【正文】 進機制主要是針對全日制工作的，即低保對象至少要獲得不低于本市最低工資的收入才能享受上述優(yōu)惠措施。從我們的調(diào)查情況看，目前街道救助管理所對上述行為尚無積極有效的應(yīng)對措施，從而造成管理中的漏洞。 　　目前基層低保管理人員感到困難最大的問題之一是隱性就業(yè)問題，即低保對象一邊在外面偷偷就業(yè)，一邊又在冠冕堂皇地領(lǐng)取低保。如果處于失業(yè)狀態(tài)，還必須參加社會公益勞動。由于目前我國大部分低保對象是因為社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、無法適應(yīng)新環(huán)境而不得不離開工作崗位的人群，他們往往年齡偏大、技術(shù)文化水平偏低，再就業(yè)能力較弱，因此，在勞動力市場競爭日益強烈的背景下，他們往往只能從事一些非正規(guī)的就業(yè)崗位，工資低，而且穩(wěn)定性較差，再加上他們對再次失業(yè)后能否再次成功申請低保的擔憂，這些風險也構(gòu)成了阻礙低保對象走向工作崗位的摩擦力。工作開支主要包括交通費、餐費、通訊費等，但是關(guān)于工作開支的資料非常有限，我們無法對此作深入的分析。因此，許多基層的低保管理人員把低?？ǚQ為具有高附加值的“金卡”。所謂附帶福利（fringe benefit），是指因滿足低保資格而帶來的其他補助，因此，退出低保也意味著喪失附帶福利。無人就業(yè)的2人戶和3人戶的替代率都相當高，即要是這些家庭只能從事一些接近最低工資的就業(yè)的話，那么對他們來說，參加就業(yè)并不能明顯地增加收入，而對3人戶來說，甚至根本不會增加收入。從圖5可看出，在不同的就業(yè)收入假設(shè)下，低保替代率也明顯不同。在討論社會救助和就業(yè)動機時，我們常常會用替代率，即家庭在領(lǐng)取低保時與參加就業(yè)時收入的比例，來衡量兩者的關(guān)系。但是由于在具體的操作中碰到許多實際的困難，這個指標有時并不能完全反映困難的狀況，因此實際上現(xiàn)在繼續(xù)實施該做法的街道已不多見。由于我國的個人所得稅收制度尚未完善，目前主要采用手工的手段進行收入審核，除退休金和部分單位的工資外，其他收入的審核主要采用企業(yè)出具證明或自報收入等的方法。其三，財產(chǎn)資源的確認。其次是申領(lǐng)家庭所擁有或可獲得的資源的確定。在上海，最低生活保障一般是以家庭為計算單位的，這里的家庭包括戶口本上共同生活在一起的成員。 　　在申請身份確定之后，要對申請者的資格進行認定，即要對申請者家庭的財產(chǎn)進行審核。 　　、城市低保制度的管理分析 　　社會救助資格的審查一般分兩個步驟進行（Eardley 等，1996）：第一，救助申請者的身份（entitlement ）是否符合申請條件，即他是否屬于有關(guān)項目設(shè)計所針對的那個目標群體。這反映出在經(jīng)濟發(fā)展的條件下，最貧困的人口通過社會救助得到的國家?guī)椭]有與社會經(jīng)濟同步增長。但尚曉援等（2004）指出，這樣的標準與制度設(shè)計的思路有關(guān)系。 　　資料來源：上海市民政局 　　圖4顯示了上海市各年低保標準及其占人均可支配收入的比例的狀況。從各類對象的絕對增長數(shù)來看，在2001到2003年間，增量最大的是低收入在職家庭，其次是失業(yè)和無業(yè)人員家庭，兩者合計超過10萬。據(jù)統(tǒng)計，2004年7月全市低保人數(shù)比去年年底減少8900人[①].圖1還顯示，由于政策調(diào)整，領(lǐng)取綠卡（糧油幫困卡）的人數(shù)變動是各種救助項目中很大的。 　　自1990年代以來，特別是在近幾年，城市社會救助制度在整個社會保障體系中的地位逐漸上升，即所保障的人口占總?cè)丝诘谋戎匾约吧鐣戎拈_支及比例在逐漸增加。制度性質(zhì)的變化同時也引致了制度原則的變化（尚曉援等，2004）：首先，從只對沒有勞動能力的人口進行救助，轉(zhuǎn)變?yōu)閷τ袆趧幽芰蜎]有勞動能力的人都進行救助。綜觀這10年中的社會救助政策演變過程，我們可以大致把它分成兩個階段：2000年前的制度構(gòu)建階段和2000年至今的制度完善階段。采用判斷抽樣的方法選取有勞動能力的低保對象，對其領(lǐng)取低保狀況、就業(yè)和培訓(xùn)狀況、就業(yè)動機、找工作情況、個人和家庭狀況等方面進行調(diào)查。 　　、研究方法 　　。此外，Subbarao等（1997）回顧了發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家中社會救助和扶貧計劃的發(fā)展，分析了不同國家之政策的優(yōu)劣長短，并提出了一些成功的范例。在接下來的三十載中，社會救助在全球范圍內(nèi)受到越來越多的關(guān)注，研究的重點是那些面向勞動年齡人口的救助政策。而與前面的研究相比，尚曉援等的研究的最大特征是，從國際社會政策爭論的視角出發(fā)，以一個較為國際化的分析框架，全面評估了我國的社會救助制度（主要是城市低保制度），并探討其對正在形成的新的社會福利模式的可能影響。需要指出的是，無論是城市還是農(nóng)村的最低生活保障制度，兩者都只是社會救助制度中的一個項目，在用法上無法替代社會救助。此外，本研究把協(xié)保補差視為城市低保制度中的一部分，而不作分開討論。本報告討論的重點是有勞動能力人口的社會救助問題，即要回答以下問題：如何有效維持社會救助和就業(yè)動力之間的平衡關(guān)系。完善上海城市最低生活保障制度分析 隨著低保制度建設(shè)的逐步深入，有勞動能力者及其家庭已成為主要的低保群體，如何鼓勵他們積極覓職、實現(xiàn)自立是今后完善低保制度的過程中需要重點解決的課題。 　　關(guān)鍵詞：城市最低生活保障制度/就業(yè)動機/上海 　　一、引言 　　在近幾年快速增長的低保對象中，大部分是有勞動能力的救助對象及其家庭成員，而且這部分對象數(shù)量占低保對象總數(shù)的比例達到95％，因此，如何鼓勵他們積極覓職、實現(xiàn)自立是今后完善低保制度的過程中需要重點考量的問題。 　　由于前幾年上海市對城市社會救助制度進行了改革，把大部分傳統(tǒng)的城市社會救濟項目和特殊人員救濟項目合并到城市最低生活保障制度中，目前上海城市社會救助制度的主要項目包括城市最低生活保障、糧油補助、醫(yī)療救助、教育救助、廉租房、其他幫困和優(yōu)惠措施等。所謂城市最低生活保障制度，是“由政府出面對…貧困人口按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴蔬M行差額救助的新型社會救濟制度”（《人民日報》，1999年11月27日）。尚曉援文中對前面幾項研究已經(jīng)作了很好地評述，本文不再贅述。 　　在國際上，社會救助理論和實務(wù)研究的“復(fù)臨”發(fā)端于1970年代的石油危機。而Saraceno（2003）對13個歐洲都市社會救助制度的研究，則側(cè)重考察社會救助對象加入和退出社會救助的整個歷程，以達到解構(gòu)福利依賴之謎團的目的。上述研究不僅為本研究提供了豐富翔實的文獻來源，還提供了系統(tǒng)實用的理論框架。 　　。 二、上海城市最低生活保障制度的現(xiàn)狀 　　、上海市城市低保制度的基本狀況 　　上海市在社會救助政策和實踐上一直處于全國領(lǐng)先地位。 　　與傳統(tǒng)的社會救濟制度比較，最低生活保障制度在性質(zhì)上的最基本變化是保障對象的變化，即從只保障“三無”人員，到保障所有的低收入家庭。因此，無論從制度的性質(zhì)還是原則看，最低生活保障制度不是原有制度的發(fā)展，而是一項新的制度。不過，從圖1我們也可看出，2003年后，低保對象的增長速度開始減慢，表明實現(xiàn)應(yīng)保盡保目標后，低保對象規(guī)模將可能保持在一個相對穩(wěn)定的水平。 　　從低保對象的構(gòu)成（圖2）看，低收入在職人員及其家庭所占的比重最大，約占低