【正文】 扣措施，而且因貧困陷阱的作用，他們參加工作的動(dòng)力也不強(qiáng)，故而使他們被陷入失業(yè)的陷阱中。而在勞動(dòng)力市場管理和社會(huì)救助管理存在漏洞，而且低保金額達(dá)不到其預(yù)期家庭收入的情況下，許多低保家庭選擇了隱性就業(yè)的對策，既領(lǐng)低保，又保工作收入不失，這是隱性就業(yè)普遍存在的經(jīng)濟(jì)原因。 　　應(yīng)該說，漸退政策會(huì)對低保對象進(jìn)行就業(yè)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，但和標(biāo)準(zhǔn)抵扣措施一樣，前提是他們要找到收入達(dá)到最低工資的全日制工作。雖然漸退政策實(shí)行的是一次性補(bǔ)助措施，不能產(chǎn)生持續(xù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，但如前所述，由于低保對象從事的可能是一些穩(wěn)定性較差的工作，由救助向工作轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)較大，而漸退政策則能有效降低這種風(fēng)險(xiǎn)，幫助低保對象實(shí)現(xiàn)成功過渡。 、長期依賴高風(fēng)險(xiǎn)人群分析 　　長期福利依賴現(xiàn)象在許多國家受到越來越多的關(guān)注。救助金的持續(xù)發(fā)放自然可以消除那些不工作的人的經(jīng)濟(jì)貧困，但如果這種支持是長期性的，而且救助對象沒有絲毫通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)自立的指望，那么這種“解決方法”本身也是一大問題。問卷調(diào)查的結(jié)果顯示，％，％，％。相反，在很大程度上，他們可能在今后很長時(shí)間內(nèi)會(huì)繼續(xù)領(lǐng)取低保金。由于社會(huì)對該類人員普遍存在偏見，絕大部分用工單位對他們敬而遠(yuǎn)之，工作安置極其困難。為了社會(huì)穩(wěn)定，只能讓他們長期享受低保。（2）兩地戶口婚姻家庭（以外來妹和本地人結(jié)合為主）。由于低保實(shí)行屬地化管理（即按戶口所在地管理），外來方不能享受本地的低保待遇，而且與本地人口相比，她們的勞動(dòng)力市場能力較差，工資水平都相對較低，這進(jìn)一步加劇了這些家庭的困難。從本次問卷調(diào)查中被調(diào)查對象的年齡結(jié)構(gòu)看，領(lǐng)取低保的對象主要是年齡在40到49歲間的人口，約占調(diào)查對象總數(shù)的2/3，其次是30到39歲組的人口，％，50到59歲組人口比重相對較小，％。但上述結(jié)果的政策意義是，一方面，上海市自1990年代以來大力推進(jìn)再就業(yè)工程，重點(diǎn)解決年齡偏大（主要是50歲以上）的失業(yè)下崗人員，而且也取得了顯著成效；另一方面，大部分40到50歲的下崗失業(yè)人員由于年齡問題而無法享受到再就業(yè)的優(yōu)惠政策，往往需要自謀出路，但這批人在勞動(dòng)力市場上的競爭能力并非很強(qiáng)。我們應(yīng)該看到的是，這部分人現(xiàn)在離退休至少還有10年的時(shí)間，如果他們的就業(yè)問題一直得不到解決，他們將成為中國低保制度的首批長期依賴者。從訪談的結(jié)果看，大部分低保退出人員具有較優(yōu)秀的思想品質(zhì)，要求自力更生，不希望依賴國家福利[⑤]，而且絕大部分人的工作是由街道或居委會(huì)介紹的，這在一定程度上使得他們無法進(jìn)行“隱性就業(yè)”。對低保對象來說，參加工作有兩大收益：一、增加收入。他們退出低保、參加工作的直接動(dòng)機(jī)就是要增加繳納年限。再加上申請過程的政治問題，以及國家對社會(huì)安定問題的重視，所以讓他們退出低保更是難上加難。對于有勞動(dòng)能力的申請者，首要考慮的安排是給他們介紹工作崗位，而這要求民政（民政干部）和勞動(dòng)部門（就業(yè)援助員）緊密配合。 　　前面的分析表明，現(xiàn)行的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助、進(jìn)行就業(yè)的因素，鑒于此，我們提出以下對策和建議： 　　首先，要調(diào)整現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)，把家庭需求的規(guī)模效應(yīng)因素考慮在內(nèi)。當(dāng)然，上述經(jīng)驗(yàn)公式中采用的指標(biāo)是以O(shè)ECD國家的消費(fèi)狀況為基礎(chǔ)的，它們不一定適用于上海。此外，在調(diào)整方式上，考慮到易升不易降的福利剛性，我們可以采取依次提高的方式，即先提高第一人的標(biāo)準(zhǔn)，等第一人和第二人標(biāo)準(zhǔn)的比例關(guān)系平衡后再提高第二人的標(biāo)準(zhǔn)，依次類推。至于收入豁免額和抵扣比例，我們認(rèn)為應(yīng)該在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)和加強(qiáng)社會(huì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)體系、低保家庭的工作收入狀況以及兩者的互動(dòng)關(guān)系來確定，切忌以主觀判斷行事。這樣做至少有三大好處：其一，增加參加工作之低保對象的收入，拉開就業(yè)和不就業(yè)之間的差距；其二、讓低保對象保持和勞動(dòng)力市場的聯(lián)系，預(yù)防長期依賴和社會(huì)排斥；其三、大大降低隱性就業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益。目前上海低保的附帶福利，特別是醫(yī)療救助、教育救助和廉租房，主要用于滿足某種特定需求的。故此，我們認(rèn)為，可以借鑒醫(yī)療救助的做法，把附帶福利的申請資格由低保家庭擴(kuò)大到低收入家庭或者有某種特殊困難家庭（如所有低收入家庭和單親家庭可以申請教育救助，低收入住房困難戶可以申請廉租房等），弱化附帶福利對低保對象退出救助的影響，也就是說，即便一些低保家庭因?yàn)榫蜆I(yè)，收入有所提高而退出低保，但只要未超過低收入線，他們可以繼續(xù)享受附帶福利。 　　、完善收入審核制度，設(shè)定最長領(lǐng)取期限，進(jìn)一步加強(qiáng)低保的管理力度。導(dǎo)致隱性就業(yè)的因素很多，從管理角度看，市場用工制度不規(guī)范和收入審核制度欠完善是隱性就業(yè)問題難以消除的兩大根本原因。 　　從國際通行的經(jīng)驗(yàn)看，最基本也最有效的收入審核手段是借助信息技術(shù)，通過社會(huì)救助管理部門和其他政府部門（特別是稅收部門）之間的資料共享，來稽查救助申請對象的收入（Eardley 等，1996）。由于我國的個(gè)人所得稅制度不完善，目前借用所得稅資料來審核收入的方法顯然不成立。 　　由于社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)并非執(zhí)法機(jī)構(gòu)，特別對企業(yè)的用工行為和出具虛假工資證明沒有約束力，因此，我們建議，當(dāng)社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)需要對申請對象提交的工資證明的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)時(shí)，勞動(dòng)監(jiān)察部門應(yīng)該給予必要的協(xié)助。此外，要進(jìn)一步加強(qiáng)群眾監(jiān)督的力度，向全社會(huì)公布低保欺瞞行為的舉報(bào)電話，也可以在民政局的網(wǎng)站中設(shè)立舉報(bào)網(wǎng)頁，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上舉報(bào)。目前國際上設(shè)置領(lǐng)取期限的國家主要是美國。如果兩年后仍未就業(yè)，父母就必須參加由政府補(bǔ)助的就業(yè)計(jì)劃（Karger，1999）。在沒有有效應(yīng)對措施的前提下，基層管理人員可以根據(jù)這些規(guī)定，在期滿后取消隱性就業(yè)人員的低保資格，強(qiáng)制他們從事政府補(bǔ)助的就業(yè)計(jì)劃或者各種職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，杜絕低保對象試圖通過一些“看似合理實(shí)則無理”的手段來逃避求職審核法。由于目前國際上對于最長期限的設(shè)定沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為應(yīng)該根據(jù)上海勞動(dòng)力市場狀況、政府財(cái)政能力以及低保家庭的需求等實(shí)際條件來確定。 　　我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些低保對象采用弄虛作假騙領(lǐng)救助款物的思想根源是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期留下的依賴政府的錯(cuò)誤觀念，認(rèn)為低保屬于國家財(cái)產(chǎn)，“不拿白不拿”。根據(jù)《上海市社會(huì)救助辦法》的規(guī)定，目前低保管理機(jī)構(gòu)對救助對象違法行為如虛報(bào)或隱瞞實(shí)情、偽造證明材料等所采取的處理方法是追回其已經(jīng)領(lǐng)取的救助款物，這對低保對象來說，基本沒有威懾力。 　　不過，我們在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，一些低保對象表現(xiàn)出“人窮志不窮”的自強(qiáng)自立的高貴品質(zhì)，值得全社會(huì)學(xué)習(xí)。在目前已退出低保的人群中，相當(dāng)一部分屬于這類人。因此，我們建議社會(huì)輿論和媒體要加強(qiáng)對這方面的先進(jìn)個(gè)人事跡的宣傳，倡導(dǎo)自強(qiáng)自立精神，同時(shí)批評那些依賴政府的落后消極思想，在全社會(huì)形成倡自立反依賴的道德氛圍。 　　社會(huì)調(diào)查和政策評估是完善社會(huì)政策的動(dòng)力和手段。如2001年由上海市法治辦牽頭的全市社會(huì)救助調(diào)研，詳細(xì)論述了上海城市社會(huì)救助發(fā)展的過程、現(xiàn)狀、問題，并提出了今后發(fā)展的對策建議，研究成果相當(dāng)豐碩，為今后的研究奠定了扎實(shí)的理論和實(shí)務(wù)基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，堅(jiān)持這種實(shí)事求是的態(tài)度，加強(qiáng)和學(xué)術(shù)研究部門的合作是進(jìn)一步完善城市低保制度的