【正文】 “俱樂部規(guī)則”,可以共同提供國家安全、和平環(huán)境、有助于某些社會的政治制度,以及民主價值觀的形成等區(qū)域性政治公共物品。因此,中國政府應(yīng)積極參加?xùn)|盟“10+1”自由貿(mào)易區(qū),盡快實現(xiàn)與這些國家的政策一體化目標(biāo)。目前,國際上的區(qū)域一體化安排(ＲｅｇｉｏｎａｌＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ)如歐盟(ＥＵ)、澳大利亞與新西蘭之間的密切經(jīng)濟(jì)關(guān)系協(xié)定(ＣＥＲ),在國家間政策一體化方面堪稱典范。傳統(tǒng)上我國中央政府或地方政府,只有面向國內(nèi)或地方的內(nèi)部政策,缺乏面向國外和區(qū)域間的區(qū)域公共政策。尚未有相對獨立、具有憲政法治基礎(chǔ)的專門區(qū)域管理機(jī)構(gòu),等等。反觀中國或國內(nèi)的一些省份,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策的制度基礎(chǔ)尚較為薄弱,表現(xiàn)在:政策隨意性強(qiáng),沒有一種一以貫之的可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域政策框架。同時,對應(yīng)落后病、蕭條病和膨脹病3類區(qū)域問題,至少有3類問題區(qū)域劃分,即落后區(qū)域、蕭條區(qū)域與膨脹區(qū)域。比如以區(qū)域發(fā)展的制度基礎(chǔ)為例,為了確定結(jié)構(gòu)基金(ＳｔｒｕｃｔｕｒａｌＦｕｎｄｓ)以及其他區(qū)域政策工具的受益區(qū)域范圍,歐盟當(dāng)局制定了通用的區(qū)域體系(ＮＵＴＳ區(qū)域)。國家簡單化的管理制度,難以應(yīng)對區(qū)域公共問題的治理訴求,因此,必須借鑒發(fā)達(dá)國家那種“國家精密化”的管理制度。所謂國家簡單化管理,是指高度集權(quán)的計劃體制下,由于國家官僚的極度理性而設(shè)計的一種“假、大、空”式的公共問題管理制度,在這種制度邏輯下,政策具有隨意性,制度設(shè)計嚴(yán)重脫離實際而不具有可操作性和問題的針對性。從目前的現(xiàn)狀來看,我國區(qū)域公共問題管理的制度基礎(chǔ)非常薄弱。這些特征也與上文分析的區(qū)域公共管理的主要特色并無二致。在此基礎(chǔ)上,國內(nèi)有學(xué)者對貝婭特?科勒—科赫的4種治理機(jī)制做了進(jìn)一步的詮釋,歸納和概括出其中的主要特征(見表3)。歐盟區(qū)域公共管理的研究專家貝婭特?科勒—科赫認(rèn)為:集體意愿的組織原則和憲政的觀念是區(qū)分社會政治體系的兩個構(gòu)成性要素,因此,根據(jù)兩者的不同方式組合,可以區(qū)分出4種不同種類的治理機(jī)制(見表2)?？缯P(guān)系網(wǎng)絡(luò)、跨國關(guān)系網(wǎng)絡(luò)將變得越來越重要。”“治理仍將建立在民族國家為中心的基礎(chǔ)之上。傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題的挑戰(zhàn),已經(jīng)顯得力不從心,因此,針對不同層次、不同類型的區(qū)域公共問題,必須借助于科層制、市場機(jī)制、自組織制等混合機(jī)制來對其進(jìn)行“多中心”治理,形成一種組織間網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域公共問題治理新機(jī)制。(二)治理機(jī)制的創(chuàng)新:從科層制到組織間網(wǎng)絡(luò)制。這種聯(lián)合治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的相互合作。,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的、分散的、上下互動的權(quán)威,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系。,區(qū)域公共管理的主體是多元化的。,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)為價值導(dǎo)向,而非以行政區(qū)劃的切割為出發(fā)點。,區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產(chǎn)物,它迎合了全球化和區(qū)域化浪潮的需要,因應(yīng)了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢所趨。三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑(一)治理理念的轉(zhuǎn)變:從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。,政策隨意性和長官意志濃厚,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機(jī)制。、長江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間關(guān)系等問題尤為突出。與之相比,我國與亞太國家結(jié)成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國家結(jié)成的次區(qū)域,其治理結(jié)構(gòu)和制度框架仍處于探索和發(fā)展階段,需要中國政府的積極參與并加以完善。主要有:。(三)區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。這是因為,歐美國家的區(qū)域政策有一個良好的公共管理的制度基礎(chǔ)(包括成熟的市場經(jīng)濟(jì)、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機(jī)制等),而中國的區(qū)域政策過程,由于長期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎(chǔ)、設(shè)計精細(xì)的區(qū)域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區(qū)域政策監(jiān)督與評估機(jī)制等。筆者認(rèn)為,這種觀點較為實際地揭示了我國區(qū)域政策的誤區(qū)和問題。,比如中國的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的,范圍太廣,不具有實施區(qū)域政策的針對性和可操作性。其中的癥結(jié)何在?有學(xué)者認(rèn)為,中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策,是我國區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源[1](Ｐ540)。新中國成立以來,我國政府在不同歷史時期進(jìn)行過多次區(qū)域范圍的劃分,也先后實行過區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略,投入了大筆公共財政資源。(二)現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。具體來說,就是將國家內(nèi)部的社會公共問題切割為若干層次,進(jìn)而設(shè)計機(jī)構(gòu)類同、職能重疊的等級治理架構(gòu)。特別是在中央集權(quán)的單一制國家,由于一貫堅持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府,必須嚴(yán)格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規(guī)則,很難自覺生成一種“地方政府→區(qū)域公共管理共同體←地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排。,行政區(qū)行政模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性。,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來治理國家和地方的模式,可以稱之為“內(nèi)向型行政”或“閉合型行政”模式。自工業(yè)社會以來,基于韋伯的“現(xiàn)代理性”而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的“科層制”結(jié)構(gòu),更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。它有以下基本特征:,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會的基本訴求,是封閉社會和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。如果從治理的技術(shù)層面來說,我國政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì),可以概括為“行政區(qū)行政”。這些缺失主要是:(一)行政區(qū)行政的治理思想根深蒂固。二、我國區(qū)域公共問題管理中政府制度的缺失　　就目前來看,對于區(qū)域公共問題的治理,無論是我國公共管理的理論界還是實務(wù)部門,都缺乏系統(tǒng)的理論思考和操作策略。,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。,已經(jīng)凸顯出“問題區(qū)域”的態(tài)勢。尤為突出的是,中國是一個嚴(yán)重非均衡發(fā)展的國家,其內(nèi)部的現(xiàn)代化程度和發(fā)展水平在空間區(qū)域上表現(xiàn)出巨大的落差,由此產(chǎn)生一系列事關(guān)國家或地區(qū)發(fā)展前途的區(qū)域公共問題。毋庸置疑,由于中國是一個后發(fā)趕超型現(xiàn)代化國家,因而與西方發(fā)達(dá)現(xiàn)代化諸強(qiáng)相比,我國的綜合現(xiàn)代化水平還很低,仍基本處于“經(jīng)典現(xiàn)代化”發(fā)展階段。(四)現(xiàn)代化進(jìn)程中的區(qū)域公共問題日益加劇。因此,流域治理的公益要求(如環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、城市規(guī)劃等)與地方政府的功利動機(jī)(主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財稅指標(biāo)、后發(fā)困境等)之間,存在著難以調(diào)和的矛盾甚至沖突。但是,從行政區(qū)域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區(qū)域所分割。因此,需要加強(qiáng)公共管理學(xué)科視野的研究。特別是改革開放以來,在市場化、工業(yè)化和城市化等多股動力的促動下,我國行政區(qū)劃的變革與調(diào)整尤為頻繁。從這一視角看,轉(zhuǎn)型時期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題,非常值得區(qū)域公共管理開展長期的理論與實證相結(jié)合的探究,比如“假