【正文】 員參加就業(yè)后家庭凈收入變化的情況。 　　與其他國家社會救助設(shè)計思路不同，上海的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制主要是針對全日制工作的，即低保對象至少要獲得不低于本市最低工資的收入才能享受上述優(yōu)惠措施。救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣是指參加就業(yè)的低保對象其本人基本生活費(fèi)抵扣標(biāo)準(zhǔn)由290元調(diào)整為340元，后來又升至390元；漸退措施是指對因就業(yè)上崗而將退出救助或需調(diào)整原來低保補(bǔ)助金額的人員實行“救助漸退”辦法，即根據(jù)要扣除的低保金額的等級，實行逐步扣除、逐月退出的辦法。從我們的調(diào)查情況看，目前街道救助管理所對上述行為尚無積極有效的應(yīng)對措施，從而造成管理中的漏洞。而另一方面，由于低保制度規(guī)定，低保對象必須無條件接受勞動部門所提供的就業(yè)崗位，無理由拒絕會受到處罰，故而低保對象為了逃避這種審核，會采取各種“鉆空”方法。 　　目前基層低保管理人員感到困難最大的問題之一是隱性就業(yè)問題，即低保對象一邊在外面偷偷就業(yè)，一邊又在冠冕堂皇地領(lǐng)取低保。這種做的初衷是要讓這些低保對象或多或少保持和勞動力市場的聯(lián)系，以避免長期福利依賴和社會排斥。如果處于失業(yè)狀態(tài)，還必須參加社會公益勞動。原則上，所有有勞動能力的救助對象都必須到勞動部門進(jìn)行失業(yè)和求職登記，而且不得無理拒絕有關(guān)部門介紹的工作。由于目前我國大部分低保對象是因為社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、無法適應(yīng)新環(huán)境而不得不離開工作崗位的人群，他們往往年齡偏大、技術(shù)文化水平偏低，再就業(yè)能力較弱，因此，在勞動力市場競爭日益強(qiáng)烈的背景下，他們往往只能從事一些非正規(guī)的就業(yè)崗位，工資低，而且穩(wěn)定性較差，再加上他們對再次失業(yè)后能否再次成功申請低保的擔(dān)憂，這些風(fēng)險也構(gòu)成了阻礙低保對象走向工作崗位的摩擦力。從另一個角度來說，對低保對象來說，他們實際感受到的“直接利益替代率”比圖5中所顯示的理論替代率要高一些，即他們的就業(yè)動機(jī)沒有如替代率所顯示的那么強(qiáng)。工作開支主要包括交通費(fèi)、餐費(fèi)、通訊費(fèi)等，但是關(guān)于工作開支的資料非常有限，我們無法對此作深入的分析。這在一定程度上也削弱了他們走向勞動力市場的經(jīng)濟(jì)動機(jī)。因此，許多基層的低保管理人員把低?？ǚQ為具有高附加值的“金卡”。而問卷調(diào)查的結(jié)果是，約60％的對象領(lǐng)取糧油幫困卡，4％的對象享受醫(yī)療救助，5％的對象享受了廉租房政策，十分之一的低保家庭享受教育救助，一半以上的低保家庭享受各式各樣的優(yōu)惠措施和服務(wù)。所謂附帶福利（fringe benefit），是指因滿足低保資格而帶來的其他補(bǔ)助，因此，退出低保也意味著喪失附帶福利。這點在我們的調(diào)查中也得到證實。無人就業(yè)的2人戶和3人戶的替代率都相當(dāng)高，即要是這些家庭只能從事一些接近最低工資的就業(yè)的話，那么對他們來說，參加就業(yè)并不能明顯地增加收入，而對3人戶來說，甚至根本不會增加收入?？紤]到大部分低保對象都屬于就業(yè)困難人群，他們的就業(yè)收入更接近于最低工資，而不是平均工資，因此，基于最低工資的收入假設(shè)可能更符合實際，我們也采用最低工資來分析低保替代率的狀況。從圖5可看出，在不同的就業(yè)收入假設(shè)下，低保替代率也明顯不同。這些因素都會影響低保家庭是否愿意退出救助。在討論社會救助和就業(yè)動機(jī)時，我們常常會用替代率，即家庭在領(lǐng)取低保時與參加就業(yè)時收入的比例，來衡量兩者的關(guān)系。本部分先討論低保對象在作是否退出低保、進(jìn)行就業(yè)之決策時要考慮的因素，然后分析強(qiáng)化低保對象覓職行為的制度安排，評估上海低保標(biāo)準(zhǔn)抵扣安排和漸退政策的效果和缺陷，接著簡要討論上海市出臺的解決就業(yè)特困人員的勞動力市場政策對幫助低保對象就業(yè)可能帶來的作用，最后分別對對可能長期依賴的特定風(fēng)險人群和那些已經(jīng)離開低保、參加就業(yè)的人群進(jìn)行分析。但是由于在具體的操作中碰到許多實際的困難，這個指標(biāo)有時并不能完全反映困難的狀況，因此實際上現(xiàn)在繼續(xù)實施該做法的街道已不多見。在財產(chǎn)審核上，由于缺少經(jīng)驗和調(diào)查手段，以及缺乏和其他部門（特別是銀行）之間的資料共享，對財產(chǎn)的調(diào)查并不過細(xì)。由于我國的個人所得稅收制度尚未完善，目前主要采用手工的手段進(jìn)行收入審核，除退休金和部分單位的工資外，其他收入的審核主要采用企業(yè)出具證明或自報收入等的方法。在上海，飼養(yǎng)寵物、子女在貴族學(xué)校讀書等屬于不能享受低保的條件。其三，財產(chǎn)資源的確認(rèn)。由于這種家庭間收入轉(zhuǎn)移的不可確定性，上海在操作中制定了具體的計算公式。其次是申領(lǐng)家庭所擁有或可獲得的資源的確定。如對殘疾人的救助是按個人條件給付的；如果家庭中有老人，而且老人有退休工資，那么當(dāng)其子女家庭要申請低保時，一般把他們分開處理。在上海，最低生活保障一般是以家庭為計算單位的，這里的家庭包括戶口本上共同生活在一起的成員。首先是申領(lǐng)單位的確定，因為這涉及到家計調(diào)查和救助發(fā)放。 　　在申請身份確定之后，要對申請者的資格進(jìn)行認(rèn)定，即要對申請者家庭的財產(chǎn)進(jìn)行審核。 　　在申請者的身份確認(rèn)上，我國低保制度實行的是戶籍所在地資格審核制，即城市低保的對象是本地城市人口，農(nóng)村低保的對象是本地農(nóng)村人口，居住在本地、但戶口不在本地的人口被排除在本地的低保制度之外。 　　、城市低保制度的管理分析 　　社會救助資格的審查一般分兩個步驟進(jìn)行（Eardley 等，1996）：第一，救助申請者的身份（entitlement ）是否符合申請條件，即他是否屬于有關(guān)項目設(shè)計所針對的那個目標(biāo)群體。一個家庭的救助總額等于救助標(biāo)準(zhǔn)和家庭人數(shù)的乘積。這反映出在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件下，最貧困的人口通過社會救助得到的國家?guī)椭]有與社會經(jīng)濟(jì)同步增長。反之，則目前的救助標(biāo)準(zhǔn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。但尚曉援等（2004）指出，這樣的標(biāo)準(zhǔn)與制度設(shè)計的思路有關(guān)系。從相對標(biāo)準(zhǔn)看，上海市的低保標(biāo)準(zhǔn)一般為只占城市居民平均可支配收入的2535％。 　　資料來源：上海市民政局 　　圖4顯示了上海市各年低保標(biāo)準(zhǔn)及其占人均可支配收入的比例的狀況。 　　圖3中的生活救助支出指在城鄉(xiāng)低保、實物補(bǔ)助、實物幫困、糧油幫困和協(xié)保補(bǔ)助等項目中的支出。從各類對象的絕對增長數(shù)來看，在2001到2003年間，增量最大的是低收入在職家庭，其次是失業(yè)和無業(yè)人員家庭，兩者合計超過10萬。此外，醫(yī)療救助和協(xié)保補(bǔ)助的人數(shù)也呈逐步上升趨勢。據(jù)統(tǒng)計，2004年7月全市低保人數(shù)比去年年底減少8900人[①].圖1還顯示，由于政策調(diào)整，領(lǐng)取綠卡（糧油幫困卡）的人數(shù)變動是各種救助項目中很大的。從圖1看，在19992003年期間，上海城市低保對象的數(shù)量和占城鎮(zhèn)人口的比重都飆升了6倍強(qiáng)，％％。 　　自1990年代以來，特別是在近幾年，城市社會救助制度在整個社會保障體系中的地位逐漸上升，即所保障的人口占總?cè)丝诘谋戎匾约吧鐣戎拈_支及比例在逐漸增加。再次，在新的政策法規(guī)支持下，新的保障制度逐漸具有了以社會權(quán)利為基礎(chǔ)的特征，即基層工作人員任意處置的權(quán)利縮小了，被保障對象可以根據(jù)自己的社會權(quán)利（由現(xiàn)行的政策法規(guī)定義的）要求得到保障。制度性質(zhì)的變化同時也引致了制度原則的變化（尚曉援等，2004）：首先，從只對沒有勞動能力的人口進(jìn)行救助，轉(zhuǎn)變?yōu)閷τ袆趧幽芰蜎]有勞動能力的人都進(jìn)行救助。后一階段的目標(biāo)是進(jìn)一步完善制度框架和管理體制，重點是