【正文】 如2001年由上海市法治辦牽頭的全市社會(huì)救助調(diào)研，詳細(xì)論述了上海城市社會(huì)救助發(fā)展的過程、現(xiàn)狀、問題，并提出了今后發(fā)展的對(duì)策建議，研究成果相當(dāng)豐碩，為今后的研究奠定了扎實(shí)的理論和實(shí)務(wù)基礎(chǔ)。 　　不過，我們?cè)谡{(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，一些低保對(duì)象表現(xiàn)出“人窮志不窮”的自強(qiáng)自立的高貴品質(zhì)，值得全社會(huì)學(xué)習(xí)。在沒有有效應(yīng)對(duì)措施的前提下，基層管理人員可以根據(jù)這些規(guī)定，在期滿后取消隱性就業(yè)人員的低保資格，強(qiáng)制他們從事政府補(bǔ)助的就業(yè)計(jì)劃或者各種職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，杜絕低保對(duì)象試圖通過一些“看似合理實(shí)則無理”的手段來逃避求職審核法。 　　由于社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)并非執(zhí)法機(jī)構(gòu)，特別對(duì)企業(yè)的用工行為和出具虛假工資證明沒有約束力，因此，我們建議，當(dāng)社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)需要對(duì)申請(qǐng)對(duì)象提交的工資證明的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)該給予必要的協(xié)助。 　　、完善收入審核制度，設(shè)定最長領(lǐng)取期限，進(jìn)一步加強(qiáng)低保的管理力度。至于收入豁免額和抵扣比例，我們認(rèn)為應(yīng)該在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)體系、低保家庭的工作收入狀況以及兩者的互動(dòng)關(guān)系來確定，切忌以主觀判斷行事。對(duì)于有勞動(dòng)能力的申請(qǐng)者，首要考慮的安排是給他們介紹工作崗位，而這要求民政（民政干部）和勞動(dòng)部門（就業(yè)援助員）緊密配合。從訪談的結(jié)果看，大部分低保退出人員具有較優(yōu)秀的思想品質(zhì)，要求自力更生，不希望依賴國家福利[⑤]，而且絕大部分人的工作是由街道或居委會(huì)介紹的，這在一定程度上使得他們無法進(jìn)行“隱性就業(yè)”。由于低保實(shí)行屬地化管理（即按戶口所在地管理），外來方不能享受本地的低保待遇，而且與本地人口相比，她們的勞動(dòng)力市場能力較差，工資水平都相對(duì)較低，這進(jìn)一步加劇了這些家庭的困難。相反，在很大程度上，他們可能在今后很長時(shí)間內(nèi)會(huì)繼續(xù)領(lǐng)取低保金。雖然漸退政策實(shí)行的是一次性補(bǔ)助措施，不能產(chǎn)生持續(xù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，但如前所述，由于低保對(duì)象從事的可能是一些穩(wěn)定性較差的工作，由救助向工作轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)較大，而漸退政策則能有效降低這種風(fēng)險(xiǎn)，幫助低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)成功過渡。 　　上述制度設(shè)計(jì)可能會(huì)引致兩大陷阱：“失業(yè)陷阱”和“貧困陷阱”。對(duì)于一人戶來說，當(dāng)其收入低于290元時(shí)，收入的增加將被100％扣除，家庭純收入一直保持在290元；當(dāng)收入超過290元時(shí)，喪失低保資格，凈收入隨毛收入同步增長，直到毛收入超出800元（個(gè)人所得稅起征線）。通常的做法是，當(dāng)面“接受”就業(yè)崗位，但在用工單位面試時(shí)故意表現(xiàn)出各種困難或缺點(diǎn)，使用工單位望而卻步，從而達(dá)到證明“自己積極尋找工作”的目的。他們必須參加勞動(dòng)部門所提供的職業(yè)培訓(xùn)。 　　因就業(yè)而引致的家庭開支上升也是影響低保對(duì)象之退出救助決策的的因素之一。 　　表1顯示了上海低保制度中的附帶福利，如糧油幫困、醫(yī)療救助、教育救助、廉租房以及其他優(yōu)惠和幫困措施。 　　圖5比較了不同類別家庭的低保金額和平均工資與最低工資之間的關(guān)系，其中假設(shè)3人戶（B ）中有1人就業(yè)獲得最低工資635元，其他家庭中沒有收入。鑒于此，上海制訂了替代指標(biāo)，即家庭人均月水電煤費(fèi)用不能超過35元。原則上，只有當(dāng)贍養(yǎng)人也在領(lǐng)取低保時(shí)，才可以免去贍養(yǎng)義務(wù)。申領(lǐng)單位是個(gè)人還是家庭？如果是家庭，家庭如何定義？是核心家庭還是擴(kuò)展家庭？對(duì)此，全國的政策并不統(tǒng)一。如果低保標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的目標(biāo)是所有對(duì)象都享有同樣的生活水準(zhǔn)（但不一定是救助金額），那么現(xiàn)行的人人相同的救助標(biāo)準(zhǔn)顯然忽視了規(guī)模效應(yīng)對(duì)家庭生活水準(zhǔn)的影響，這也可能是導(dǎo)致多人戶家庭比單人戶家庭具有較強(qiáng)的福利依賴傾向的原因。以國際上被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)（中位收入或人均收入的60％）來看，這個(gè)救助標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低。 　　從低保對(duì)象的構(gòu)成（圖2）看，低收入在職人員及其家庭所占的比重最大，約占低保對(duì)象總數(shù)的一半強(qiáng)；其次是失業(yè)和無業(yè)人員及其家庭，約占總數(shù)的2/5；傳統(tǒng)救濟(jì)對(duì)象和重殘無業(yè)人員約占5％，表明當(dāng)前社會(huì)救助對(duì)象的主體是勞動(dòng)能力的低收入或失業(yè)和無業(yè)人員及其家庭。因此，無論從制度的性質(zhì)還是原則看，最低生活保障制度不是原有制度的發(fā)展，而是一項(xiàng)新的制度。 二、上海城市最低生活保障制度的現(xiàn)狀 　　、上海市城市低保制度的基本狀況 　　上海市在社會(huì)救助政策和實(shí)踐上一直處于全國領(lǐng)先地位。上述研究不僅為本研究提供了豐富翔實(shí)的文獻(xiàn)來源，還提供了系統(tǒng)實(shí)用的理論框架。 　　在國際上，社會(huì)救助理論和實(shí)務(wù)研究的“復(fù)臨”發(fā)端于1970年代的石油危機(jī)。所謂城市最低生活保障制度，是“由政府出面對(duì)…貧困人口按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的新型社會(huì)救濟(jì)制度”（《人民日?qǐng)?bào)》，1999年11月27日）。 　　關(guān)鍵詞：城市最低生活保障制度/就業(yè)動(dòng)機(jī)/上海 　　一、引言 　　在近幾年快速增長的低保對(duì)象中，大部分是有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象及其家庭成員，而且這部分對(duì)象數(shù)量占低保對(duì)象總數(shù)的比例達(dá)到95％，因此，如何鼓勵(lì)他們積極覓職、實(shí)現(xiàn)自立是今后完善低保制度的過程中需要重點(diǎn)考量的問題。本報(bào)告討論的重點(diǎn)是有勞動(dòng)能力人口的社會(huì)救助問題，即要回答以下問題：如何有效維持社會(huì)救助和就業(yè)動(dòng)力之間的平衡關(guān)系。需要指出的是，無論是城市還是農(nóng)村的最低生活保障制度，兩者都只是社會(huì)救助制度中的一個(gè)項(xiàng)目，在用法上無法替代社會(huì)救助。在接下來的三十載中，社會(huì)救助在全球范圍內(nèi)受到越來越多的關(guān)注，研究的重點(diǎn)是那些面向勞動(dòng)年齡人口的救助政策。 　　、研究方法 　　。綜觀這10年中的社會(huì)救助政策演變過程，我們可以大致把它分成兩個(gè)階段：2000年前的制度構(gòu)建階段和2000年至今的制度完善階段。 　　自1990年代以來，特別是在近幾年，城市社會(huì)救助制度在整個(gè)社會(huì)保障體系中的地位逐漸上升，即所保障的人口占總?cè)丝诘谋戎匾约吧鐣?huì)救助的開支及比例在逐漸增加。從各類對(duì)象的絕對(duì)增長數(shù)來看，在2001到2003年間，增量最大的是低收入在職家庭，其次是失業(yè)和無業(yè)人員家庭，兩者合計(jì)超過10萬。但尚曉援等（2004）指出，這樣的標(biāo)準(zhǔn)與制度設(shè)計(jì)的思路有關(guān)系。 　　、城市低保制度的管理分析 　　社會(huì)救助資格的審查一般分兩個(gè)步驟進(jìn)行（Eardley 等，1996）：第一，救助申請(qǐng)者的身份（entitlement ）是否符合申請(qǐng)條件，即他是否屬于有關(guān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)所針對(duì)的那個(gè)目標(biāo)群體。在上海，最低生活保障一般是以家庭為計(jì)算單位的，這里的家庭包括戶口本上共同生活在一起的成員。其三，財(cái)產(chǎn)資源的確認(rèn)。但是由于在具體的操作中碰到許多實(shí)際的困難，這個(gè)指標(biāo)有時(shí)并不能完全反映困難的狀況，因此實(shí)際上現(xiàn)在繼續(xù)實(shí)施該做法的街道已不多見。從圖5可看出，在不同的就業(yè)收入假設(shè)下，低保替代率也明顯不同。所謂附帶福利（fringe benefit），是指因滿足低保資格而帶來的其他補(bǔ)助，因此，退出低保也意味著喪失附帶福利。工作開支主要包括交通費(fèi)、餐費(fèi)、通訊費(fèi)等，但是關(guān)于工作開支的資料非常有限，我們無法對(duì)此作深入的分析。如果處于失業(yè)狀態(tài)，還必須參加社會(huì)公益勞動(dòng)。從我們的調(diào)查情況看，目前街道救助管理所對(duì)上述行為尚無積極有效的應(yīng)對(duì)措施，從而造成管理中的漏洞。由于目前最低工資