【正文】 44 結(jié) 論 鐵路運(yùn)輸行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略問題既是一個(gè)嚴(yán)肅的實(shí)踐問題，又是一個(gè)重大的理論課題。 預(yù)計(jì)隨著市場發(fā)育得越來越完善，市場機(jī)制作用的越來越普遍和深入，交通運(yùn)輸領(lǐng)域的行業(yè)結(jié)構(gòu)將趨向發(fā)達(dá)完善，通過且只能通過良性競爭而必然形成 “ 共贏 ” 格局。因此就可能會出現(xiàn)兩種結(jié)局：惡性競爭與良性競爭。為此需要在市場機(jī)制的引導(dǎo)下，對現(xiàn)有的鐵路系統(tǒng)干部和職工進(jìn)行全新的思想動員和教育培訓(xùn)，使之在新的工作環(huán)境下各司其職，保證社會的穩(wěn)定和發(fā)展。當(dāng)前的工作重點(diǎn)是高速鐵路系統(tǒng)技術(shù)開發(fā)及建設(shè)；鐵路行車安全技術(shù)保障系統(tǒng)開發(fā)；重型優(yōu)質(zhì)鋼軌及新型軌枕制造；編組站自動化、裝卸作業(yè)機(jī)械化及貨場設(shè)備制造；鐵路客貨運(yùn)信息系統(tǒng)開發(fā)等。這種技術(shù)效應(yīng)是不 可阻擋也無法回避的時(shí)代潮流，可謂順之者盛，逆之者衰。 鐵路的政府主管部門的職能因而轉(zhuǎn)向宏觀管理和行業(yè)管理，不再干預(yù)鐵路運(yùn)輸企業(yè)具體的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動，當(dāng)前的主要任務(wù)應(yīng)是：落實(shí)鐵路運(yùn)輸企業(yè)的市場主體地位，完善資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任制；實(shí)現(xiàn)政企分開、社企分開、事企分開和減員增效，組建客運(yùn)公司及專業(yè)貨運(yùn)公司，為實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸專業(yè)化打下良好基礎(chǔ)。 明確政府的角色定位，積極轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)規(guī)范制改革 在 “ 政企分開 ” 的基礎(chǔ)上，還需要對鐵路運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行規(guī)范的公司制改造，建立有效激勵(lì)、嚴(yán)格約束、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的法人治理機(jī)構(gòu)。首先，我國大陸性地理特征條件，決定了鐵路還遠(yuǎn)未達(dá)到發(fā)展的極限且在綜合交通運(yùn)輸體系中具有不可替代性；其次，集裝箱、冷凍冷藏、行包快運(yùn)等具有高附加值的貨運(yùn)業(yè)務(wù)正在成為鐵路新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，經(jīng)過商業(yè)性開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營之后必將達(dá)到較高的投資收益率。美國鐵路建設(shè)之 所以能在 1887 年一年中鋪軌 2 萬多公里，一個(gè)重要的原因就是擁有發(fā)達(dá)完善的資本市場，可以迅速吸收國內(nèi)外的投資資金。因此，應(yīng)按照先貨運(yùn)后客運(yùn)的次序推動股份制改造成功的企業(yè)上市融資。而其他渠道資金的籌集主要是通過公司上市來解決的。 通過上市融資 實(shí)行股份制改造的目的是拓寬融資渠道，解決鐵路建設(shè)資金主要依賴于鐵路建設(shè)基金的收取與國家開發(fā)銀行的長期借貸而成的長期性的極度短缺問題。 對鐵路運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行規(guī)范股份制改造 股份制是一百多年來被實(shí)踐證 明為行之有效的資產(chǎn)組織形式，既可以迅速聚集社會資本，又可以完善公司法人治理結(jié)構(gòu)。機(jī)務(wù)段、車輛段、車務(wù)段和工務(wù)段等運(yùn)輸主業(yè)中的 “ 多種經(jīng)營 ” 也應(yīng)被剔除。鐵路系統(tǒng)中的社會公共部門，如公檢法、醫(yī)院和學(xué)校等社會性、事業(yè)性單位 應(yīng)剝離出鐵路系統(tǒng)，這些單位可以說都與鐵路運(yùn)輸沒有直接關(guān)系，長期 “ 捆綁 ” 在一起將導(dǎo)致運(yùn)輸主業(yè)專業(yè)優(yōu)勢不突出，競爭能力低下。 第一節(jié) 鐵路交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略步驟選擇 實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸主業(yè)和輔業(yè)的分離 根據(jù) 2021 年底鐵道部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，中國鐵路現(xiàn)在職工人數(shù)有 萬，其中運(yùn)輸主業(yè)職工 萬人，非運(yùn)輸主業(yè)職工隊(duì)伍較龐大 ,這是世界上其他國家的鐵路行業(yè)所沒有的現(xiàn)象。 鐵路改革如何確保運(yùn)輸安全，既不能完全依賴于產(chǎn)權(quán)制度安排，也不能對與安全相關(guān)的產(chǎn)權(quán)問題置之不理，筆者對國內(nèi)外鐵路運(yùn)輸?shù)漠a(chǎn)權(quán)研究和分析結(jié)果，希望能在鐵路體系改革中引起足夠重視，政府更應(yīng)在確保鐵路運(yùn)輸安全方面發(fā)揮重要作用 39 第五章 鐵路交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方案設(shè)計(jì) 《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》提出，到 2020 年，全國鐵路營業(yè)里程要達(dá)到 10 萬公里，主要繁忙干線實(shí)現(xiàn)客貨分線，復(fù)線率和電化率均達(dá)到 50%，滿足國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要，主要技術(shù)裝備達(dá)到或接 近國際先進(jìn)水平。 (2)理論上，恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)權(quán)安排可以解決 “ 公地悲劇 ” ，但英國鐵路改革的實(shí)踐證明產(chǎn)權(quán)明晰將導(dǎo)致 “ 公地悲劇 ” ，由于鐵路運(yùn)輸安全的重要性和復(fù)雜性，政府應(yīng)該在此發(fā)揮作用，而不是完全委托企業(yè)負(fù)責(zé)安全。 但是，鐵路改革的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，如果能夠在鐵路改革過程中實(shí)現(xiàn)確保運(yùn)輸安全和鐵路改革的 “ 雙贏 ” ，當(dāng)然是理想的結(jié)果，如果不可兼得，權(quán)衡二者的重要性和成本效益分析必將是一個(gè)棘 手的、需要認(rèn)真思考的問題。 37 這種產(chǎn)權(quán)制度安排完全不同于前面的 3 種模式，它基本不涉及 產(chǎn)權(quán)問題，是將鐵路運(yùn)輸安全置于一個(gè)政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國有壟斷企業(yè) (政府部門 )里，卻取得了可觀的成效。并且有一個(gè)頂端的上級部門 (鐵道部 )對運(yùn)輸安全全面負(fù)責(zé)和監(jiān)督管理各層級單位的生產(chǎn)安全。全部國有鐵路采取政企合一的體制，有一個(gè)政府部門(如鐵道部 )對國有鐵路進(jìn)行高度行政化的管理，同時(shí)這個(gè)政府部門往往又作為國有企業(yè)壟斷經(jīng)營國有鐵路。安全監(jiān)管主要包括制定安全標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督安全標(biāo)準(zhǔn)的貫徹實(shí)施，調(diào)查行車事故，為運(yùn)營者頒發(fā)執(zhí)照和許可證，辦理線路基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)車車輛和運(yùn)輸控制許 36 可證，頒發(fā)國際鐵路運(yùn)輸安全許可證，制定和公布保證安全法令、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的禁令和禁律，參與歐盟鐵路安全法規(guī)的制定等。瑞典鐵路政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)在 BV 內(nèi)部，屬于政府掛靠單位，按政府授權(quán)對鐵路實(shí)施監(jiān)管。 BV 不以贏利為目的，基本仍是國家管理機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人由政府直接任命，其維修費(fèi)用和投資資金 85％源于國家指向 SJ 收取的線路使用稅和國家財(cái)政撥款， 10％源于國家指定銀行貸款或政府貸款， 5％源于特 殊合同服務(wù)的收入。 1988 年瑞典鐵路網(wǎng)運(yùn)分離改革后，成立了商業(yè)化運(yùn)作的瑞典國家鐵路公司 (sJ)和公共管理部門 (非贏利性組織 )的瑞典國家鐵路管理署 (BV)。更重要的是，政府對鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩O(jiān)管責(zé)任絕不可拋棄，英美兩國的鐵路安全形勢充分證明了這一點(diǎn)，美國鐵路是世界上最安全的鐵路之一，而英國鐵路是世界上安全狀況最糟糕的鐵路。 NTSB 可以與 FRA 平行地開展事故調(diào)查，提出獨(dú)立的調(diào)查報(bào)告，在事故取證方面擁有優(yōu)先權(quán)。除了制定激勵(lì)約束機(jī)制促使安全監(jiān)察人員盡研職責(zé)外，美國政府還不斷調(diào)整健全相關(guān)的監(jiān)管法律法規(guī)，通過立法確定 FRA 的安全監(jiān)管地位。 FRA 的最主要職責(zé)就是鐵路系統(tǒng)的安全監(jiān)管，其中聯(lián)邦一級的安全監(jiān)察員達(dá) 450 人，州一級的安全監(jiān)察員約 160 人分布在各州，安全監(jiān)察員占總?cè)藬?shù)的 80％以上。各個(gè)鐵路公司對運(yùn)輸安全都非常重視，提出了零事故、零死亡、零受傷的安全目標(biāo)，并把有關(guān)安全的規(guī)章編成《行為指南》指導(dǎo)運(yùn)輸安全工作。與英國不同，美國的私有產(chǎn)權(quán)鐵路公司是垂直一體化的組織結(jié)構(gòu)，維修、更新等業(yè)務(wù)都是在公司內(nèi)部完成，而不是通過市場交易委托其他公司完成。 英國鐵路槽糕的安全問題不僅是缺乏一個(gè)獨(dú)立的完全負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)所致，而鐵路產(chǎn)業(yè)參與各方的有效協(xié)作是運(yùn)輸安全的基石，更重要的是政府不應(yīng)該從鐵路這樣的網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè) “ 全身而退 ” 、 “ 撒手 ” 不管，而應(yīng)該在制定運(yùn)輸政策、安全監(jiān)管等方面 發(fā)揮重要作用。政府和安全協(xié)管機(jī)構(gòu)亦對此漠然視之。 為達(dá)到設(shè)定的效率目標(biāo)和追求利潤， Railtrack 既削減了維修更新成本，又沒有加強(qiáng)人員對維修公司進(jìn)行監(jiān)管。 Railtrack 將絕大多數(shù)維修更新業(yè)務(wù)外包委托給維修公司，自己不插手基礎(chǔ)設(shè)施維修管理，希望通過合同管理保證維修質(zhì)量和及時(shí)性等。 Railtrack 作為一個(gè)股票全部為公眾所持有的上市公司，全面負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸安全，應(yīng)該可以避免運(yùn)輸安全淪為 33 “ 公地悲劇 ” ，這也正是英國政府所希望看到的。在設(shè)計(jì)鐵路改革方案時(shí)沒有對運(yùn)輸安全進(jìn)行認(rèn)真思考，私有化改 革方案委托路網(wǎng)公司 Railtrack負(fù)責(zé)全路安全，并由國家健康與安全執(zhí)行局進(jìn)行協(xié)管，沒有專設(shè)安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)。因此，要求我國鐵路改革方案應(yīng)該對此加以重視，切不可等發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題后才去尋找解決辦法。條條塊塊之間意見 32 不 一，相互推卸責(zé)任，上下游企業(yè)之間的態(tài)度不同，運(yùn)輸安全的系統(tǒng)性又使得 “ 公地悲劇 ” 的解決，必須通過各部門之間的集體行動和一致行動。 隨著我國鐵路運(yùn)輸體制改革的深入，利益主體多元化，利益關(guān)系也日益剛性化。鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)上的各個(gè)互補(bǔ)成分 (線路、移動設(shè)備、車站、人員等 )都對運(yùn)輸安全有相當(dāng)?shù)囊蕾?，但與安全有關(guān)的產(chǎn)權(quán)問題如果處理不當(dāng)，就會成為一個(gè)典型的 “ 公地悲劇 ” 。進(jìn)入公共領(lǐng)域的屬性，由于是共同產(chǎn)權(quán)，要么被過度使用或攫取要么就是無人負(fù)責(zé) (若是損失時(shí) )，從而導(dǎo)致 “ 公地悲劇 ” 。每一次交換都改變著產(chǎn)權(quán)的界定。 (4)產(chǎn)權(quán)界定是一個(gè)演進(jìn)過程。由于產(chǎn)權(quán)交易的復(fù)雜性以及度量和監(jiān)督成本很高，為了交易各方的利益，交易各方需要同意對自己加以約束，而實(shí)行約束就需要組織，組織的產(chǎn)生正是源于 31 正的交易成本。因?yàn)榻灰壮杀敬笥诹?，就有產(chǎn)權(quán)、制度和組織 (包括政府 )存在的必要。所謂交易成本是指 “ 與轉(zhuǎn)讓、獲取和保護(hù)產(chǎn)權(quán)有關(guān)的成本 ” 。 產(chǎn)權(quán)分析的基本要素有： (1)所謂產(chǎn)權(quán)，是指 “ 個(gè)人對資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)由消費(fèi)這些資產(chǎn)、從這些資產(chǎn)中取得收入和讓渡這些資產(chǎn)的權(quán)利或權(quán)力構(gòu)成 ” 。 30 第二節(jié) 產(chǎn)權(quán)分析與鐵路運(yùn)輸安全 產(chǎn)權(quán)分析最先為科斯在其經(jīng)典論文《企業(yè)的性質(zhì)》 (1937 年 )和《社會成本問題》 (1960 年 )中所使用，最先提出交易成本范疇，用交易成本來解釋企業(yè)的存在，分析企業(yè)的內(nèi)部組織，研究企業(yè)縱向一體化的程度及外部性的制度安排等。季節(jié)性的運(yùn)輸高峰也增加了線路的使用時(shí)間，導(dǎo)致運(yùn)行時(shí)間擠占維修時(shí)間，會對維持線路的可使用狀態(tài)帶來沖擊，進(jìn)而影響鐵路運(yùn)輸安全。 其五，繁忙線路能力緊張，維修時(shí)間減少。 其四，鐵路貨運(yùn)領(lǐng)域允許外資準(zhǔn)人，對運(yùn)輸安全帶來的考驗(yàn)。據(jù)最新的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，可預(yù)計(jì)鐵路將進(jìn)入投資建設(shè)高潮，尤其是重中之重的繁忙干線提速、擴(kuò)容工程乃當(dāng)務(wù)之急，在鐵路施工過程中，確保主要干線及整個(gè) 29 鐵路系統(tǒng)的施工安全和運(yùn)行安全