【正文】 將是一個(gè)循序漸進(jìn)、逐步改變的過程，“確定控?zé)焾?chǎng)所分類管理具體標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不 13 能簡(jiǎn)單地將所有場(chǎng)所一刀切，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同場(chǎng)所控制吸煙的可行性，實(shí)行分類管理。 解讀：分類管理可操作性更強(qiáng) 今后將逐步取消吸煙區(qū) 事實(shí)上， 2020 年將全面在我國(guó)推廣的全球性公約 —— 《煙草控制框架公約》要求，公共場(chǎng)所、工 作場(chǎng)所和交通工具應(yīng)當(dāng)全面禁煙，“但從實(shí)際情況來看，本市要在公共場(chǎng)所實(shí)施全面禁止吸煙，還存在一定困難。 而國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部場(chǎng)所則被要求“應(yīng)當(dāng)將會(huì)議室、圖書室、餐廳以 及共用的工作場(chǎng)所，確定為本單位內(nèi)部的禁止吸煙區(qū)域”。 其中，明確本市機(jī)場(chǎng)、鐵路客運(yùn)站、港口客運(yùn)站的售票室、等候室，除專門設(shè)置的吸煙室以外，室內(nèi)區(qū)域禁止吸煙。 此外，公用事業(yè)、金融機(jī) 構(gòu)的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所；商場(chǎng)、超市等商業(yè)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、室內(nèi)公共交通工具及其售票室、等候室、設(shè)置在室內(nèi)的站臺(tái)等，也都被納入“室內(nèi)完全禁煙”范疇。 室內(nèi)完全禁煙區(qū) 12 《條例》同時(shí)明確，托兒所、幼兒園、中小學(xué)校以外的各級(jí)各類學(xué)校教學(xué)場(chǎng)所、學(xué)生宿舍、餐廳等，屬于第二類禁煙區(qū)域 —— 室內(nèi)完全禁煙。 室內(nèi)外完全禁煙區(qū) 按照《條例》，本市未成年人和孕婦較為集中的區(qū)域，禁煙最為嚴(yán)格，禁煙范圍為， “室內(nèi)外完全禁煙”。獨(dú)家報(bào)道】 8 月 11 日，市衛(wèi)生局對(duì)日前由市政府提交人大常委會(huì)審議的《上海市公共場(chǎng)所控制吸煙條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）進(jìn)行了解讀?！? 作為小組召集人的凌鋒委員建議把委員們的討 論匯集起來，作為聯(lián)名提案提交到大會(huì)，呼吁全國(guó)人大常委會(huì)盡快啟動(dòng)全國(guó)公共場(chǎng)所禁煙法規(guī)立法程序。”曹洪欣委員說，為了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益和國(guó)民的健康應(yīng)當(dāng)忍痛割愛。 此外，根據(jù)我國(guó)實(shí)施世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》的要求， 2020 年我國(guó)所有室內(nèi)工作場(chǎng)所、公共交通工具、室內(nèi)公共場(chǎng)所必須 100%全面禁煙以保護(hù)非吸煙者免受被動(dòng)吸煙的危害。希望通過多角度構(gòu)建公民參與制度的實(shí)踐探索，逐步尋找符合我國(guó)國(guó)情的公民參與模式，從而達(dá)成以公民參與制度構(gòu)建為核心，以公民基層自治為平臺(tái)，面向公民需求，積極回應(yīng)外部環(huán)境變化、充滿活力、富有效率的新型社會(huì)與公共事務(wù)管理體系。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型尚未完成、經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸深入、政治體制改革逐漸深化的背景下，公眾 1 古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社 1987 年版 11 參與作為時(shí)代所需求并為時(shí)代所推動(dòng)的制度變革，正具有越來越重要的現(xiàn)實(shí)意思。在國(guó)外公民參與方面的時(shí)間非常豐富的。本文主要采用了行政學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)等研究方法。論文最后對(duì)我國(guó)公民參與問題提出了若干思考與建議。通過對(duì)公民參與的路徑選擇，采取何種程度，何 種途徑，所面臨的制約因素，動(dòng)力機(jī)制問題的分析，在此基礎(chǔ)上提出并論述應(yīng)通過相應(yīng)的制度創(chuàng)新來規(guī)范公民參與公共管理的行為，以保障公共政策符合公眾需求。③以強(qiáng)化公民對(duì)政策理解的公民參與。 政府管理者應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境變化的不同采取不同程度和形式的公民參與途徑，主要可以概括為四種類型：①政府自主決策，無需公民參與或低度的公民參與。一般來說 , 公眾參與公共事務(wù)所期待獲得的收益往往不僅是直接的物質(zhì)利益 , 還包 1括了精神和心理方面的滿足感。 10 （四）提高公眾參與公共事務(wù)的成本收益率。要充分發(fā)揮民間組織橋梁和紐帶作用 ,民間組織就要從邊緣進(jìn)入主流 , 這一方面需要政府的支持。例如 , 德國(guó)每十萬(wàn)人口的社團(tuán)數(shù)量已從 1960 年的 160個(gè)增加到 1990年的 475個(gè) , 瑞典則創(chuàng)建了一個(gè)每十萬(wàn)人口就有 2300個(gè)社團(tuán)的稠密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。截至 2020 年底 , 全國(guó)登記注冊(cè)的民間組織共有 38. 7 萬(wàn)個(gè) , [ 1] 考慮到 2020 年末全國(guó)總?cè)丝跒?13219萬(wàn)人 , 我國(guó)每十萬(wàn)人口約擁有 29. 29 個(gè)民間組織。 民間組織 (NGO ) 是公眾參與公共事務(wù)的重要橋梁和紐帶。例如，在公共政策制定過程中，每次會(huì)議均應(yīng)提前公布內(nèi)容和要求，使參與代表有時(shí)間進(jìn)行信息收集和調(diào)查研究。在當(dāng)今世界，法律程序的參與程序，依照既定程序的參與可以形成比較明確的預(yù)期成果，這樣，社會(huì)公眾事先就能判斷出參與的大致結(jié)果。⑶規(guī)范公民參與程序，并完善法律責(zé)任和救濟(jì)措施。⑵健全的公民參與制度，要進(jìn)一步完善，細(xì)化和落實(shí)選舉制度才、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度以及公職人員的評(píng)議制度、陪審制度、參與化解糾紛的制度、社區(qū)校正制度、公民批評(píng)建議制度等已有具體制度。盡 快制定《行政程序法》、《行政公開法》、《新聞法》、《隱權(quán)法》與相關(guān)法律。在立法實(shí)踐中 , 公眾參與立法的渠道比較多 , 可以參加征求意見的討論 , 可以向立法機(jī)關(guān)提交立法建議 , 可以在媒體公開發(fā)表意見 , 也可以向人大代表提出建議。 9 從全國(guó)層面來看 , 公民作為一般意義上的公眾 , 可以參與的立法范圍仍然比較有限 , 主要是參與行政法規(guī)而非法律案的起草過程。 2020 年開始施行的《中華人民共和國(guó)立法法》賦予了公眾參與立法的部分權(quán)利 , 確立了立法工作由封閉立法 向 開門立法 轉(zhuǎn)型的方向。 在這個(gè)過程中 , 只有各個(gè)利益主體都有機(jī)會(huì)充分參與博弈 , 才能制定出平衡各方利益的法律。 依法治國(guó)、依法行政的大背景下 ,公眾可以通過參與立法來促進(jìn)那些有利于維護(hù)公眾利益和保障公眾對(duì)社會(huì) 公共事務(wù)的參與權(quán)的法律條文出臺(tái)。培育公眾參與意識(shí) , 不僅要提高公眾的權(quán)利意識(shí) , 也要增強(qiáng)公眾的義務(wù)觀念?？傮w而言 , 公眾參與公共事務(wù)側(cè)重于履行權(quán)利 ,例如公眾有權(quán)要求政府維護(hù)公共安全、支持基礎(chǔ)教育、保障充分就業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施和提供社會(huì)保障 ,有權(quán)檢舉破壞環(huán)境的單位和個(gè)人。在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下 , 公眾基本不參與公共事務(wù) , 即使在響應(yīng)黨和政府的號(hào)召參與特定公益性活動(dòng)時(shí) , 往往也認(rèn)為自己是在盡義務(wù)而不是在履行權(quán)利 , 因此 , 我國(guó)公眾普遍缺乏公眾參與意識(shí) , 大都不能主動(dòng)參與公共事務(wù)。 （一） 培育公眾的參與意識(shí)。四是陳舊的工 1 李廣群 ：公共危機(jī)管理中的公民參與機(jī)制研究， 《山東大學(xué)》， 2020 年 8 作形式和內(nèi)容 , 使公眾個(gè)性化、多元化的需求在公共管理過程中無法得到充分滿足 , 因而在客觀上也造成公眾參與公共事務(wù)管理不多的結(jié)果。二是由于事不關(guān)己高高掛起、少管閑事的價(jià)值觀念的盛行 , 使得一些社會(huì)成員對(duì)公共管理并不寄予厚望 , 同時(shí)也缺乏社會(huì)責(zé)任感。具體包括 : 一是社會(huì)成員所處的社會(huì)環(huán)境因素的影響。 事實(shí)上 , 目前公眾參與程度偏低的重要原因之一就在于公眾參 與成本偏高。公眾參與社會(huì)公共事務(wù)需要付出一定的時(shí)間、精力、體力和金錢 , 同時(shí)還可能要放棄一些機(jī)會(huì)或閑暇 , 這些構(gòu)成了公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的成本。此外 , 一些政府官員的官僚主義思想也不利于公眾參與的正常發(fā)展。 3. 公眾參與的能力不足。 2. 公眾參與的制度化渠道不夠暢通 , 隨意性很強(qiáng) , 特別是缺乏可操作的程序規(guī)范。公共政策能不 1 吳昕春 ：公民政治參與的環(huán)境要素， 《安徽教育學(xué)院學(xué)報(bào)》 2020 年 04期 7 能反映或能在多大程度上反映社會(huì)成員的利益訴求 , 社會(huì)成員無從知曉 , 更無 1法落實(shí)及進(jìn)行有效的監(jiān)督。與此同時(shí) , 公眾參與的內(nèi)容缺乏深度和廣度 ,導(dǎo)致參與效果十分有限。實(shí)踐中 , 相當(dāng)一部分社會(huì)成員的公眾參與意識(shí)比較薄弱。具體表現(xiàn)在以下方面 : 1. 公眾參與的普遍性不足 , 參與的廣度與深度均有限 , 而且參與效果欠佳。近年來 , 公眾參與已得到愈來愈多的人的接受與支持 , 形成了 前所未有的全新格局。相應(yīng)的，政治制度的價(jià)值導(dǎo)向反過來也進(jìn)一步強(qiáng)化著經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的價(jià)值追求方向，這樣就形成市場(chǎng)、政府、社會(huì)三者之間的良性互動(dòng)。 6 1 公民社會(huì)有別于以政治力為核心的政府機(jī)關(guān)以及追求私人利益為主軸的市場(chǎng)，它重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)追求公共性與道德性的社會(huì)生活領(lǐng)域與價(jià)值規(guī)范，以非贏利組織為主體的公民社會(huì)充分展現(xiàn)其公共性與公眾參與的特征，試圖通過扭轉(zhuǎn)市場(chǎng)過度重視個(gè)人私利的價(jià)值觀建立社會(huì)責(zé)任感與公民義務(wù)感。高效的公民參與意識(shí)，是一個(gè)國(guó)家民主政治發(fā)展的重要因素，也能在最大層面上制約權(quán)力，遏制腐敗。 由 于我國(guó)實(shí)行的是“自上而下”的改革方式，正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)而使一部分人運(yùn)用不平等競(jìng)爭(zhēng)或權(quán)力尋租等方式獲取私人利益，從而造成社會(huì)不同群體之間利益上的矛盾和沖突日益加劇。而符合公民偏好的政策在執(zhí)行過程中，公眾則會(huì)表現(xiàn)出積極的合作態(tài)度，這樣就降低了貫徹執(zhí)行的成本，減少了民眾對(duì)政府的憤懣情緒，從某種程度上來講，積極良好的公民參與分散了政府改革的壓力。 （一） 公民參與可以使公共政策更加民主和高效。 二、積極的公民參與在公共管理中的價(jià)值導(dǎo)向 近年來，我國(guó)政府已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到公民社會(huì)是現(xiàn)代民主政治的一個(gè)重要前提，公民自主意識(shí)及政治參與意識(shí)的增強(qiáng)是公民社會(huì)成熟的主要標(biāo)志。因?yàn)?, 在一個(gè)社會(huì) 中 , 只有社會(huì)成員自己才最了解自身的現(xiàn)實(shí)需求 , 也只有通過協(xié)商和爭(zhēng)取才能平衡各自的利益關(guān)系 , 維護(hù)其共同的價(jià)值觀念和利益追求。從行動(dòng)目標(biāo)上看 , 公眾參與是為了促進(jìn)社會(huì)與人的共同發(fā)展。社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)整體 , 在這一系統(tǒng)內(nèi) , 社會(huì)成員之間的權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的 , 平等分享社會(huì)發(fā)展成果的同時(shí)必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。 4. 公眾參與是社會(huì)成員履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、尋求利益保障的有效途徑。在實(shí)踐中 , 雖然各國(guó)公共管理的側(cè)重點(diǎn)有所不同 , 但也存在著一致性的地方 , 即都倡導(dǎo)參與、分享 這一社會(huì)發(fā)展的基本精神。 3. 公眾 參與公共管理程度的不斷提高 , 是現(xiàn)代公共管理發(fā)展的總體趨勢(shì)。 不應(yīng)只讓社會(huì)成員僅僅了解公共管理的結(jié)果 , 而應(yīng)讓他們參與公共政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督的全過程。強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員參與公共管理 , 意味著社會(huì)成員不僅是公共管理的對(duì)象 , 同時(shí)也是公共管理的積極行動(dòng)者 。 2. 公眾參與是公共管理科學(xué)性的必然要求。在以人為本 的社會(huì)發(fā)展理念蔚然成風(fēng)的今天 , 公眾廣泛主動(dòng)參與公共管理、共享資源、共建家園 , 已成為新世紀(jì)公共管理改革和實(shí)現(xiàn)社會(huì)現(xiàn)代化的深層動(dòng)力。 公共管理是一項(xiàng)造福于廣大社會(huì)成員的系統(tǒng)工程 , 其根本目的在于社會(huì)和人的全面發(fā)展 , 即通過整合社會(huì)資源、強(qiáng)化社會(huì)功能、增強(qiáng)社會(huì)活力等活動(dòng) , 使社會(huì)成員與社會(huì)之間建立起協(xié)調(diào)發(fā)展、和諧有序的平衡關(guān)系。米勒、韋農(nóng) 從社區(qū)的觀點(diǎn)來分析：學(xué)者王振海認(rèn)為：公民參與就是社區(qū)中的居民運(yùn)行權(quán)利，以決定由關(guān)社區(qū)中一般事務(wù)的過程。因此，胡錦濤同志在黨的十七屆五中全會(huì)上從戰(zhàn)略的高度提出要“繼續(xù)推進(jìn)政治體制的改革”，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)主義民主。我國(guó)的政治體制還有許多不夠完善的地方，還缺乏相當(dāng)程度的自主性、適應(yīng)性和凝聚性。反映著公民在社會(huì)政治生活中地位作用和選擇范圍，體現(xiàn)著政治關(guān)系的本質(zhì)。在托克維爾的眼中，民情所指的是當(dāng)時(shí)美國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度， 這個(gè)制度的實(shí)質(zhì)就是公民對(duì)于公共事務(wù)的積極參與。 一個(gè)社會(huì)中，只有當(dāng)積極公民成為一個(gè)國(guó)家或社會(huì)中公民的常態(tài)，公民的參與才能得到真正發(fā)展。正如阿倫特所指出的，政治行為的價(jià)值不在于達(dá)成實(shí)用性的協(xié)定，而在于它能實(shí)現(xiàn)每個(gè)參與者公民的主體性， 1 楊振宏 :當(dāng)代中國(guó)政府轉(zhuǎn)型中的公民參與問題研究，《蘇州大學(xué)》 2020 年 3 鍛煉他的判斷辨識(shí)能力，并在與他人 的關(guān)系和共同行為中成為群體有效成員。而在積極公民的概念中，公民的意義不僅僅是享受特定的權(quán)利，甚至不僅僅是履行一定的義務(wù)，而且是主動(dòng)去尋求、擔(dān)當(dāng)公共生活中的責(zé)任。國(guó)家或政府的主要任務(wù)就是保護(hù)每一個(gè)公民的基本權(quán)利。在前文中，我們指出，共和主義的公民參與理路強(qiáng)調(diào)積極公民的概念，而在自由主義理路中的 公民則是一種消極公民的概念。為使公民參與機(jī)制切實(shí)發(fā)揮作用，提高公民參與意識(shí)和參與能力是關(guān)鍵。因此，公民參與要在中國(guó)社會(huì)生長(zhǎng)和運(yùn)作起來，需要一定的環(huán)境：一方面需要有一個(gè)公民參與的空間，即公共領(lǐng)域；另一