【正文】 浪費(fèi)和無效率的 憤怒。民選官員總是辯稱，政治恩賜的職位是強(qiáng)有力的政黨政治制度必不可少 的生存條件；如果沒有將職位作為獎(jiǎng)賞分配，就不能夠獲得競選勝利所必需的忠 誠資金，競選的候選人就得被迫依賴于少數(shù)利益集團(tuán)提供的大筆捐款，這使他們 更多地對院外集團(tuán)或利益集團(tuán)的狹溢目標(biāo)負(fù)有義務(wù)。然而，這些機(jī)構(gòu)及其行動(dòng)并沒有 能夠完全回應(yīng)選民們的要求。政治恩賜制度在今天看來有諸多的弊端，然而在 沒有什么機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)選拔出合格雇員和推進(jìn)高效服務(wù)的時(shí)候，它確實(shí)幫助了來 自德國、意大利、荷蘭等鄉(xiāng)村式國家的數(shù)以萬計(jì)的移民成功地過渡到了美國的大 都市生活。安德魯?杰克遜總統(tǒng)1828年當(dāng) 選以后，明確地表達(dá)了其政治恩賜主義的哲學(xué)。即四種親政府價(jià)值：政治回應(yīng)性、行政效率、個(gè)人權(quán)利和社會(huì)公 平：三種反政府價(jià)值：個(gè)人責(zé)任、有限與分權(quán)的政府和社會(huì)服務(wù)的社區(qū)責(zé)任政治回應(yīng)是這樣一種理念：政府能夠積極的反應(yīng)并回答通過民選官員表達(dá)出 來的公民意志。(一〉美國公共部門人力資源管理的價(jià)值取向及對應(yīng)的制度設(shè)計(jì)美國自建國以來，經(jīng)歷了數(shù)百年的發(fā)展，直至成為超級(jí)大國、世界霸主，離 不幵公共部門人力資源管理的作用，其管理理論、手段在當(dāng)今世界上依然是最先 進(jìn)的。 需求的組織行為理論到“復(fù)雜人”假設(shè)的權(quán)變管理理論，它們都對公共部門人力 資源管理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。三、國外公共部門人力資源管理價(jià)值取向及借鑒——以美國為例系統(tǒng)的人力資源管理理論從最初的萌芽狀態(tài)到發(fā)展成熟階段，都是以西方國 家為代表。致使公共部門事務(wù)管理中錯(cuò)位、越位. 缺位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。公共部門的層級(jí)組織機(jī)構(gòu)造成公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù) 時(shí)多依靠行政指令，把執(zhí)行任務(wù)僅作為個(gè)人的事，對公共管理職能進(jìn)行簡單劃分， 公職人員提供的服務(wù)單一。以人為本的理念落后，沒有充分認(rèn)識(shí)到人力資源的積極性、能動(dòng)性 及創(chuàng)新性，和現(xiàn)代人力資源管理中的圍繞組織使命進(jìn)行管理、積極發(fā)揮個(gè)人主動(dòng) 性相差甚遠(yuǎn)。缺乏市場激勵(lì)淘汰機(jī)制，造成公共部門人力資源管理中的績效評(píng)估的作用 有限，也加劇了權(quán)力集中，官本位思想，致使為人民服務(wù)的宗旨遛到扭曲。員工把所做的 工作當(dāng)作一種防護(hù)，目的是不失去飯碗，不能認(rèn)識(shí)到公共部門人力資源的生產(chǎn)性、 增值性及推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的作用，更不愿意主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任，為公眾提供多樣的服務(wù). 工作的考評(píng)僅停留在檢查和控制上，看重的是評(píng)估的數(shù)字型績效，不注重員工能 力的培養(yǎng)和提高，這很難實(shí)現(xiàn)公共部門的高效管理。公共部門人力資源管理的工作重點(diǎn)還集中在對現(xiàn)狀的分析上，忙于解決各種 具體瑣碎的問題，而不注重組織的改革創(chuàng)新，貓準(zhǔn)事務(wù)發(fā)展的可能性并提早做好 預(yù)防，實(shí)現(xiàn)公共部門的戰(zhàn)略性人力資源管理。所進(jìn)行的評(píng)估，也成為劃分等級(jí)的依據(jù)和懲戒的手段，而不是為了實(shí)現(xiàn)員工 的發(fā)展，通過評(píng)估認(rèn)識(shí)到不足，獲得學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，公職人員整體素質(zhì)不高也就不 足為奇了。此外，在我國之所以難以全面和高效地應(yīng)用各種激勵(lì)組 合的一個(gè)深層次原因是缺乏合理的績效評(píng)估體系。另一方面，負(fù)激勵(lì)的作用在我 國公共部門中通常發(fā)揮不了應(yīng)有的作用，約束機(jī)制一來本身蒼白無力，二來得不 到有效的貫徹。外在性的需要不能在工作活動(dòng)本身中求得滿足，能滿 足它們的資源存在于工作之外，控制在組織、領(lǐng)導(dǎo)與同事手中；而內(nèi)在性的需要 滿足是通過工作活動(dòng)中的體驗(yàn)才能實(shí)現(xiàn)，如領(lǐng)會(huì)工作活動(dòng)中的趣味及任務(wù)完成時(shí) 的成就感等，滿足此種需要的資源就存在于工作過程之中。(3) 激勵(lì)手段蒼白、匱乏激勵(lì)有正向和負(fù)向之分，通俗的理解就是胡蘿卜和大棒。激勵(lì)的目標(biāo)在很大程度上是通過對被 激勵(lì)者的流動(dòng)來實(shí)現(xiàn)的，當(dāng)被激勵(lì)者發(fā)現(xiàn)沒有合理的途徑可以實(shí)現(xiàn)其所向往的流 動(dòng)時(shí)，便容易轉(zhuǎn)向不合理的途徑。(2) 流動(dòng)機(jī)制的僵化人力資源應(yīng)當(dāng)是一種有流動(dòng)性的資源，而我國的公共部門長期以來對于人力 資源的流動(dòng)持保守態(tài)度，這從制度和觀念上都有著充分的體現(xiàn)。毫無疑問，個(gè)人目標(biāo)中關(guān)于生理、心 理以及家庭的一系列正常愿望都無可厚非，但除此之外，員工對于組織的使命感 和認(rèn)同感上存在著普遍的缺失，無法使個(gè)人目標(biāo)和組織目標(biāo)達(dá)成一致。 (1)組織目標(biāo)迷失組織目標(biāo)迷失包括兩層意思：第一是組織本身目標(biāo)的錯(cuò)位和混亂。另外我國的貧富差距問題也很嚴(yán)重，不公平感會(huì)令社會(huì)矛盾加劇。改革 開放30年來我國的經(jīng)濟(jì)、教育取得了長足的發(fā)展，應(yīng)該說已經(jīng)具備了實(shí)行民主的 基礎(chǔ)，“公民不被看作降低成本的工具，相反，公民參與被視為民主政體中政策 執(zhí)行恰當(dāng)且必要的組成部門。另外我國公共部門在人員任用 上還存在高學(xué)歷消費(fèi)的問題，在公務(wù)員錄用中，動(dòng)輒以本科、研究生學(xué)歷為報(bào)名 條件，提供的崗位發(fā)展的空間又很有限，因此造成大材小用，在吸納其他領(lǐng)域的 人才上也有待改進(jìn)，沒能為各領(lǐng)域的有才之士提供足夠敞開的大門。(2) 人力資源浪費(fèi)嚴(yán)重n人力資源是一種特殊的資源，配置優(yōu)化的人力資源能夠?qū)崿F(xiàn)整體大于個(gè)體之 和的效果，但如果對其管理不當(dāng)也會(huì)產(chǎn)生很大的內(nèi)耗，致使人浮于事，效率低下， 目前我國對公務(wù)人員的績效考核還存在科學(xué)性不夠，績效評(píng)估的規(guī)定過于籠統(tǒng)， 績效考核目的與組織任務(wù)目標(biāo)沒有進(jìn)行有機(jī)結(jié)合等問題。因此造成公共部門機(jī)構(gòu)設(shè)置僵化，唯領(lǐng)導(dǎo)是從，唯文件是從，辦事效率低 下，層級(jí)節(jié)制嚴(yán)重，公共雇員的個(gè)人主動(dòng)性得不到發(fā)揮。另外，由于不注重人力資本投資，公務(wù)人員的素質(zhì)一 直很難得到有效的提高，在一定程度上造成或加劇公共部門管理的其他問題。在這種思想下員工只是被看作成本和支出，根本提 不上不斷在員工學(xué)習(xí)提高上加大投資，把員工視為最具競爭力的資產(chǎn)?！叭酥巍庇^念造成情大于法，事事都講人脈關(guān)系，人事 任用上，任人為情、任人唯親。 這也是中國幾千年封建社會(huì)延續(xù)的“官念”之一。(2) “人治”觀念依然存在人治有利于治人者，這是治人者總是崇尚“人治”而廢棄“法治”的根本原 因。因此，公共部門在進(jìn)行人力資源 管理時(shí)要建立起完善的績效管理體系，為公共雇員提供績效改善的機(jī)會(huì)和條二、我國公共部門人力資源管理價(jià)值取向方面存在的問題及原因(一）存在問題 (1) “官本位”思想根深蒂固在官本位意識(shí)的支配下，不少人都把做官、做髙官作為人生信條和行為取向, 以官為本、一切為了做官，認(rèn)為有了官位就有了一切。而一個(gè)人的需要、動(dòng)機(jī)和態(tài)度又不一定 是對組織目標(biāo)有利，所以公共部門人力資源管理要盡可能促使個(gè)人需要和組織目 標(biāo)的一致性。為此公共部門在進(jìn)行人力資源管理時(shí)，必須了解和掌握員工所存在的多方 面、多層次需要及其變化情況，盡量去滿足他們的各種個(gè)性化需要。其中有代表性的理 論是強(qiáng)化理論和挫折理論。需 要型激勵(lì)理論主要指：馬斯洛的需要層次理論，他把人的需要?dú)w納為五個(gè)層次， 由低到高依次分為生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)需要； 赫茨伯格的雙因素理論又稱“激勵(lì)一保健因素”理論，該理論認(rèn)為員工不滿意與 滿意的因素是兩類不同性質(zhì)的因素；過程型激勵(lì)理論著重研究人們選擇其所要進(jìn) 行的行為的過程，即研究人們的行為是怎樣產(chǎn)生的，怎樣向一定方向發(fā)展，如何 能使這個(gè)行為保持下去，以及怎樣結(jié)束行為的發(fā)展?！皬?fù)雜人”假設(shè)認(rèn)為人的需要是多種 多樣的，這些需要會(huì)隨著人的發(fā)展和環(huán)境條件的變化而不斷變化。“社 會(huì)人”假設(shè)由梅奧等人在霍桑試驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的，該理論認(rèn)為社交需要是人類 行為的基本動(dòng)機(jī)，員工要求與同事之間建立良好的人際關(guān)系，以獲得基本的認(rèn)同 感。激勵(lì)理論是基于對人性的假設(shè)而提出的，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)又稱“實(shí)利人”或 “唯利人”假設(shè)，該理論認(rèn)為員工受經(jīng)濟(jì)性刺激物的刺激而工作，只要能獲得最 大的經(jīng)濟(jì)利益，就會(huì)干任何工作。三是實(shí)施管理的方式和方法一定要更富有靈活性。二是進(jìn)行管理學(xué)理論研究的方法要 更加完整統(tǒng)一。系統(tǒng)理論所倡導(dǎo)的最佳管理應(yīng)該是效率 與效益并重，只講效率、不講效益，或只講效益、不講效率都有失偏頗。在進(jìn)行管理中，管理者不能用千篇一律的管理方法，如單純倚重于“制 裁”或“激勵(lì)”都是片面的，而是要因時(shí)、因地、因事、因人采取靈活、彈性的 管理方法，系統(tǒng)理論還強(qiáng)調(diào)效率與效益并重，認(rèn)為管理好壞最終要反映在效率和 效益的關(guān)系上。系統(tǒng)理論的精髓在于其綜合性、動(dòng)態(tài)性、全面性和 生態(tài)性。管理者的任務(wù)就是將多種因素很 好地加以協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。根據(jù)是否與周圍環(huán) 境相互作用、相互影響，系統(tǒng)又可以分為封閉系統(tǒng)和開放系統(tǒng)。20世紀(jì)60年代，系統(tǒng)理論日趨成熟，并得到人們的普遍認(rèn)同接受。所以我國公共部門人力資源管理的知識(shí)設(shè)計(jì)、方式方法，都不能偏離這一目 的，只有這樣，才能把中國由人力資源大國變成人力資源強(qiáng)國。公共部門人力資源管理的終極目標(biāo)就是為了 提升公共部門人力資源的能力和素質(zhì)。改革開發(fā)以來，鄧小平、江澤民和胡錦濤同志對加強(qiáng)我國人力資源的能力建 設(shè)，全面提升我國人力資源的能力和素質(zhì)給予了前所未有的關(guān)注，他們的這一思 想是一脈相承的。與其他資本相比，人力資本具有形 成的長期性、所有權(quán)的不可交換性、使用過程的增值性及效能發(fā)揮的非均質(zhì)性的《公共部門人力資源管理》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2008年飯，第丨5頁.n特點(diǎn)。人力資本理論認(rèn)為人的勞動(dòng)是創(chuàng)造價(jià)值及價(jià)值增值的源泉，人的知識(shí)和 技能是資本的一種重要形態(tài)，人力資本投資增長水平?jīng)Q定社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的未來, 這種投資的收益率遠(yuǎn)高于物質(zhì)資本投資的收益率，一個(gè)國家要想擺脫貧窮落后， 必須在人力資本上投資，提高國民人口質(zhì)量。(三）本文研究的理論基礎(chǔ)所謂人力資本，即指對人力進(jìn)行投資而形成的凝結(jié)在人身上的在未來能夠持 續(xù)帶來效益的知識(shí)和技能，這種知識(shí)和技能是一種不同于物質(zhì)資本的生產(chǎn)要素， 是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要源泉。公共部門的產(chǎn)出與產(chǎn)出的最終社會(huì)效 果之間存在時(shí)間上的滯后性造成了對產(chǎn)出進(jìn)行測量和評(píng)價(jià)的困難，而且公共部門 的產(chǎn)出一般是集體性的產(chǎn)品，個(gè)人在其中的貢獻(xiàn)份額難以確定。而公共部門對于未來計(jì)劃的設(shè)置存在一定難度, 同時(shí)公共部門運(yùn)用的是公共權(quán)力、提供的是公共物品、維護(hù)的是公共利益，與自 身利益無直接關(guān)系，在制定本組織的未來規(guī)劃和管理方面，存在消極和被動(dòng)的一吳江、胡治巖I《公共部門人力資源管理》，北京：中共中央黨校出版社2003年飯，第27—30頁.面，因此公共部門人力資源管理的動(dòng)態(tài)性和預(yù)見性比較欠缺，這顯然不符合現(xiàn)代 人力資源管理思想。與私營企業(yè)相比， 公共部門的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式相對穩(wěn)定，其結(jié)構(gòu)很少發(fā)生變化，管理模式也很少有 根本性變革，因此具有穩(wěn)定性特征。我國正處于由傳統(tǒng)的官僚制（情理型）向現(xiàn)代官僚制（法理型）的轉(zhuǎn) 變階段，必須大力完善和健全法制，明確公共部門的權(quán)力范圍，強(qiáng)化其責(zé)任約束 機(jī)制，對公共部門人員依法進(jìn)行管理，推動(dòng)公共管理的法制化、現(xiàn)代化和民主化。雖然其他的私營組織也受到國家法律的制約和管束， 但是其人員的考核、培訓(xùn)、晉升與公共部門的公職人員相比，具有更大的自由性 和靈活性?，F(xiàn)代公共管理的一個(gè)趨勢是試圖通過廣泛授權(quán)與參與來克服官僚行政的異化 現(xiàn)象。 *劉素仙：公共部門人力資源管理的特殊性及其有效幵發(fā)[J],生產(chǎn)力研究，2007年第10期, 泰仙：公部門人力資頒管理的特殊件：及it有效開發(fā)in,生產(chǎn)力研究，2007年第10期，作用。③因此，公開性成為公共部門人力資源管理的重要特征，公共部門人力 資源管理的這種公開性，在保證實(shí)現(xiàn)組織人力資源管理公平性方面會(huì)起到積極的174。3. 公開性公共部門不同于其他社會(huì)組織，它掌握著一定程度的國家權(quán)力和社會(huì)公共資 源,它服務(wù)的對象是全體公民。174。將社會(huì)的利益擺在核心地位，這一點(diǎn)有別 于私營部門。2. 服務(wù)性公共部門服務(wù)于社會(huì)大眾，服務(wù)性是其人力資源管理一個(gè)特征。{公共部門人力資源管》編‘4組：《公共部門人力資源管理》，中國W際廣播出版社,(二）公共部門人力資源管理的特征1. 公共性公共部門不同于私人企業(yè)，它是建立在公民的公意達(dá)成和公意授權(quán)的基礎(chǔ)上， 公共部門的一切行為都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悼于此的 公共部門必然喪失其存在的基本依據(jù)。公共部門人力資源管理的價(jià)值取向是指人們對公 共人力資源管理的應(yīng)然狀態(tài)的理性思索，是公共部門對其人力資源管理的目的和 意義的認(rèn)定和追求，是支撐和引導(dǎo)公共部門人力資源管理的全過程和方向的價(jià)值 觀念體系。價(jià)值取向具有實(shí)踐品格，它的突出作用是決定、支配主體的 價(jià)值選擇，因而對主體自身、主體間關(guān)系、其它主體均有重大的影響。后者是指每個(gè)具體的公共組織依法對本組織內(nèi)現(xiàn)實(shí)的人 力資源進(jìn)行開發(fā)、管理的活動(dòng)和過程。從整體上講，公共部門人力資源管理也包括宏觀管理和微觀管理。①公共人力資源則是指在公共部門（與私人部門或企業(yè)相對）工作的人員， 尤其是指在國家、政府部門從事公共事物管理的人員，特別是國家公務(wù)員。①張德：《人力資源開發(fā)與管理》，消平人學(xué)出版社2000年版，第1頁， 174。觀的人力資源管理是 國家對人力資源整體的管理，它立足于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃，有計(jì)劃地投入 人力資源管理領(lǐng)域，開拓人力資源培養(yǎng)、繼續(xù)發(fā)育的路徑和專業(yè)，保證人力資源 總體結(jié)構(gòu)的合理性和適應(yīng)性。人力資源管理（human resources management, HRM)是在二十世紀(jì)七八十年代 突起的，它是相對于傳統(tǒng)人事管理的一套新興管理理念、系統(tǒng)和方法。174。前一種認(rèn)識(shí)注重的是組織現(xiàn)實(shí)的人力資源 隊(duì)伍構(gòu)成狀況，而后一種認(rèn)識(shí)則從更廣泛的意義上使用“人力資源”的范時(shí)，可 以涉及一個(gè)區(qū)域乃至一個(gè)國家范圍內(nèi)所有勞動(dòng)力人口。一、基本概念和理論基礎(chǔ)(一）公共部門人力資源管理的基本概念對人力資源的研究分布于不同的學(xué)科中，學(xué)者們基于各自的研究視角對人力 資源的概念做出了不同的理解和界定。(2) 本文的理論基礎(chǔ)不再僅僅依據(jù)某一種理論，而是試圖融合多種理論中有關(guān) 公共部門人力資源管理的合理部分，結(jié)合我國以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，提出既能 和國外理論接軌又符合中國國情的公共部門人力資源管理的價(jià)值取向。國 內(nèi)也有一些學(xué)者提及公共部門人力資源管理價(jià)值取向這一領(lǐng)域，但全面、系統(tǒng)研 究的相關(guān)文獻(xiàn)或著作尚未出現(xiàn)。本文詳細(xì)介紹了美國公共部門人力資源管理中的價(jià)值取向?qū)?制度設(shè)計(jì)的引導(dǎo)，并從中歸納出基本規(guī)律，為我國公共人力資源管理價(jià)值取向問 題研究提供理論依據(jù)。由于公共部門人力資源管理涉及到多個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，因而本文 采用綜合研究法，嘗試運(yùn)用管理學(xué)、政治學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科理論，對公共部門人 力資源管理的價(jià)值取向問題進(jìn)行跨學(xué)科研究。經(jīng)過分析我國存在的 問題和借鑒美國的成果，結(jié)合先進(jìn)的管理理論，得出我國公共部門人力資源管理應(yīng)該樹立的價(jià)值取向，主要是為服務(wù)、