【正文】 水平超過一人戶的救助標(biāo)準(zhǔn)，因此生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)抵扣方法對(duì)他們不適用。所謂“失業(yè)陷阱”是指在勞動(dòng)力市場競爭日益加劇、外來勞動(dòng)力“無限供給”和本身就業(yè)素質(zhì)低下的情況下，即便能就業(yè)，許多低保對(duì)象也許只能從事一些非全日制工作（月收入可能低于最低工資），而這顯然與救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣措施的前提條件相左。在這個(gè)意義上，漸退政策是一項(xiàng)不錯(cuò)的政策。 　　與其他國家不同，上海城市低保制度中長期依賴風(fēng)險(xiǎn)比較高的人群主要包括以下三種：（1）兩勞釋放人員。（3）大齡就業(yè)困難人群。基層管理人員認(rèn)為，讓低保對(duì)象覺得參加工作有利可圖是促使他們退出低保的重要因素。 　　四、完善上海城市最低生活保障制度的對(duì)策與建議 　　、逐步調(diào)整現(xiàn)行救助標(biāo)準(zhǔn)，建立讓就業(yè)家庭有利可圖、隱性就業(yè)得不償失的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，促進(jìn)就業(yè)和救助的聯(lián)動(dòng)。需指出的是，這些收入豁免額和抵扣率方法很多時(shí)候是針對(duì)非全日制工作的。 　　前面的分析表明，目前在低保管理中最突出的問題之一是隱性就業(yè)和隱性收入問題，而且迄今為止依然苦無良策。同時(shí)聯(lián)系經(jīng)委、工商管理等部門，爭取把企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的狀況納入衡量企業(yè)誠信的指標(biāo)體系中，從而約束企業(yè)在“損國不利己”的指導(dǎo)思想下做出弄虛作假的行為。當(dāng)然，這種限制不適用于那些喪失勞動(dòng)能力的低保對(duì)象。他們往往在領(lǐng)取低保期間積極求職，而一旦收入發(fā)生變化或超過低保線，則主動(dòng)要求降低救助金或退出低保。在前面的對(duì)策建議分析中，我們提出了一些問題，如最低生活標(biāo)準(zhǔn)的再評(píng)估，家庭規(guī)模和需求之關(guān)系公式中的經(jīng)驗(yàn)系數(shù)，家計(jì)調(diào)查的中豁免額和抵扣比例，最長領(lǐng)取時(shí)間的設(shè)置等，這些問題都需要通過社會(huì)調(diào)查來解決。自低保制度建立起，上海市政府就一直非常重視城市貧困的社會(huì)調(diào)查和救助政策的評(píng)估。我們認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)救助的立法，樹立騙取、冒領(lǐng)救助款物屬于侵占國家財(cái)產(chǎn)的違法行為的觀念，加大對(duì)弄虛作假行為的懲處力度，情節(jié)較輕者終身取消低保資格，情節(jié)較重者則追究刑事責(zé)任。在上海，我們提出設(shè)置最長領(lǐng)取期限，其目的是為了防止隱性就業(yè)及其隱含的長期福利依賴趨勢。因此，我們認(rèn)為可行的做法是，先實(shí)現(xiàn)民政和社會(huì)保險(xiǎn)部門數(shù)據(jù)庫的共享，即先完善對(duì)那些繳納社會(huì)保障金的對(duì)象的收入審核，通過社會(huì)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫的個(gè)人記錄來獲得收入信息。另一方面，對(duì)于那些介紹三次以上仍未成功就業(yè)的對(duì)象，不管是何理由，只要沒有喪勞證明，都應(yīng)該取消其附帶福利資格。 　　其次，在家計(jì)調(diào)查時(shí)，要設(shè)定一定數(shù)量的收入豁免額以及（對(duì)豁免額以上收入）一定比例的抵扣率（而不是絕對(duì)數(shù)），讓就業(yè)的低保家庭能從所獲得的每分收入中都得到好處（OECD，1999）。鑒于此，他們建議，在低保管理中，應(yīng)該把好申請(qǐng)關(guān)。 　　、離開低保、參加工作的人群分析 　　為了了解上海市低保制度在促進(jìn)低保對(duì)象離開救助、進(jìn)行就業(yè)方面所取得的效果，我們就此問題在三個(gè)街道同時(shí)訪問了基層管理人員（民政干部和就業(yè)援助員）和低保退出人員。這類家庭中的本地男性由于自身?xiàng)l件比較差，大多數(shù)人都屬于文化和技能水平較低，就業(yè)能力較弱，家庭生活水平較困難的弱勢人群，因此很容易成為長期福利依賴的人群。顯然，對(duì)于這些家庭來說，領(lǐng)取低保金并非只是解決臨時(shí)性困難的權(quán)宜之計(jì)。對(duì)那些從事低薪的非全日制工作的低保對(duì)象來說，沒有直接的作用。當(dāng)毛收入超過970元時(shí)，喪失低保資格，并征收個(gè)人所得稅。 　　圖6顯示了在不同規(guī)模的低保家庭戶中，成員參加就業(yè)后家庭凈收入變化的情況。而另一方面，由于低保制度規(guī)定，低保對(duì)象必須無條件接受勞動(dòng)部門所提供的就業(yè)崗位，無理由拒絕會(huì)受到處罰，故而低保對(duì)象為了逃避這種審核，會(huì)采取各種“鉆空”方法。原則上，所有有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象都必須到勞動(dòng)部門進(jìn)行失業(yè)和求職登記，而且不得無理拒絕有關(guān)部門介紹的工作。這在一定程度上也削弱了他們走向勞動(dòng)力市場的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。這點(diǎn)在我們的調(diào)查中也得到證實(shí)。這些因素都會(huì)影響低保家庭是否愿意退出救助。在財(cái)產(chǎn)審核上，由于缺少經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查手段，以及缺乏和其他部門（特別是銀行）之間的資料共享，對(duì)財(cái)產(chǎn)的調(diào)查并不過細(xì)。由于這種家庭間收入轉(zhuǎn)移的不可確定性，上海在操作中制定了具體的計(jì)算公式。首先是申領(lǐng)單位的確定，因?yàn)檫@涉及到家計(jì)調(diào)查和救助發(fā)放。一個(gè)家庭的救助總額等于救助標(biāo)準(zhǔn)和家庭人數(shù)的乘積。從相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)看，上海市的低保標(biāo)準(zhǔn)一般為只占城市居民平均可支配收入的2535％。此外，醫(yī)療救助和協(xié)保補(bǔ)助的人數(shù)也呈逐步上升趨勢。再次，在新的政策法規(guī)支持下，新的保障制度逐漸具有了以社會(huì)權(quán)利為基礎(chǔ)的特征，即基層工作人員任意處置的權(quán)利縮小了，被保障對(duì)象可以根據(jù)自己的社會(huì)權(quán)利（由現(xiàn)行的政策法規(guī)定義的）要求得到保障。三是離開救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的低保對(duì)象，重點(diǎn)是回顧其就業(yè)時(shí)碰到的障礙，以及離開救助和實(shí)現(xiàn)就業(yè)的原因和決策過程。Howell（2001）探討了社會(huì)救助的理論基礎(chǔ)以及相關(guān)的計(jì)劃問題，并提出了亞太地區(qū)社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)策略。不過，該研究比較注重的是我國社會(huì)救助制度發(fā)展的理論分析。在我國，“最低生活保障制度”這個(gè)術(shù)語被使用的頻率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)救助。本文以上海城市最低生活保障制度為例，參照國際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些問題進(jìn)行深入分析和探討，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。 　　、基本概念 　　社會(huì)救助是一種不同于社會(huì)保險(xiǎn)和其他形式社會(huì)保護(hù)制度的制度安排，它有自己特定的對(duì)象群體和服務(wù)手段。 　　、現(xiàn)有研究 　　雖然自1990年代以來，政府部門和學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)救助的討論，與以前相比，有了長足的進(jìn)步，但總體來說，社會(huì)救助的研究在學(xué)術(shù)界尚未引起應(yīng)有的重視。Eardley 等（1996）對(duì)經(jīng)合組織（OECD）24個(gè)國家社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)、救助標(biāo)準(zhǔn)、管理及救助人數(shù)和支出等方面作了全面詳細(xì)的比較研究。全面總結(jié)國內(nèi)外社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)的模式和原理，重點(diǎn)是面向有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象的政策。前一階段的主要成績是建立了以城市最低生活保障制度為核心、同時(shí)覆蓋醫(yī)療、教育、住房等其他生活支出的社會(huì)救助制度新框架，基本實(shí)現(xiàn)保障困難群體基本生活。 　　資料來源：上海市民政局 　　圖1描述了自1993年以來上海城市各類救助人數(shù)的變化情況。究其原因，城鎮(zhèn)低保是中央“三條最低保障線”中的最后安全網(wǎng)，今年來相當(dāng)一部分失業(yè)人員在領(lǐng)完兩年失業(yè)保險(xiǎn)后仍不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，從而只能轉(zhuǎn)向申領(lǐng)社會(huì)救助。在西方國家，救助標(biāo)準(zhǔn)考慮住房狀況，而且住房支出往往占到總支出的三分之一以上，而我國城市居民的住房自有率已經(jīng)很高，而且上海市已經(jīng)開始全面推行廉租房制度，因此，如果低保戶住房支出很低或廉租房制度能為低保戶提供充足的住房開支補(bǔ)助，那么目前的救助標(biāo)準(zhǔn)是可以接受的。第二，如果申領(lǐng)人符合這些身份條件，在他提出申請(qǐng)的時(shí)候，政府可能會(huì)進(jìn)一步對(duì)他的需要和擁有的資源進(jìn)行調(diào)查，看他是否有資格享受有關(guān)待遇（eligibility ）。但考慮到上海戶口和住房問題的復(fù)雜性，在實(shí)際操作中，基層低保人員會(huì)對(duì)家庭的定義進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。從理論上，財(cái)產(chǎn)均被包括進(jìn)家計(jì)調(diào)查的范圍，不過私有自住的住房價(jià)值一般不計(jì)算在內(nèi)。 三、現(xiàn)行城市低保制度與低保對(duì)象就業(yè)動(dòng)機(jī)之間的關(guān)系討論 　　如何平衡救助標(biāo)準(zhǔn)和就業(yè)