【正文】 管理問題共同構(gòu)成公共管理學(xué)的研究范圍，它突破了傳統(tǒng)行政管理學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合進(jìn)了公共管理的研究中，例如它直接運(yùn)用了工商管理學(xué)的新成就，將績效管理、契約制和人力資源管理等方法和技術(shù)運(yùn)用到了公共部門管理的理論和實(shí)踐中，該學(xué)科的出現(xiàn)和發(fā)展是以“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的出現(xiàn)為契機(jī)，建立對(duì)傳統(tǒng)公共行政理論的批判基礎(chǔ)之上的，因此，對(duì)公共管理的內(nèi)容和特點(diǎn)理解必須以20世紀(jì)末在西方各國興起的“新公共管理改革”運(yùn)動(dòng)為基礎(chǔ)。因此，這里所說的新公共管理是一個(gè)多維度的非常寬泛的，的對(duì)于它的內(nèi)涵，人閃做出了不同的界定，有的學(xué)者將其界定為“一種強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理風(fēng)格，顧客至上和市場競爭改革取向”，有的則將其看作是“一種強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評(píng)估，以準(zhǔn) 對(duì)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)，采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場機(jī)制以改善競爭為特征的公共管理部門管理新途徑”。一般認(rèn)為，西方國家的改革背景可以從以下幾個(gè)方面加以分析：財(cái)政危機(jī)。在20世紀(jì)70年代，西方國家陷入了沉重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，財(cái)政收入入不敷出，要改變政府面臨的財(cái)政困難，要么采取增收稅收的措施，要么就是削減政府規(guī)模，精簡政府機(jī)構(gòu)，而采取前一種措施，無疑會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共尤其是中產(chǎn)階級(jí)的嚴(yán)重不滿，在這種情況下，政府只好采取措施對(duì)自身動(dòng)手術(shù)了。西方國家尤其是美國歷來就對(duì)政府官僚存在著不同程度的不信任感，美國的三權(quán)分立體制在很大程度上就是為此而設(shè)計(jì)的，20世紀(jì)70年代中后期以來，隨著美國政府中的“水門事件”、“伊朗門”以及“拉鏈門”事件的暴露，公眾對(duì)政府的不信任更加嚴(yán)重。管理危機(jī)。信息技術(shù)的發(fā)展。 私營企業(yè)的欣欣向榮為公眾比較公共部門和私營部門的績效差異創(chuàng)造了條件，進(jìn)一步使社會(huì)公眾對(duì)公共部門喪失了信心，既然私營部門在某些方面能夠做得更好，就沒有必要依靠政府官僚來提供某些公共產(chǎn)品和服務(wù)。國際競爭不僅僅是各國產(chǎn)品和企業(yè)的較量，更是各國政府實(shí)力和形象的比較，一個(gè)效率低下、腐敗嚴(yán)重的政府的全球競爭力自然低下，從而影響到對(duì)國際市場的占領(lǐng)，這也促發(fā)了西方各國政府自發(fā)地進(jìn)行行政體制改革，希望通過行政改革來提升本國的綜合國力和國際競爭力。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有六大信條：當(dāng)政府化的文官制度以及將政治與行政分開的假定；強(qiáng)調(diào)層級(jí)制和規(guī)章制度（采用官僚體制模式）；公務(wù)員的終身受聘和政府組織的穩(wěn)定性；以文官制度作為人事管理的基本制度；對(duì)文官的控制（內(nèi)部規(guī)制）；要求結(jié)果的公平，給資格相同的公務(wù)員提供平等的報(bào)酬和工作條件，主張公務(wù)員處理公務(wù)時(shí)應(yīng)該秉公運(yùn)用法規(guī)，平等對(duì)待公眾。傳統(tǒng)公共行政體制在工業(yè)化時(shí)期對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著十分明顯的作用，它意味著管理方式的理性和效率，穩(wěn)定、公平和精確，但它對(duì)內(nèi)部控制的關(guān)注、實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的化業(yè)程序，同時(shí)又導(dǎo)致行政管理體制的強(qiáng)化，忽視了人的差異性和多樣性，使公務(wù)員注重于服從規(guī)則甚于對(duì)結(jié)果的追求。美國的里根政府和英國的撒切爾政府都進(jìn)行了大規(guī)模的民營化改革，通過卸載政府的部門職能來減輕政府面臨的財(cái)政壓力和公眾的不滿情緒。放松對(duì)市場和社會(huì)的管制，提高企業(yè)的省略和競爭力。比如說，就政府內(nèi)部管制而言，在改革前，美國的《聯(lián)邦采購條例》有1600頁，具體部門必須遵循的條例有2900多頁，美國的軍隊(duì)文職人員的人事管理手冊(cè)有8800面，這就導(dǎo)致了政府機(jī)構(gòu)效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重、行政人員缺乏士氣等方面的弊端。精簡機(jī)構(gòu)。程序?yàn)椋海?）選擇評(píng)審對(duì)象。（2）對(duì)現(xiàn)有活動(dòng)的質(zhì)疑。（4）共識(shí)的形成，即爭取有關(guān)方面和人員對(duì)必要采取的改革措施形成一致看法。 通過霍納評(píng)審運(yùn)動(dòng)，降低了公共部門的運(yùn)行成本和開支，如對(duì)國防部與工業(yè)界的多學(xué)科評(píng)審導(dǎo)致了800個(gè)人員的節(jié)??；國防部內(nèi)部審計(jì)工作的評(píng)審結(jié)果使得巡視員和審計(jì)員減少了30%。具體措施包括：分權(quán)和權(quán)力下放分權(quán)和權(quán)力下放所涉及到中央與地方的關(guān)系，又涉及到中央政府部門內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系，后一方面是新公共管理管理的熱點(diǎn)，其中最激進(jìn)的為英國的“下一步行動(dòng)方案”和新西蘭的公司化改革，這兩者都是把部門內(nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂歇?dú)立性質(zhì)的單位，實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制——經(jīng)理被賦予機(jī)構(gòu)、編制和財(cái)務(wù)等方面的極大自主權(quán)，這一改革實(shí)現(xiàn)了上下級(jí)關(guān)系由直接隸屬到合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變，上級(jí)對(duì)上級(jí)控制也著眼于工作過程到著眼于工作結(jié)果的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)發(fā)決策與執(zhí)行分離和分權(quán)制度化的趨勢。四、新公共管理改革的要點(diǎn)專業(yè)化管理。（起催化劑作用的政府，掌舵而不是劃槳）績效評(píng)估。（社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)）控制產(chǎn)出。根據(jù)機(jī)構(gòu)的特定項(xiàng)目進(jìn)行資金分配，鈄所有有關(guān)該項(xiàng)目、子項(xiàng)目以及更低層次的項(xiàng)目的成本羅列出來，員工不再由個(gè)別獨(dú)立的中央人事機(jī)構(gòu)決定，而變成了計(jì)劃預(yù)算的一部分。將部分公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供職能轉(zhuǎn)交給私營部門和非盈利組織，鼓勵(lì)組織之間和組織內(nèi)部的競爭行為。分權(quán)的政府：從等級(jí)制到參與和協(xié)作。五、改革效果評(píng)價(jià)（局限性）仁者見仁，智者見智，對(duì)改革效果的評(píng)價(jià)首先取決于評(píng)價(jià)主體的立場（受益、受損和旁觀者），其次取決于價(jià)值觀（對(duì)于中立者而言，大小政府），再次才考慮評(píng)價(jià)的技術(shù)復(fù)雜性問題。首先涉及到對(duì)私營部門的評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)，美國學(xué)者漢林認(rèn)為，過度依靠市場途徑，這是把教科書對(duì)私營企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實(shí)混為一談，由于私營企業(yè)的表現(xiàn)在許多方面不盡人意，在“私營部門神話”下的改革可能會(huì)走向迷途，泰勒等人則對(duì)過分強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中的競爭。對(duì)改革措施的評(píng)價(jià)。認(rèn)為分權(quán)化改革可能會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)的分散化和相互割裂，容易導(dǎo)致本位主義、分散主義和保護(hù)主義以及公共行政開支的提高。五、民營化改革（一）理論基礎(chǔ)。所謂公共物品主要是指在消費(fèi)上具有非排他性和非競爭性的物品如國防、路燈等物品，與公共物品相對(duì)應(yīng)的是具有排他性和競爭性的私人物品如日常生活用品等，處于公共物品和么人物品之間的是準(zhǔn) 公共物品，這些物品要么具有消費(fèi)的非排他性，要么具備消費(fèi)的非競爭性的特點(diǎn)，如收費(fèi)公路、礦藏等。具有消費(fèi)的排他性和競爭性。（在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府也提供部分個(gè)人物品。具有消費(fèi)的排他性和非競爭性。（3）共用資源。（4）集體物品——純公共物品。從以上分析不難看出，個(gè)人所消費(fèi)和使用的物品是通過市場、政府和非盈利性組織的共同作用來提供的。這里關(guān)鍵是要區(qū)分消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者這三個(gè)基本概念。生產(chǎn)者則是直接組織生產(chǎn)、或者直接向消費(fèi)者提供物品的個(gè)體或團(tuán)體，它可能是政府單位、市民志愿組織、私人企業(yè)、非盈利機(jī)構(gòu)甚至消費(fèi)者自身。比如，當(dāng)政府雇傭承包商去翻新路面的時(shí)候，該政府就是提供者，承包商就是生產(chǎn)者，而使用翻新后道路的人就是消費(fèi)者，提供者和生產(chǎn)者角色的分離意味著政府可以做出用公共開支來提供某種公共物品的決定，但并不意味著必須依靠公務(wù)員來提供這些物品，如政府可以通過出租合同、特許經(jīng)營、授權(quán)等方式來提供這些公共物品?？上У氖?，政府的表現(xiàn)在大多數(shù)情況下難以令人滿意，不僅存在市場失靈，政府失靈也同樣存在。政府對(duì)個(gè)人公共物品需求的滿足是以公共決策形式來實(shí)現(xiàn)的，但是公共決策的制訂過程卻往往是多個(gè)利益集團(tuán)互相討價(jià)還價(jià)和交易的過程，在這種政治過程中，公民個(gè)人的真實(shí)需求被忽視了，取而代之的是利益集團(tuán)自身的需求，從而使公共物品的提供脫離了正常的軌道，造成了公共物品的短缺和過剩。壟斷提供某些公共物品，在缺乏競爭力的情況下，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的過分投資，生產(chǎn)出多于正常社會(huì)需要的公共物品；成本和收益的脫離，產(chǎn)出的難以測量，政府的收具有非市場性，主要來源于稅收、捐贈(zèng)等收入，并不取決于消費(fèi)者的個(gè)人愿望，在這種情況下，當(dāng)提供一種物品的收入與其成本無關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)就會(huì)使用更多的資源，而不是必要的資源；信息的非對(duì)稱性，壟斷信息的提供。所謂內(nèi)部性是指政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會(huì)福利，政府的經(jīng)濟(jì)人特征，追求預(yù)算最大化（機(jī)構(gòu)規(guī)模、技術(shù)的復(fù)雜性），提高機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)成本，使其高于技術(shù)上的成本，導(dǎo)致較高的單位成本和多余的全部成本。解決政府失靈的方法：鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)之間的競爭；讓行政機(jī)關(guān)享有部分剩余的分配或占有權(quán)；運(yùn)用市場力量，借助私營部門來提供部分公共物品。從所有制角度來理解：把對(duì)公共部門所有的資產(chǎn)歸還給私營部門，通常是通過轉(zhuǎn)移股權(quán)的方式將企業(yè)行為的控制權(quán)從公共部門轉(zhuǎn)向給私營部門。從主體出發(fā)，將其理解為更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少地依靠政府來滿足公眾需求。（1）國有企業(yè)民營化，即轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)的所有權(quán)，通過出售、清算、兼并等方式將其由國家控制和經(jīng)營，轉(zhuǎn)交給私營企業(yè)控制和管理，或者通過放松管制，引進(jìn)競爭的方式在原本由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域促進(jìn)企業(yè)之間的競爭，達(dá)到減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)效益和產(chǎn)品質(zhì)量的目的。（2）公共物品供給的民營化，即提供者和生產(chǎn)者相分離，政府、企業(yè)和非贏利組織之間的角色和功能的互補(bǔ)，鼓勵(lì)提供主體和生產(chǎn)主體的多元化。美國審計(jì)署對(duì)聯(lián)邦政府4個(gè)主要部門中的咨詢服務(wù)所做的審查發(fā)現(xiàn)，20%以上的合同涉及本應(yīng)該由政府履行的職能。契約外包、特許、補(bǔ)助、出售、贈(zèng)予、憑單、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等。（2）政府主要進(jìn)行管理，由私營部門或非贏利部門出資和生產(chǎn)，如特許經(jīng)營、國有企業(yè)拍賣等。（三）我國的民營化改革實(shí)踐轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制。放松管制，促進(jìn)市場競爭。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過合同承包、特許經(jīng)營等方式逐步讓民營資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。（四）民營化條件制度健全。（競爭主體、資源的流動(dòng)性、經(jīng)營能力和意愿等）民營化的公共物品必須有明確的可供衡量的目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理；但是，還有很我事情是無法由私人或私人組織來辦理的，例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)等等。（2）政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力，把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩個(gè)方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的。（3）