【正文】 ％，表明當(dāng)前社會(huì)救助對(duì)象的主體是勞動(dòng)能力的低收入或失業(yè)和無業(yè)人員及其家庭。究其原因，城鎮(zhèn)低保是中央“三條最低保障線”中的最后安全網(wǎng)，今年來相當(dāng)一部分失業(yè)人員在領(lǐng)完兩年失業(yè)保險(xiǎn)后仍不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，從而只能轉(zhuǎn)向申領(lǐng)社會(huì)救助。雖然在絕對(duì)數(shù)量上增長(zhǎng)比較迅速，但從占地方財(cái)政支出的比重看，增長(zhǎng)較為緩慢。從絕對(duì)數(shù)量上看，上海市低保標(biāo)準(zhǔn)已由1993年的120元上升至2003年的290元，翻了近一倍半。以國際上被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)（中位收入或人均收入的60％）來看，這個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低。在西方國家，救助標(biāo)準(zhǔn)考慮住房狀況，而且住房支出往往占到總支出的三分之一以上，而我國城市居民的住房自有率已經(jīng)很高，而且上海市已經(jīng)開始全面推行廉租房制度，因此，如果低保戶住房支出很低或廉租房制度能為低保戶提供充足的住房開支補(bǔ)助，那么目前的救助標(biāo)準(zhǔn)是可以接受的。從相對(duì)數(shù)量上看，在這10年間（個(gè)別年份除外，如1999年），低保標(biāo)準(zhǔn)占城市居民平均可支配收入的比重不是上升，而是下降了。 　　上海城市低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)中的另一個(gè)問題是，忽視了家庭規(guī)模對(duì)需求的影響，或家庭消費(fèi)的規(guī)模效應(yīng)對(duì)需求的影響，即現(xiàn)行的救助標(biāo)準(zhǔn)是隨家庭規(guī)模的變化而呈線性變化。如果低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的目標(biāo)是所有對(duì)象都享有同樣的生活水準(zhǔn)（但不一定是救助金額），那么現(xiàn)行的人人相同的救助標(biāo)準(zhǔn)顯然忽視了規(guī)模效應(yīng)對(duì)家庭生活水準(zhǔn)的影響，這也可能是導(dǎo)致多人戶家庭比單人戶家庭具有較強(qiáng)的福利依賴傾向的原因。第二，如果申領(lǐng)人符合這些身份條件，在他提出申請(qǐng)的時(shí)候，政府可能會(huì)進(jìn)一步對(duì)他的需要和擁有的資源進(jìn)行調(diào)查，看他是否有資格享受有關(guān)待遇（eligibility ）。原則上，他們需要到本人戶口所在地去申請(qǐng)低保。具體來講，可以從以下幾個(gè)方面來分析。申領(lǐng)單位是個(gè)人還是家庭？如果是家庭，家庭如何定義？是核心家庭還是擴(kuò)展家庭？對(duì)此，全國的政策并不統(tǒng)一。但考慮到上海戶口和住房問題的復(fù)雜性，在實(shí)際操作中，基層低保人員會(huì)對(duì)家庭的定義進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在有些管理比較嚴(yán)格的街道，當(dāng)有勞動(dòng)能力的對(duì)象申請(qǐng)低保時(shí)，一般本人不給予救助，但其子女則可以給予救助。這種資源不僅包括家庭成員的收入，還包括其他不同住的家庭成員或親屬的支持，主要指撫養(yǎng)、贍養(yǎng)和扶養(yǎng)費(fèi)。原則上，只有當(dāng)贍養(yǎng)人也在領(lǐng)取低保時(shí)，才可以免去贍養(yǎng)義務(wù)。從理論上，財(cái)產(chǎn)均被包括進(jìn)家計(jì)調(diào)查的范圍，不過私有自住的住房?jī)r(jià)值一般不計(jì)算在內(nèi)。 　　大部分調(diào)查都表明，在低保資格確認(rèn)過程中，最大的問題是對(duì)收入缺乏有效的審核手段，或者隱性收入問題比較嚴(yán)重。企業(yè)因屈從于救助對(duì)象的壓力而在出具收入證明時(shí)弄虛作假的狀況也屢見不鮮。鑒于此，上海制訂了替代指標(biāo)，即家庭人均月水電煤費(fèi)用不能超過35元。 三、現(xiàn)行城市低保制度與低保對(duì)象就業(yè)動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系討論 　　如何平衡救助標(biāo)準(zhǔn)和就業(yè)動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系，防止長(zhǎng)期依賴和社會(huì)排斥是各國社會(huì)救助政策需要解決的問題。 　　、參加就業(yè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)分析 　　經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，救助對(duì)象是否愿意退出低保、參加就業(yè)，在很大程度上是以對(duì)該事件的損益分析為基礎(chǔ)的。但事實(shí)上，對(duì)低保對(duì)象來說，影響其退出決策的因素并不只包括就業(yè)所得和低保金喪失，因?yàn)閰⒓泳蜆I(yè)除了增加收入外，還會(huì)讓家庭增加開支；退出低保除了讓他們喪失低保金外，還讓他們喪失附帶福利；此外還會(huì)考慮到就業(yè)的穩(wěn)定性。 　　圖5比較了不同類別家庭的低保金額和平均工資與最低工資之間的關(guān)系，其中假設(shè)3人戶（B ）中有1人就業(yè)獲得最低工資635元，其他家庭中沒有收入?；谄骄べY的收入假設(shè)的替代率明顯低于基于最低工資的收入假設(shè)的替代率。 　　圖5顯示，在現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)下，低保替代率隨家庭規(guī)模呈快速線性增長(zhǎng)。相對(duì)而言，對(duì)單人戶或有1人就業(yè)的3人戶來說，參加就業(yè)的直接收益比上述兩類家庭大很多，即在不考慮其他因素的前提下，這兩類家庭退出救助、參加就業(yè)的動(dòng)機(jī)應(yīng)該比前兩類家庭強(qiáng)。 　　表1顯示了上海低保制度中的附帶福利，如糧油幫困、醫(yī)療救助、教育救助、廉租房以及其他優(yōu)惠和幫困措施。根據(jù)上海市民政局的統(tǒng)計(jì)資料，我們大致可以推算出，％的人領(lǐng)取糧油幫困卡，％的人享受醫(yī)療救助[②]，％的家庭享受廉租房補(bǔ)貼。雖然除糧油幫困卡和其他優(yōu)惠措施和服務(wù)外，其他附帶福利的覆蓋率并不高，但其補(bǔ)助的金額相當(dāng)可觀。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，即使低保補(bǔ)差金額少至數(shù)元，但一些低保對(duì)象仍不愿放棄低保，因?yàn)樗麄兛吹?，繼續(xù)領(lǐng)取低保可能為他們帶來豐厚的附帶福利。 　　因就業(yè)而引致的家庭開支上升也是影響低保對(duì)象之退出救助決策的的因素之一。需指出的是，由于我們用替代率來衡量就業(yè)動(dòng)機(jī)時(shí)（圖5），往往忽略附帶福利和家庭開支的因素，因此，這種替代率很可能會(huì)高估參加工作時(shí)的實(shí)際收益。 　　此外，工作的穩(wěn)定性也是低保對(duì)象作出退出決策時(shí)要考慮的因素。 　　、強(qiáng)化和鼓勵(lì)覓職行為的制度安排分析 　　通過審視上海的城市低保制度，我們可以發(fā)現(xiàn)，該制度明確要求有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象應(yīng)該努力尋找工作，并盡早結(jié)束對(duì)社會(huì)救助的依賴。他們必須參加勞動(dòng)部門所提供的職業(yè)培訓(xùn)。如果違反上述規(guī)定，低保對(duì)象就可能面臨取消低保資格的處罰。但在實(shí)踐中，由于各種制度特別是用工制度的不規(guī)范，使得基層低保管理人員在審核其就業(yè)行為時(shí)碰到許多困難。根據(jù)基層民政干部和就業(yè)援助員在座談會(huì)上的發(fā)言，這種現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，即便是保守的估計(jì)，一些地區(qū)（有勞動(dòng)能力對(duì)象）隱性就業(yè)的比例也在50％以上[③].由于勞動(dòng)用工和監(jiān)督制度的不完善，一些企業(yè)為降低勞動(dòng)力成本，在招聘低保對(duì)象時(shí)不收勞動(dòng)手冊(cè)，為這些低保對(duì)象隱瞞了“隱性就業(yè)”的事實(shí)，造成低保管理中的漏洞。通常的做法是，當(dāng)面“接受”就業(yè)崗位，但在用工單位面試時(shí)故意表現(xiàn)出各種困難或缺點(diǎn)，使用工單位望而卻步，從而達(dá)到證明“自己積極尋找工作”的目的。 　　為促進(jìn)低保對(duì)象的就業(yè)，上海在2002年引入救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣和漸退措施。2003年1月，救助金漸退改為一次性發(fā)放，即一次性獲得原來需要2至6個(gè)月得到的漸退金。而對(duì)從事非全日制工作的救助對(duì)象來說并不適用。對(duì)于一人戶來說，當(dāng)其收入低于290元時(shí)，收入的增加將被100％扣除，家庭純收入一直保持在290元；當(dāng)收入超過290元時(shí)，喪失低保資格，凈收入隨毛收入同步增長(zhǎng)，直到毛收入超出800元（個(gè)人所得稅起征線）。對(duì)二人戶來說，當(dāng)其毛收入低于580元時(shí)，收入的增加將被100％扣除，因此家庭純收入一直保持在580元。當(dāng)家庭毛收入在635元到680元之間時(shí)（假如一人就業(yè)），雖然工資收入超過了低保標(biāo)準(zhǔn)，但由于一人就業(yè)后實(shí)行抵扣標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，故而他們能繼續(xù)享受低保，但收入的增加將被100％扣除，家庭凈收入保持在680元。對(duì)三人戶來說，當(dāng)其毛收入為635元以下時(shí)，家庭凈收入保持在870元；當(dāng)毛收入在635元到970元時(shí)（假如一人參加就業(yè)），因就業(yè)人員低保標(biāo)準(zhǔn)抵扣，家庭凈收入增加100元，保持在970元。 　　上述制度設(shè)計(jì)可能會(huì)引致兩大陷阱：“失業(yè)陷阱”和“貧困陷阱”。而一旦這些家庭（特別是規(guī)模在2人及以上的家庭）難以找到工資水平超過“收入門檻”[④]的工作，他們不僅無法享受抵