【正文】 管理層應(yīng)采取恰當(dāng)?shù)某绦蛉ピO(shè)定支持主體使命的目標(biāo)，識別影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種風(fēng)險并進(jìn)行評估，在單位愿意承受的風(fēng)險水平和所能接受的目標(biāo)偏離程度的基礎(chǔ)上，采取回避、承擔(dān)、降低和分擔(dān)的風(fēng)險應(yīng)對措施，使單位目標(biāo)順利得以實(shí) 現(xiàn)。在設(shè)計流程上，既應(yīng)考慮各流程中的風(fēng)險控制點(diǎn)，又應(yīng)考慮各控制要素、控制過程之間的相互關(guān)聯(lián)。在設(shè)計內(nèi)容上，必須突破會計控制的局限，在一個更為廣闊的視野中，結(jié)合管理層面去構(gòu)建內(nèi)部控制，以確保管理層能有效地付諸管理活動、能有效地利用單位資源，員工有效地從事具體業(yè)務(wù)的操作，信息使用者能獲得相關(guān)、可靠的單位信息。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)可歸納為5個方面：；、完整；；；。由于行政事業(yè)單位編制有限，人員緊張，崗位安排不盡合理，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。對票據(jù)的購、領(lǐng)、用、核銷未按規(guī)定建立相應(yīng)臺賬；對票據(jù)的使用情況未建立定期或不定期的抽查制度，容易導(dǎo)致一些執(zhí)收部門延期上繳相應(yīng)收入，甚至出現(xiàn)挪用公款問題；對使用后票據(jù)未能及時辦理交驗(yàn)、核銷，容易導(dǎo)致收入不入賬、私設(shè)“小金庫”等問題。另一個方面部門預(yù)算涵蓋范圍有限，預(yù)算之外的追加調(diào)整項(xiàng)目仍然很多，彈性較大。有效的管理控制需要堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但行政事業(yè)單位財務(wù)會計基礎(chǔ)工作仍較薄弱，還需要進(jìn)一步的強(qiáng)化。有的單位負(fù)責(zé)人簡單地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制, 認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制體系了。內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分,是強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主的制度,目的在于通過建立完善的制度和程序來防止錯誤和舞弊的發(fā)生,提高管理的效果及效率。其次是預(yù)算剛性不夠，預(yù)算的計劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。財務(wù)部門的工作限于記賬、算賬、報賬，與業(yè)務(wù)控制脫節(jié)，對單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過程和結(jié)果均不了解，未能對業(yè)務(wù)部門實(shí)施必要的財務(wù)控制和監(jiān)督，票據(jù)管理不到位。實(shí)行政府集中采購制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍。行政事業(yè)單位對于行政經(jīng)費(fèi)的支出，特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會議費(fèi)、水電費(fèi)等，普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)；即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采用實(shí)報實(shí)銷制。成本小于效益，是任何理性 的管理活動都必須遵循的法則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)有效控制。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與行政事業(yè)單位的規(guī)模、狀況和風(fēng)險水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化及時加以調(diào)整。首先是防范風(fēng)險，其次才是兼顧運(yùn)營效率。（二）行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則。——提高管理服務(wù)的效率和效果?！Y產(chǎn)安全。三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)和原則（一）內(nèi)部控制的目標(biāo)內(nèi)部控制是由行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實(shí)施的、旨在提高行政事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險防范能力，促進(jìn)單位可持續(xù)、健康發(fā)展，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾利益，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理服務(wù)目標(biāo)所制定的政策和程序。2006年，11月8日，企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范—基本規(guī)范》和17個具體規(guī)范的征求意見稿。2005年，銀監(jiān)會，《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評價試行辦法》。包括貨幣資金、采購與付款、銷售與收款、工程項(xiàng)目、擔(dān)保、對外投資等六個具體控制規(guī)范。（六）我國內(nèi)控建設(shè)的理論方面1995年，財政部，《會計法》，單位應(yīng)該“加強(qiáng)內(nèi)部會計監(jiān)督”。要求CEO、CFO對建立和保持完整的內(nèi)部控制體系負(fù)責(zé)；保證已經(jīng)設(shè)計了內(nèi)部控制體系；保證已經(jīng)評價了財務(wù)報告編制之前90天內(nèi)的某一日的內(nèi)部控制有效性；在對外報告中陳述內(nèi)部控制有效性的評價結(jié)論。（五）薩班斯法案薩班斯法案要求建立內(nèi)部控制責(zé)任體系，人人承擔(dān)責(zé)任，公司出了事，一查到底落實(shí)到人。COSO報告是目前國內(nèi)外最為權(quán)威的內(nèi)部控制理論，其內(nèi)涵和外延比以往任何一個內(nèi)控概念都要深刻和寬泛。具體包括：經(jīng)營者的管理哲學(xué)和經(jīng)營作風(fēng)、董事會及審計委員會的職能、人事政策和程序等等。與此同時，控制環(huán)境逐步被納入內(nèi)部控制范疇。（三）內(nèi)部控制要素階段1988年，美國注冊會計師協(xié)會發(fā)布《審計準(zhǔn)則公告第55號》，提出內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)具體包括三個要素：控制環(huán)境、會計制度、控制程序。并將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制。這個控制包括授權(quán)與批準(zhǔn)制度、從事財務(wù)記錄和審核與從事經(jīng)營或財產(chǎn)保管職務(wù)分離的控制、財產(chǎn)的實(shí)物控制和內(nèi)部審計。（二）會計控制和管理控制階段到20世紀(jì)60年代，在內(nèi)部牽制的基礎(chǔ)上，逐漸產(chǎn)生了內(nèi)部控制制度的概念?！眰?cè)重于財產(chǎn)安全和檢查手段。（一）內(nèi)部牽制階段內(nèi)部控制源于內(nèi)部牽制，上世紀(jì)40年代以前是內(nèi)部牽制階段。，均可能存在資源受限的問題。如：簽訂合同VS管理合同，會計VS出納，但這種崗位間的內(nèi)控措施無法防止由于人員的串通導(dǎo)致的內(nèi)控失效。（四）合理保證內(nèi)部控制是一種合理保證，但它也存在局限性，因此不是一種絕對保證。財務(wù)管理，預(yù)算管理。內(nèi)控是一種管理，是對風(fēng)險的管理。因此在加強(qiáng)企業(yè)管理和運(yùn)作中，會在方方面面有內(nèi)控的思想的覆蓋和滲透。作為股東投資者，由于所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離?，F(xiàn)在是風(fēng)險為導(dǎo)向的控制，強(qiáng)調(diào)的是單位的管理層角度的管理控制，而會計控制是內(nèi)部控制的一個組成部分。它由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險評估、內(nèi)部控制活動、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、專業(yè)活動、財務(wù)和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施等，是行政事業(yè)單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對風(fēng)險的自我約束和規(guī)范的過程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務(wù)報告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效益和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。第一篇：《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范及相關(guān)制度》講義行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范及相關(guān)制度應(yīng)用指南一、內(nèi)控的概念COSO委員會對內(nèi)部控制的定義“公司的董事會、管理層及其他人士為實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)提供合理保證而實(shí)施的程序：運(yùn)營的效益和效率，財務(wù)報告的可靠性和遵守適用的法律法規(guī)”。《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中指出，內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門和事業(yè)單位管理制度的組成部分。（一）控制什么是內(nèi)控思想？過去強(qiáng)調(diào)的是牽制，過去強(qiáng)調(diào)的是會計控制。（二）管理。而作為投資者，要求投資獲得收益，終極目的就是獲得利潤。內(nèi)部控制是一種管理，內(nèi)控的理想狀態(tài)是無需內(nèi)控就可以遵守規(guī)章制度。對于企業(yè)而言，風(fēng)險可能來自業(yè)務(wù)經(jīng)營、合規(guī)、運(yùn)營或財務(wù)方面，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)為企業(yè)的有效運(yùn)營提供輔助條件，使企業(yè)有能力對目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重大風(fēng)險作出反應(yīng)。在事業(yè)單位，機(jī)關(guān)財務(wù)部門作為內(nèi)控重要組成部分。（三）流程內(nèi)控是控制的一個過程，這個過程是需要全員的參與，上到董事會、管理層、監(jiān)事會（或主管部門），下到各級員工，都需要參與進(jìn)來。管理是一個由上到下的管理，而管理者的控制相對較弱，同時管理者自己的 情況也會決定管理制度的實(shí)施。二、內(nèi)部控制理論的演變內(nèi)部控制理論是隨著管理的需要、內(nèi)部控制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富而逐漸發(fā)展起來的，大致經(jīng)歷了內(nèi)部牽制、會計控制和管理控制階段、控制要素階段和內(nèi)部控制整體框架四個理論階段。1936年美國獨(dú)立公共會計師協(xié)會提出內(nèi)部控制的定義“為保證公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全，檢查賬簿的準(zhǔn)確性而采取的各種措施和方法。在現(xiàn)代的內(nèi)部控制理論中，內(nèi)部牽制仍占有相當(dāng)重要的地位，是有關(guān)組織規(guī)劃、職務(wù)分離控制的基礎(chǔ)。將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制。這一概念使內(nèi)部控制擴(kuò)大到企業(yè)內(nèi)部各個領(lǐng)域。這個階段內(nèi)部控制側(cè)重于財產(chǎn)安全、信息真實(shí)，強(qiáng)調(diào)會計的控制作用。公告認(rèn)為區(qū)分會計控制和管理控制對審計師非常重要，而且認(rèn)為這兩者是不可分割的，是相互聯(lián)系的?？刂骗h(huán)境是指對建立、加強(qiáng)或削弱特定程序的效率發(fā)生影響的各種因素的態(tài)度和行為。（四）內(nèi)部控制框架階段COSO報告將內(nèi)部控制具體內(nèi)容劃分為控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息和溝通及監(jiān)督等五個要素。內(nèi)部控制框架結(jié)構(gòu)階段，強(qiáng)調(diào)重視風(fēng)險評估、信息溝通的控制作用。要求企業(yè)報告內(nèi)部控制，并對內(nèi)部控制進(jìn)行評價，從組織結(jié)構(gòu)入手，有組織就有路徑便于落實(shí)內(nèi)部控制工作。向外部審計師和董事會下的審計委員會報告：在內(nèi)部控制設(shè)計或運(yùn)行中的所有重大控制缺陷；涉及管理層或在內(nèi)部控制系統(tǒng)中起重要作用的其他雇員的任何欺詐行為；在對外報告中指 明，在評價之后內(nèi)部系統(tǒng)及其重要影響因素是否發(fā)生了重大變化以及整改措施。2001年，財政部，陸續(xù)發(fā)布《內(nèi)部會計控制規(guī)范—基本規(guī)范》等7項(xiàng)內(nèi)部會計控制規(guī)范。2002年，中國人民銀行，《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》?！?006年，財政部、國資委、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)起成立企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會。2008年6月28日，五部委（沒有國資委）聯(lián)合發(fā)布了我國首部《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，將于2009年7月1日起首先在上市公司范圍內(nèi)實(shí)施。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是：——管理和服務(wù)活動的合法合規(guī)?！攧?wù)報告及相關(guān)信息真實(shí)、完整?！懦系K實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋企業(yè)及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險領(lǐng)域。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，同時兼顧效率。內(nèi)部控制的設(shè)計和運(yùn)行受制于成本與效益原則。四、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀（一）當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒有很好的分離制約，存在出納兼復(fù)核、采購兼保管等現(xiàn)象，出現(xiàn)管理漏洞。首先是預(yù)算編制比較粗糙，部門預(yù)算的編制一般根據(jù)當(dāng)年財政狀況、上年收支、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制薄弱的主要原因。目前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題：, 特別是“一把手”的內(nèi)控意識淡薄。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財政狀況、上年收支實(shí)績、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，大部分都還沒有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。追加項(xiàng)目越多，預(yù)算的隨意性越 大，權(quán)威性和約束力就越差。目前，行政事業(yè)單位對于經(jīng)費(fèi)的支出（特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會議費(fèi)、車輛費(fèi)等）普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)，即使有些單位制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采用實(shí)報實(shí)銷制，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會計人員就予以報銷；專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用現(xiàn)象也較普遍，致使專項(xiàng)資金未能發(fā)揮其應(yīng)有的資金效益。第一節(jié) 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)、原則和要素一、內(nèi)部控制的目標(biāo)內(nèi)部控制是由行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工共同實(shí)施的、旨在提高行政事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險防范能力，促進(jìn)單位可持續(xù)、健康發(fā)展，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾利益，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理服務(wù)目標(biāo)所制定的政策和程序。二、內(nèi)部控制的原則單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：（一）全面性原則內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋單位及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。在設(shè)計對象上，內(nèi)部控制制度應(yīng)該包括對人的約束和激勵、對各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的控制。（二）重要性原則內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險領(lǐng)域。（三）制衡性原則內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，同時兼顧運(yùn)營效率。就具體的內(nèi)部控制措施來說，相互牽制必須考慮橫向控制和縱向控制兩個方面的制約關(guān)系。（五）成本效益原則內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)有效控制。它通常包括下列方面：，比如管理層、核心部門的分工制衡及其在內(nèi)部控制中的職責(zé)權(quán)限等；，盡管沒有統(tǒng)一模式，但所采用的組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有利于提升管理效能，并保證信息通暢流動；，包括內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作開展及其獨(dú)立性的保證等；，比如關(guān)鍵崗位員工的強(qiáng)制休假制度和定期崗位輪換制度，對掌握國家秘密和其他重要秘密的員工離崗的限制性的規(guī)定等；，管理層的誠信和道德價值觀，單位全體員工的法制觀念等。風(fēng)險評估是指單位及時識別、科學(xué)分析管理服務(wù)活動中與實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險，合理確定風(fēng)險應(yīng)對策略。常用的風(fēng)險應(yīng)對策略有：風(fēng)險規(guī)避，即單位對超出風(fēng)險承受度的風(fēng)險，通過放棄或者停止與該風(fēng)險相關(guān)的業(yè)務(wù)活動以避免和減輕損失的策略；風(fēng)險降低，即單位在權(quán)衡成本效益之后，準(zhǔn)備采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┙档惋L(fēng)險或者減輕損失，將風(fēng)險控制在風(fēng)險承受度之內(nèi)的策略；風(fēng)險分擔(dān)，即單位準(zhǔn)備借助他人力量，采取業(yè)務(wù)分包、購買保險等方式和適當(dāng)?shù)目刂拼胧?，將風(fēng)險控制在風(fēng)險承受度之內(nèi)的策略；風(fēng)險承受，即單位對風(fēng)險承受度之內(nèi)的風(fēng)險，在權(quán)衡成本效益之后，不準(zhǔn)備采取控制措施降低風(fēng)險或者減輕損失的策略。控制措施可概括為7個方面，即不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護(hù)控制、預(yù)算控制、運(yùn)營分析控制和績效考評控制。（四）信息與溝通信息與溝通是指單位及時準(zhǔn)確地收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在單位內(nèi)部、單位與外部之間進(jìn)行有效溝通，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要條件。內(nèi)部監(jiān)督是實(shí)施內(nèi)部控制的重要保證，包括日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督。為了更好地了解內(nèi)部環(huán)境，可以對內(nèi)部環(huán)境的主要構(gòu)成要素進(jìn)行如下分析：一、誠信和道德價值觀念誠信和道德價值觀念是控制環(huán)境的重要組成部分，影響到重要業(yè)務(wù)流程的設(shè)計和運(yùn)行。（一）領(lǐng)導(dǎo)的操守和道德價值觀念具有杠桿作用誠信的原則和道德價值觀，主要取決于單位負(fù)責(zé)人。管理者必須立言、立行以昭示其高水平的道德標(biāo)準(zhǔn)。對員工精神規(guī)范、儀容儀表、工作紀(jì)律、待人接物、環(huán)境衛(wèi)生、組織管理以及違反守則的處理辦法等作出規(guī)定。在預(yù)算審批、費(fèi)用支出審批等方面均應(yīng)建立職責(zé)權(quán)限的分工和設(shè)置不同級別管理層的審批權(quán)限。同時要考慮財務(wù)指標(biāo)以外的指標(biāo)，例如團(tuán)結(jié)協(xié)作、服務(wù)意識等工作態(tài)度與學(xué)識能力方面的指標(biāo)。它是控制環(huán)境中最基本、最主要的因素?？刂骗h(huán)境的每個