【正文】 市場(chǎng)化的進(jìn)程 VF 二入時(shí)對(duì)政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求 yRR4] 三是入世對(duì)公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求 vMj （ 4）轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府管理創(chuàng)新 *。l 溫家寶對(duì)今后一段時(shí)期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明： a{,w/ 第二，加快推進(jìn)政府管理創(chuàng)新勢(shì)在必行。 nW5QU 第三，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。 VCM 第四，推進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)， j 第五，推進(jìn)政府管理 方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè) r\ 第六，實(shí)現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。 qJWg~ 第一章公共組織理論 Al 第一節(jié)公共組織概述 \ 一 組織與公共組織的概念 nV 組織：是指在一定的社會(huì)環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識(shí)，并為了實(shí)現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定方式聯(lián)合起來的有機(jī)整體 7F8Tz 公共組織：就是管理社會(huì)公共事物、協(xié)調(diào)社會(huì)公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。狹義的公共組織指的就是國(guó)家機(jī)關(guān)組織。 0\ 二 公共組織的構(gòu)成要素 Lvr. 8$Q 3A@=M ,N*a ,Ly } 4。g 三 公共組織的類型 8[mM 會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)分類 P 可分為六種：政府機(jī)構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會(huì) 9u:/9c E?, （ 1）強(qiáng)制型公共組織。主要指政府部門。強(qiáng)制型公共組織的主要特點(diǎn)之一就是根據(jù)憲法和法律的授權(quán) ，依靠公共權(quán)力對(duì)公共事物實(shí)行強(qiáng)制性管理。 | （ 2）半強(qiáng)制性公共組織。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府管理是 “有限管理 ”即在市場(chǎng)失靈的一定范圍內(nèi)實(shí)施管理。 ^ （ 3）非強(qiáng)制性公共組織。這類公共組織不僅數(shù)量多，而且同時(shí)擔(dān)負(fù)著重要的公共事物管理任務(wù)。這類公共組織的最大特點(diǎn)是非強(qiáng)制性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非盈利性組織。 b\XQT KSqyy （ 1）古典模型 f}ms 古典模型的特點(diǎn)： evtzQj 1）組織具有四個(gè)基礎(chǔ)：目標(biāo)、過程、顧客、領(lǐng)域 iZqQo| 2）對(duì)于每個(gè)組織而言，上述四個(gè)基礎(chǔ)中必須有一個(gè)被賦 予優(yōu)先地位 PWz39。S 3）行政部門在最高層次上按主要標(biāo)準(zhǔn)組建，每個(gè)部門包含一切有助于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的活動(dòng)； %1Fw 4）行政上級(jí)僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍； _4bm 5）行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會(huì)或委員會(huì)這樣的多數(shù)成員機(jī)構(gòu) aLL 6）垂直領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)與參謀活動(dòng)被嚴(yán)格區(qū)分 R （ 2）官僚模型 !\?C 官僚模型的特點(diǎn)： mXceu5 1）基于職能專業(yè)化的勞動(dòng)分工； FLYod: 2）有明確的職權(quán)等級(jí)制； $mh 3）有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度； p 4）有處理工作的程序系統(tǒng) P\z* 5） 人與人之間關(guān)系的非人格化 Df 6）雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ) mwN\ （ 3）第三部門行政模型 fH() 第三部門行政模型的特點(diǎn)： G 1）公共事物往往由多人的董事會(huì)或委員會(huì)進(jìn)行管理，代表多元利益的候選人遍布其中zUp$Zx 2）在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時(shí)再也用不上自己的等級(jí)權(quán)力 @FA)V 3）政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項(xiàng)目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級(jí)命令來取消合同 c$C}2 4）行政組織不是孤立地 處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動(dòng)來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。 [xx0 第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu) Yj, 一 管理層次和管理幅度 9P 管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級(jí)數(shù)。公共組織劃分層次的目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重 ] 管理幅度：指一名上級(jí)管理者能有效管理的下級(jí)人員或單位、部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工作復(fù)雜程度的重要標(biāo)志，一項(xiàng)工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。 } 7 JY5i 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越 大。 C= |i2 尖 形結(jié)構(gòu)：管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)類似底寬上窄的金字塔，因此這種形態(tài)被稱為 “尖形結(jié)構(gòu) ”，尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級(jí)對(duì)下級(jí)控制嚴(yán) 格、影響力強(qiáng)。其優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動(dòng)，但因?qū)哟味?，信息傳遞途徑長(zhǎng)，容易造成信息失真，使高層決策被走樣執(zhí)行。此外，上級(jí)對(duì)下級(jí)的嚴(yán) 格控制，在一定程度上阻礙了下級(jí)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 |i 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速 ，不易失真，決策執(zhí)行時(shí)間短，下級(jí)執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策執(zhí)行面廣，也較靈活。不過由于上級(jí)對(duì)下級(jí)控制不強(qiáng)，相對(duì)較松散，集體行動(dòng)難度大。 F$ : 二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 39。Yd=! 7Z 直線結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級(jí)的個(gè)人或組織只有一個(gè)直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個(gè)人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。 E_OL P0E* 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進(jìn)行分工，再分別對(duì)下級(jí)部門實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。 wL 職能結(jié)構(gòu) 6 直線 職能 結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式，各級(jí)部門之間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 j/G| 這種結(jié)構(gòu)加強(qiáng)了對(duì)水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時(shí)，每個(gè)下級(jí)部門在只有一個(gè)明確上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。 W3R JP, 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項(xiàng)工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時(shí)機(jī)構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。與直線 職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)是并重的。 amp。w_ 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性， 又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢(shì)，組織效率相對(duì)較高。 /V)W 旁系組織：是從科層結(jié)構(gòu)的正式成員中抽出一部分人，按自由聯(lián)合的方式組成某一特定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，來解決特定問題。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時(shí)并不與自己的本職工作完全脫離。 B2G 三 我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu) h % I$ 也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。h^ 我國(guó)的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。 。.q(^ 中央即指中央人民政府一級(jí)，地方政府分為三種類型： [rz5Z （ 1） 兩級(jí)制 j （ 2）三級(jí)制 HB1GB （ 3）四級(jí)制 hU1sd0 B 又稱為分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級(jí)行政組織之間和各行政組織或部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。^Mf 行政組織的活動(dòng)的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進(jìn)行分部，主要有（ 1）按區(qū)域劃分（ 2）按服務(wù)對(duì)象劃分（ 3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分 BGm 四 行政組織體制的基本類型 _F 行政組織體制的類型按照不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的劃分方法 [: 和委員制 NmXp=a 依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長(zhǎng)制和委員制。 jU^ 首長(zhǎng)制指行政組織的最高決策權(quán)歸一個(gè)行政首長(zhǎng)執(zhí)掌的組織體制。它的優(yōu)點(diǎn)是權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。缺點(diǎn)是由于行政決策權(quán)的獨(dú)攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨(dú)斷專行，壓制民主，營(yíng)私舞弊而無人牽制。cxy 委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個(gè)以上的委員通過委員會(huì)議集體執(zhí)掌的組織體制。 ?z7P 它的優(yōu)點(diǎn)是：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處世考察周全，委員相互牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督 。缺點(diǎn)是：責(zé)任不明確，容易造成爭(zhēng)功諉過的弊端，委員間互相協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機(jī)密。 ~Wrp DH$|6Y 層級(jí)制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 v 8W 其優(yōu)點(diǎn)是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。缺點(diǎn)是上級(jí)任務(wù)繁雜，往往顧此失彼，缺乏專業(yè)分工，行政首長(zhǎng)權(quán)利集中，容易造成獨(dú)斷專行。 WvB_D+ @amp。 職能制指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個(gè)部門所管業(yè) 務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。 F 優(yōu)點(diǎn)是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點(diǎn)是分工單位無力進(jìn)行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細(xì)的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級(jí)部門無所適從。 V730q ?zAcO 集權(quán)制是指行政權(quán)利集中在上級(jí)機(jī)關(guān)，下級(jí)機(jī)關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的指令辦事的組織體制。 KLb 優(yōu)點(diǎn)是政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實(shí)行一致的標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌兼顧。 HMbn 缺點(diǎn)層級(jí)節(jié)制過嚴(yán)，下級(jí)行為帶有被動(dòng)性，不能因地制宜。 分權(quán)制指下級(jí) 組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級(jí)組織不予干涉的組織體制。 @! 優(yōu)點(diǎn)是各級(jí)行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，行政措施緊貼實(shí)際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。 c{IY 缺點(diǎn)機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)配合難度大，個(gè)別部門的獨(dú)自行動(dòng)可能造成整個(gè)行政組織的工作混亂，降低行政效率。 e` xi, 第三節(jié) 公共組織的過程與行為 一．組織權(quán)力及其運(yùn)作 VFu`B r1* a．正式的職位 GmI6t b．所控制的資源 R~y c．對(duì)決策前提和信息的控制 amp。 d．居于組織的中心位置 %fHQ, ,%]NA 而下的權(quán)力運(yùn)行的目的是控制下屬 K4 5 mN|p7I :g@5z7 1u 組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對(duì)地方的授權(quán) /!W(d 內(nèi)部授權(quán)指上級(jí)把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。 !8XZ 二 .組織沖突與協(xié)調(diào) fMVE| _uR 當(dāng)一個(gè)組織認(rèn)為其他組織的行為對(duì)自己組織構(gòu)成阻礙時(shí)，組織沖突便產(chǎn)生了。沖突主要有三種形式： ?Pm^] （ 1）目標(biāo)與顧客的沖突。 {% （ 2）功能與領(lǐng)域的沖突 * （ 3）目標(biāo)的沖突 AX。(] dj[@$ 組織協(xié)調(diào)是組織運(yùn)作的重要環(huán)節(jié)。也是組織管理者的基本任務(wù)之一。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類。 Y （ 1）水平協(xié)調(diào)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。 h!jVL! （ 2）垂直協(xié)調(diào)。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級(jí)權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級(jí)對(duì)下級(jí)組織沖突進(jìn)行的協(xié)調(diào)。 4 （ 3）組織合作模型 )99 組織合作模型的 主要特征是實(shí)行小團(tuán)體控制；發(fā)展具有高參與性的組織文化；競(jìng)爭(zhēng)以時(shí)間為基礎(chǔ)，是效率的競(jìng)爭(zhēng)；成立自我管理的團(tuán)隊(duì)等。 hb7Nj 組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費(fèi)，增強(qiáng)組織成員俄團(tuán)結(jié)。 3u{ 三、個(gè)體行為與組織行為 aQ Y 理論（見孔茨管理學(xué)筆記不再重復(fù)） P C “成人發(fā)展模型 ”。 \N “文化行為模型 ”。 Z8 “政治行為模型 ”AMKA 主導(dǎo)理論是公共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個(gè)體是 “人 ”，個(gè)體行為具有 “經(jīng)濟(jì)人 ”的特征：其一，經(jīng)濟(jì)人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟(jì)人追求是的 自身利益的最大化。 %[ 第四節(jié) 公共組織環(huán)境 U@ 一．公共組織的生態(tài)環(huán)境 Q8L|F 公共組織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運(yùn)行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時(shí)也是包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊(duì)組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 2^nz 二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素 U 5 =vtS 5: ?^ 三、公共組織的變革與發(fā)展 T92 _J 公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個(gè)： xE （ 1）產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段。在這個(gè) 階段，組織規(guī)模較小，組織機(jī)構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié)構(gòu)也不健全 `6amp。~ （ 2）集體化階段。在這個(gè)階段，組織規(guī)模迅速擴(kuò)大，組織形成了有利的管理層并提出明確的 目標(biāo)方向 f:w （ 3）規(guī)范化階段。在這個(gè)階段，組織處于相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國(guó)家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序 1IT$3 （ 4）精細(xì)階段。在這個(gè)階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達(dá)到極限，管理者開始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進(jìn)一步西細(xì)化 h+ =r 組織變革不是一個(gè)自我適應(yīng)的過程，而是一個(gè)有組織、有計(jì)劃的過程。組織變革過程主要包括以 下環(huán)節(jié)： on （ 1）對(duì)危機(jī)的感知 TUpki （ 2）變革方向的確定 MlTlz （ 3）變革 G}bdO 20世紀(jì) 90年代以來，最引人注目的公共組織變革理論當(dāng)數(shù) “政府再造 ”論。 !\ ) 目前，關(guān)于組織變革趨勢(shì)的研究主要從三個(gè)方面展開。 !=AG 一是著眼于經(jīng)濟(jì)時(shí)代組織特征及內(nèi)部個(gè)體作用的變化。典型的理論：學(xué)習(xí)型組織理論 ]w 二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。如 “無縫組織 ”論以及 “網(wǎng)絡(luò)組織 ”論、 “虛擬組織 ”論等。 e2_/ 三是著眼于組織功能的變化。諸如 “政府再造論 ”n 第二章 政府改革與治理 4U|z 第一節(jié)治理理論 治理詞源含義 :可以代指任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式；最