【正文】 早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對政府制度、機構(gòu)、法規(guī)方面的研 究 20世紀 20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對一般行政管理原則的探索和概括 三四十年代，公共行政學(xué)推崇經(jīng)驗科學(xué)的研究方法 五六十年代以后廣泛的運用運籌學(xué)、系統(tǒng)分析、損益分析、計算機的功能方法及手段。 公 共管理學(xué)是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學(xué)知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科。 4. 治理與善治 治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面： 一、公共管理與私人管理的使 命不同。 公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標以及管理者為取得結(jié)果負責(zé)的內(nèi)涵。 q.=yJ 6Kj1BS :8zL 第三節(jié)轉(zhuǎn)型期我國的行政體制改革 X 一、歷次機構(gòu)改革的簡要回顧 （看看即可） (yE Wpgd 二、歷次機構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗和教訓(xùn) Uk7 ,jM t cH 7 三、新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革的方案 U39。 !k ，有時則被當(dāng)作包含不同模式的類概念 各個學(xué)者對單一模式公共管理內(nèi)涵的分析，諸如奧斯本和蓋布勒 認為這一模式包含（十大基本原側(cè)）P111，休斯和哈伯德 的理論分析 P111112B^2 而英國學(xué)者費利耶 則認為并不存在統(tǒng)一的新公共管理模式，只有各種不同類型的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是： Q 1}效率驅(qū) 動模式 To|9} 2}小型化與分權(quán)模式 5Aamp。 第二節(jié) 當(dāng)代西方政府改革 OjCiS 一、當(dāng)代西方政府改革的浪潮 h\GN] k_Dt 方 克 定 將 當(dāng) 代 西 方 政 府 改 革 實 踐 分 為 三 種 類 型 ： 一是地處北大西洋和南太平洋的英國、美國、加拿大澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行新公共管理改革 A\yb 二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典實行連續(xù)或者不連續(xù)的漸進主義改革 N{39。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機結(jié)合在一起，就必須 改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互依賴的社會環(huán)境去認識和評判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)路的關(guān)系。因此要想避免失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須明確解決復(fù)雜問題，是在不完善的市場， O(F139。 [[udW 合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)形式： 1）政府間合作網(wǎng)絡(luò) xbVY 2）服務(wù)項目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò) e3zB 3）公私合伙網(wǎng)絡(luò) a 財政補助 b 特許經(jīng)營權(quán) c 公私合營企業(yè) = ! 社區(qū)治理是對社區(qū)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。 4 二、網(wǎng)絡(luò)治理的實踐類型 p 一般用來指為了維持正常 的全球秩序，國際社會通過有約束力的制度安排，對全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國際共同財產(chǎn)等公共事物的合作管理。相互依賴的公共行動者由于利害關(guān)系、信息共享，更有動機和條件采取合作行動，以創(chuàng)造多贏博弈的機會。EMH3 一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的觀點，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會看作是治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權(quán)力，合作治理的新型關(guān)系，從而確立了多中心的公共行動體系論。 g%0 *j 在 這一途徑看來，治理是公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會部門自主追求公同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。f 一 治理理論的研究途徑 qA9e /Q1 這一理論將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，包括最小國家的治理，新公共管理和善治等用法。典型的理論：學(xué)習(xí)型組織理論 ]w 二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。在這個階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達到極限，管理者開始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進一步西細化 h+ =r 組織變革不是一個自我適應(yīng)的過程，而是一個有組織、有計劃的過程。在這個 階段，組織規(guī)模較小，組織機構(gòu)處于非規(guī)范化的狀態(tài)，科層結(jié)構(gòu)也不健全 `6amp。公共選擇理論假定組織中的個體是 “人 ”，個體行為具有 “經(jīng)濟人 ”的特征：其一，經(jīng)濟人是理性的，總是做出有利于自身利益的選擇；其二，經(jīng)濟人追求是的 自身利益的最大化。 hb7Nj 組織合作模型可以有效克服沖突導(dǎo)致的精力分散和資源浪費，增強組織成員俄團結(jié)。水平協(xié)調(diào)是指組織間水平方向上的合作。(] dj[$ 組織協(xié)調(diào)是組織運作的重要環(huán)節(jié)。 d．居于組織的中心位置 %fHQ, ,%]NA 而下的權(quán)力運行的目的是控制下屬 K4 5 mN|p7I :g5z7 1u 組織授權(quán)分為外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)，外部授權(quán)指組織間的授權(quán)，如中央對地方的授權(quán) /!W(d 內(nèi)部授權(quán)指上級把權(quán)力委派給下屬，讓下屬更加自主地完成任務(wù)。 分權(quán)制指下級 組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 F 優(yōu)點是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點是分工單位無力進行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 v 8W 其優(yōu)點是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)，利于統(tǒng)一指揮。cxy 委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。^Mf 行政組織的活動的復(fù)雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進行分部，主要有（ 1）按區(qū)域劃分（ 2）按服務(wù)對象劃分（ 3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分 BGm 四 行政組織體制的基本類型 _F 行政組織體制的類型按照不同的標準有不同的劃分方法 [: 和委員制 NmXp=a 依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員制。h^ 我國的行政組織可以可分為中央與地方行政組織兩大類。w_ 矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性， 又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。 j/G| 這種結(jié)構(gòu)加強了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克服政出多門，同時，每個下級部門在只有一個明確上級領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。 F$ : 二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 39。此外，上級對下級的嚴 格控制，在一定程度上阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 } 7 JY5i 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。S 3）行政部門在最高層次上按主要標準組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標的活動； %1Fw 4）行政上級僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍； _4bm 5）行政權(quán)威和責(zé)任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多數(shù)成員機構(gòu) aLL 6）垂直領(lǐng)導(dǎo)活動與參謀活動被嚴格區(qū)分 R （ 2）官僚模型 !\?C 官僚模型的特點： mXceu5 1）基于職能專業(yè)化的勞動分工； FLYod: 2）有明確的職權(quán)等級制； $mh 3）有與任職者和職責(zé)相關(guān)的規(guī)章制度； p 4）有處理工作的程序系統(tǒng) P\z* 5） 人與人之間關(guān)系的非人格化 Df 6）雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ) mwN\ （ 3）第三部門行政模型 fH() 第三部門行政模型的特點： G 1）公共事物往往由多人的董事會或委員會進行管理，代表多元利益的候選人遍布其中zUp$Zx 2）在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時再也用不上自己的等級權(quán)力 FA)V 3）政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同 c$C}2 4）行政組織不是孤立地 處理公共事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動來實現(xiàn)目標。 ^ （ 3）非強制性公共組織。主要指政府部門。 qJWg~ 第一章公共組織理論 Al 第一節(jié)公共組織概述 \ 一 組織與公共組織的概念 nV 組織：是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標而按一定方式聯(lián)合起來的有機整體 7F8Tz 公共組織：就是管理社會公共事物、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，它既包括政府組織也包括第三部門組織。 g|2 （ 3）入世對我國政 府管理提出的挑戰(zhàn) E?*lb 一是入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進程 VF 二入時對政府管理的法制化提出了相當(dāng)高的要求 yRR4] 三是入世對公務(wù)員素質(zhì)與能力提出了更高的要求 vMj （ 4）轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新 *。 m+eyx9 dIg){ ，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。QpPD L39。 Qg{ 早期的公共行政學(xué)者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對政府制度、機構(gòu)、法規(guī)方面的研究 ,M 20世紀 20年代公共行政學(xué)都采用了原則的研究途徑，注重對一般行政管理原則的探索和概括 。 %99w 第二，公共管理學(xué)更具跨學(xué)科綜合性的特點 8qhkJe 第三，公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠?h{ 第四，公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)所沒有設(shè)計的其他主題，如公共物品，公共選擇等 \`SIL 第五，公共管理學(xué)既是實證的，又是規(guī)范的 (1F 第六，公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上是從政府改 革的實踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導(dǎo)這種實踐模式。它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品。 / 三 公共管理學(xué)的學(xué)科范圍 | 39。 ]{*xJ 經(jīng)過 20世紀七八十年的孕育和發(fā)展，公共管理的 B 途徑與 P 途徑逐漸融合，形成公共管理的新范式。 5`WaJ 、 63cr91 20世紀七八十年代，公共管理途徑在美國大學(xué)的公共政策學(xué)院和商學(xué)院逐漸成長起來，幾乎同時出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學(xué)院的 —政策途徑，簡稱 “P途徑 ”另一種是商學(xué)院的 商業(yè)途徑簡稱 “B 途徑 ”。 oamp。 }wjUIy 二、與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。 SBv yFk]_ 公共物品：是具有消費的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品；與公共物品相對應(yīng)的是私人物品即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。 ，有時則被當(dāng)作包含不同模式的類概念 各個學(xué)者對單一模式公共管理內(nèi)涵的分析，諸如奧斯本和蓋布勒 認為這一模式包含（十大基本原側(cè)）P111，休斯和哈伯德 的理 論分析 P111112 而英國學(xué)者費利耶 則認為并不存在統(tǒng)一的新公共管理模式，只有各種不同類型的新公共管理模式，這四種模式及其特征分別是： 1） 效率驅(qū)動模式 2） 小型化與分權(quán)模式 3） 追求卓越的模式 4） 公共服務(wù)取向模式 ： 1）讓管理者進行管理 2）衡量業(yè)績 3 ) 產(chǎn)出控制 4）顧客至上 5 ) 分散化 6 )引入競爭機制 7 采用私人部門的 管理方式 8 )改變管理者與政治家以及公眾的關(guān)系 四、 對當(dāng)代西方政府改革的評價 首先，人們批評新公共管理的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向，認為這種管理模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴張 其次，人們批評新公共管理改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對市場價值和市場機制的崇拜，是一種新的市場神話，照搬私人部門的管理模式，實際是一種新泰勒主義 最后，人們還對新公共管理改革的各種具體（包括市場化、私有 化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評估、顧客至上等）措施提出批評。要想將政治系統(tǒng)的合法性和合作網(wǎng)絡(luò)的合理性有機結(jié)合在一起，就必須改造公民文化，引導(dǎo)公眾立足相互依賴的社會環(huán)境去認識和評判政治系統(tǒng)與合作網(wǎng)路的關(guān)系。有些情況下，導(dǎo)入網(wǎng)絡(luò)不僅不能解決問題，而且可能惡化問題。 全球治理的特點： 1） 治理的主體是世界范圍的公共行動者 2） 治理的客體是正在影響或有可能影響全人類的跨國性問題 3） 治理的機制是一系列用以解決跨國性問題和管理全球公共事物的制度安排 特指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。相互依賴的公共行動者由于利害關(guān)系、信息共享，更有動機和條件采取合作行動，以創(chuàng)造多贏博弈的機會。 一方面，它繼承自組織網(wǎng)絡(luò)的觀點，將治理看作是相互依存狀態(tài)下的管理，將公民社會看作是治理的主體，并用它來解釋公私部門分享權(quán)力，合作治理的新型關(guān)系，從而確立了多中心的公共行動體系論。認為治理是明確政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的角色，改革公共部門的管理，建立可預(yù)知的法律框架，健全責(zé)任制度和規(guī)范公共權(quán)利。諸如 “政府再造論 ” 第二章 政府改革與治理 第一節(jié) 治理理論 治理詞源含義 :可以代指任何活動的協(xié)調(diào)方式；最為最小國家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。 一是著眼于經(jīng)濟時代組織特征及內(nèi)部個體作用的變化。在這