【正文】 先是防范風(fēng)險(xiǎn)，其次才是兼顧運(yùn)營(yíng)效率。 。 。 （二）行政事業(yè)單位建立與實(shí)施內(nèi)部控制應(yīng)遵循的原則 。 ——提高管理服務(wù)的效率和效果。 ——資產(chǎn)安全。 三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)和原則 （一）內(nèi)部控制的目標(biāo) 內(nèi)部控制是由行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)層和全體員工實(shí)施的、旨在提高行政事業(yè)單位管理服務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)單位可持續(xù)、健康發(fā)展，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理服務(wù)目標(biāo)所制定的政策和程序。 2020 年， 11 月 8 日，企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范—基本規(guī)范》和 17 個(gè)具體規(guī)范的征求意見稿。 2020 年，銀監(jiān)會(huì)，《商業(yè)銀行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)試行辦法》。包括貨幣資金、采購(gòu)與付款、銷售與收款、工程項(xiàng)目、擔(dān)保、對(duì)外投資等六個(gè)具體控制規(guī)范。 （六）我國(guó)內(nèi)控建設(shè)的理論方面 1995 年，財(cái)政部，《會(huì)計(jì)法》，單位應(yīng)該 “加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督 ”。 要求 CEO、 CFO 對(duì)建立和保持完整的內(nèi)部控制體系負(fù)責(zé)；保證已經(jīng)設(shè)計(jì)了內(nèi)部控制體系；保證已經(jīng)評(píng)價(jià)了財(cái)務(wù)報(bào)告編制之前 90 天內(nèi)的某一日的內(nèi)部控制有效性；在對(duì)外報(bào)告中陳述內(nèi)部控制有效性的評(píng)價(jià)結(jié)論。 （五）薩班斯法案 薩班斯法案要求建立內(nèi)部控制責(zé)任體系，人人承擔(dān)責(zé)任，公司出了事，一查到底落實(shí)到人。 COSO 報(bào)告是目前國(guó)內(nèi)外最為權(quán)威的內(nèi)部控制理論，其內(nèi)涵和外延比以往任何一個(gè)內(nèi)控概念都要深刻和寬泛。具體包括：經(jīng)營(yíng)者的管理哲學(xué)和經(jīng)營(yíng)作風(fēng)、董事會(huì)及審計(jì)委員會(huì)的職能、人事政策和程序等等 。與此同時(shí)，控制環(huán)境逐步被納入內(nèi)部控制范疇。 （三）內(nèi)部控制要素階段 1988 年，美國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)布《審計(jì)準(zhǔn)則公告第 55 號(hào)》，提出內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)具體包括三個(gè)要素：控制環(huán)境、會(huì)計(jì)制度、控制程序。并將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理控制。這個(gè)控制包括授權(quán)與批準(zhǔn)制度、從事財(cái)務(wù)記錄和審核與從事經(jīng)營(yíng)或財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)分離的控制、財(cái)產(chǎn)的實(shí)物控制和內(nèi)部審計(jì)。 （二）會(huì)計(jì)控制和管理控制階段 到 20 世紀(jì) 60 年代，在內(nèi)部牽制的基礎(chǔ)上，逐漸產(chǎn)生了內(nèi)部控制制度的概念。 ”側(cè)重于財(cái)產(chǎn)安全和檢查手段。 （一）內(nèi)部牽制階段 內(nèi)部控制源于內(nèi)部牽制，上世紀(jì) 40 年代以前是內(nèi)部牽制階段。 ，均可能存在資源受限的問(wèn)題。 如：簽訂合同 VS 管理合同，會(huì)計(jì) VS 出納，但這種崗位間的內(nèi)控措施無(wú)法防止由于人員的串通導(dǎo)致的內(nèi)控失效 。 （四）合理保證 內(nèi)部控制是一種 合理保證 ，但它也存在局限性，因此不是一種絕對(duì)保證。財(cái)務(wù)管理，預(yù)算管理。 。 內(nèi)控是一種管理，是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理。因此在加強(qiáng)企業(yè)管理和運(yùn)作中，會(huì)在方方面面有內(nèi)控的思想的覆蓋和滲透。 作為股東投資者，由于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離。 現(xiàn)在是風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的控制，強(qiáng)調(diào)的是單位的管理層角度的管理控制，而會(huì)計(jì)控制是內(nèi)部控制的一個(gè)組成部分。它由內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制活動(dòng)、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、專業(yè)活動(dòng)、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施等，是行政事業(yè)單位為履行職能、實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)而應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自我約束和規(guī)范的過(guò)程。內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營(yíng)效益和效果 ，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。 內(nèi)控的概念 COSO 委員會(huì)對(duì)內(nèi)部控制的定義 “公司的董事會(huì)、管理層及其他人士為實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)提供合理保證而實(shí)施的程序：運(yùn)營(yíng)的效益和效率，財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性和遵守適用的法律法規(guī) ”。 《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中指出，內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的，旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過(guò)程。 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是政府部門和事業(yè)單位管理制度的組成部分。 （一）控制 什么是內(nèi)控思想？過(guò)去強(qiáng)調(diào)的是牽制，過(guò)去強(qiáng)調(diào)的是會(huì)計(jì)控制。 （二）管理 。而作為投資者，要求投資獲得收益，終極目的就是獲得利潤(rùn)。 內(nèi)部控制是一種管理，內(nèi)控的理想狀態(tài)是無(wú)需內(nèi)控就可以遵守規(guī)章制度。 對(duì)于企業(yè)而言，風(fēng)險(xiǎn)可能來(lái)自業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、合規(guī)、運(yùn)營(yíng)或財(cái)務(wù)方面，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)為企業(yè)的有效運(yùn)營(yíng)提供輔助條件，使企業(yè)有能力對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重大風(fēng)險(xiǎn)作出反應(yīng)。 在事業(yè)單位，機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)部門 作為內(nèi)控重要組成部分。 （三）流程 內(nèi)控是控制的一個(gè)過(guò)程，這個(gè)過(guò)程是需要全員的參與，上到董事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)（或主管部門），下到各級(jí)員工，都需要參與進(jìn)來(lái)。 。 管理是一個(gè)由上到下的管理，而管理者的控制相對(duì)較 弱，同時(shí)管理者自己的情況也會(huì)決定管理制度的實(shí)施。 2 二、內(nèi)部控制理論的演變 內(nèi)部控制理論是隨著管理的需要、內(nèi)部控制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的豐富而逐漸發(fā)展起來(lái)的，大致經(jīng)歷了內(nèi)部牽制、會(huì)計(jì)控制和管理控制階段、控制要素階段和內(nèi)部控制整體框架四個(gè)理論階段。 1936 年美國(guó)獨(dú)立公共會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)提出內(nèi)部控制的定義 “為保證公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全，檢查賬簿的準(zhǔn)確性而 采取的各種措施和方法。 在現(xiàn)代的內(nèi)部控制理論中，內(nèi)部牽制仍占有相當(dāng)重要的地位，是有關(guān)組織規(guī)劃、職務(wù)分離控制的基礎(chǔ)。將內(nèi)部控制劃分為內(nèi)部會(huì)計(jì)控制和內(nèi)部管理控制。 這一概念使內(nèi)部控制擴(kuò)大到企業(yè)內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域。 這個(gè) 階段內(nèi)部控制側(cè)重于財(cái)產(chǎn)安全、信息真實(shí)，強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)的控制作用。公告認(rèn)為區(qū)分會(huì)計(jì)控制和管理控制對(duì)審計(jì)師非常重要，而且認(rèn)為這兩者是不可分割的，是相互聯(lián)系的。 控制環(huán)境是指對(duì)建立、加強(qiáng)或削弱特定程序的效率發(fā)生影響的各種因素的態(tài)度和行為。 （四）內(nèi)部控制框架階段 COSO 報(bào)告將內(nèi)部控制具體內(nèi)容劃分為控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息和溝通及監(jiān)督等五個(gè)要素 。內(nèi)部控制框架結(jié)構(gòu)階段， 強(qiáng)調(diào)重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息溝通的控制作用 。要求企業(yè)報(bào)告內(nèi)部控制，并對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行評(píng)價(jià)，從組織結(jié)構(gòu)入手，有組織就有路徑便于落實(shí)內(nèi)部控制工作。向外部審計(jì)師和董事會(huì)下的審計(jì)委員會(huì)報(bào)告：在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)或運(yùn)行中的所有重大控制缺陷；涉及管理層或在內(nèi)部控制系統(tǒng)中起重要作用的其他雇員的任何欺詐行為；在對(duì)外報(bào)告中指明，在評(píng)價(jià)之后內(nèi)部系統(tǒng)及其重要影響因素是否發(fā)生了重大變化以及整改措施。 3 2020 年，財(cái)政部，陸續(xù)發(fā)布《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范 —基本規(guī)范》等 7 項(xiàng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范。 2020 年，中國(guó)人民銀行，《商業(yè)銀行內(nèi)部控制指引》。 …… 2020 年，財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)起成立企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)。 2020 年 6 月 28 日，五部委（沒(méi)有國(guó)資委）聯(lián)合發(fā)布了我國(guó)首部《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，將于 2020 年 7 月 1 日起首先在上市公司范圍內(nèi)實(shí)施。 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是： ——管理和服務(wù)活動(dòng)的合法合規(guī) 。 ——財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)、完整。 ——排除障礙實(shí)現(xiàn)單位發(fā)展戰(zhàn)略。 內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程，覆蓋企業(yè)及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)。 內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。 內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面 形成相互制約、相互監(jiān)督，同時(shí)兼顧效率。 。 。 內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和運(yùn)行受制于成本與效益原則。 四、我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀 4 （一）當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題 制。 。 。 設(shè)置不夠合理。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒(méi)有很好的分離制約，存在出納兼復(fù)核、采購(gòu)兼保管等現(xiàn)象，出現(xiàn)管理漏洞。 首先是預(yù)算編制比較粗糙，部門預(yù)算的編制一般根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。 （二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制薄弱的主 要原因 。 。 。 目前，我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題： , 特別是 “ 一把手 ” 的內(nèi)控意識(shí)淡薄。 。 。目前部門預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績(jī)、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，大部分都還沒(méi)有細(xì)