒng)的公共行政學(xué)到公共政策分析再到公共管理學(xué) 批評(píng) 無論是政策分析途徑還是公共管理途徑，都可以看作是對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)途徑的過時(shí)或者失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競(jìng)爭(zhēng)或替代途徑而出現(xiàn)的。 、 20 世紀(jì)七八十年代，公共管理途徑在美國(guó)大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué) 院逐漸成長(zhǎng)起來，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的 —政策途徑，簡(jiǎn)稱 “P途徑 ”另一種是商學(xué)院的 商業(yè)途徑簡(jiǎn)稱 “B途徑 ”。 P 途徑來自公共政策學(xué)院，它強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用，重視規(guī)范研究，并關(guān)心改善管理績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)，重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播，促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。 1991 年第一次美國(guó)的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)在雪城大學(xué)召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)記。 雷尼 認(rèn)為公共管理學(xué)應(yīng)著重研究如下三個(gè)重要的問題： 第一， 公共組織和管理者類型之間的存在什么樣的區(qū)別？ 第二， 公共管理所要研究的政治環(huán)境指的是什么？ 第三， 說公共部門的管理目標(biāo)是模糊不清是什么意思？ 林恩 主要討論公共管理所使用的新的概念框架或理論，包括代理關(guān)系，市場(chǎng)、等級(jí)和小集團(tuán)，有限理性和認(rèn)知風(fēng)格，集體行動(dòng)的邏輯和博弈論，組織重構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)模式，垃圾桶模式，管理工具等等。 、新范式或新的學(xué)科框架。它的目標(biāo)是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品。 第一，就研究對(duì)象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機(jī)關(guān)特別 是行政官僚，而且把研究的范圍擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。 四 公共管理學(xué)的研究途徑和方法 徑 公共管理學(xué)在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。 20 世紀(jì) 70 年代發(fā)展了 “新政治經(jīng)濟(jì)學(xué) ” 80 年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。 世紀(jì)末 20 世紀(jì)初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國(guó)家相繼進(jìn)入發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)。 ，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。 （ 1）傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 ，政資不分 ，效率低下 、科學(xué)化、制度化薄弱 （ 2）轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn) 首先，轉(zhuǎn)軌國(guó)家的市場(chǎng)體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的 其次，政府必須進(jìn)行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場(chǎng)體制相 適應(yīng)的新政府管理體制 最后，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當(dāng)大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍。 第三， 推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵 是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。 第一章 公共組織理論 第一節(jié)公共組織概述 一 組織與公共組織的概念 組織：是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體 公共組織：就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。 二 公共組織的構(gòu)成要素 三 公共組織的類型 會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類 可分為六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì) （ 1）強(qiáng)制型公共組織。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授 權(quán)，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是 “有限管理 ”即在市場(chǎng)失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。 （ 1）古典模型 古典模型的特點(diǎn)： 1） 組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域 2） 對(duì)于每個(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦予優(yōu)先地位 3） 行政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組 建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)； 4） 行政上級(jí)僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍； 5） 行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu) 6） 垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分 （ 2）官僚模型 官僚模型的特點(diǎn)： 1） 基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工； 2） 有明確的職權(quán)等級(jí)制； 3） 有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度； 4） 有處理工作的程序系統(tǒng) 5） 人與人之間關(guān)系的非人格化 6） 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ) （ 3）第三部門行政模型 第三部門行政模型的特點(diǎn)： 1） 公共事物往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中 2） 在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力 3） 政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來取消合同 4） 行政組織不是孤立地處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重 管理幅度：指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。 尖形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為 “尖形結(jié)構(gòu) ”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán)格、影響力強(qiáng)。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán)格控制，在一定程度上阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。 二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直 領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰