【正文】 應以法律的形式明確政府間的財政關系，加強財政監(jiān)管，穩(wěn)步推進財政收入的良性循環(huán)。強化縣鄉(xiāng)基層政府公共服務功能，由 “ 養(yǎng)人 ” 轉向 “ 養(yǎng)事 ” ，進一步提高行政效率和公共服務水平。 深化稅費和機構改革，提高地方財政保障能力深化和完善農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，按照 “ 少取多予 ” 的方針，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的 轉移支付力度，讓公共財政陽光普照農(nóng)村大地。對縣鄉(xiāng)舉債的審批實行上收一級管理，對舉借外債要由省級統(tǒng)一管理，努力防范和化解基層債務風險。對屬于落實中央和省級事權形成的債務，中央和省應承擔化債責任；對關閉鄉(xiāng)鎮(zhèn) “ 五小企業(yè) ” 、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成的債務，中央和省應給予國有企業(yè)改制相同的優(yōu)惠政策支持化債；對農(nóng)村合作基金會等解決地方金融風險形成的債務，中央和省應比照金融不良資產(chǎn)處置辦法支持化債，妥善處理各項債務 。凡屬于共同事務，應根據(jù)受益程序，并考慮市、縣財政的承受能力，確定合理的負擔比例，積極探索共同事務的經(jīng)費負擔辦法，逐步實現(xiàn)公共服務均等化。凡屬中央和省政府承擔的政府支出，中央和省級財政應加大財力保障，不得轉嫁給市、縣財政。 合理調整事權范圍，逐步實現(xiàn)公共服務均等化按照財權、事權對等的原則，合理界定各級政府之間的事權和支出責任，切實改變地方政府 “ 小馬拉大車 ” 的狀況。適當讓度部分財力，以增加地方自主財力，財力條件已基本具備。從中長期目標來看，仍需對分稅制下財政收入體制進行系統(tǒng)化的調整、改進和規(guī)范。具體可考慮：一是在中央地方共享收入中，將個別稅種適當調低中央和省級的分享比例，相應調高地方，特別是市縣的分享比例 。因此，當前的財政體制通過提高財力集中程度，進而將集中的財力以轉移支付形式來彌補地方財政支出的缺口，而代行一部分體制功能的做法是一種被動的、低效率的無奈選擇。由于地方的財力年初預算已經(jīng)有所安排，如果安排配套資金，對地方預算的執(zhí)行造成較大沖擊。由于對地方來說，每年的轉移支付是不可預測的，年初不能知道轉移支付的數(shù)量，無法和地方自主財力一起統(tǒng)籌考慮使用。因此，增強地方政府財力，解決地方財政困難，從根本上來看，只能靠體制的完善來解決，不能過多依靠強化轉移支付功能。因此，增強地方自主財力，調動地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，是新時期財政體制完善的主要任務。財力過度向上集中，既不利于地方經(jīng)濟發(fā)展，也不利于地方有效履行行政職能，保證基層正常運轉和提供均等化的公共服務。預期目標的基本實現(xiàn)，意味著兩個比重在此后一個時期應當保持 “ 基本穩(wěn)定 ” ，而非 “ 繼續(xù)提高 ” 。分稅制財政體制的建立以來，中央財力大幅度提高，國家調控能力大為增強，中央財政收入占全國財政收入的比重從 1993 年的 22%提高到了 xx 年的 55%。為此，我國于 1994年進行了分稅制財政體制改革，目標是提高 “ 兩個比重 ” ，增強中央的宏觀調控能力。我國經(jīng)濟改革之前，財政體制雖幾經(jīng)變化，但受當時經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，總的來看是偏重于集權的，收入劃分自然是以中央集中為主。發(fā)展經(jīng)濟學理論也說明了這一點：發(fā)展中國家在經(jīng)濟發(fā)展的啟動階段，需要動員大量的資源來進行基礎設施等大規(guī)模建設，但受經(jīng)濟發(fā)展水平限制，市場難以集中資源，必須由政府通過計劃手段集中大規(guī)模的社會資源，來引導經(jīng)濟發(fā)展。盡管不同時期和不同國家的財政收入集中與分散選擇各不相同，但還是有一些共同的選擇標準的?；仡櫸覈斦w制演變的歷程，政府間財政收入的劃分受經(jīng)濟發(fā)展形勢影響進行了多次調整，都較好促進了當時的經(jīng)濟社會發(fā)展。 三、進一步完善政府間財政收入體制的基本思路與建議 （一）基本思路政府間財政收入劃分體制的重要內(nèi)容在于正確處理收入的集中與分散的關系，適時選擇合適的財政收入的集中度和分散度。而不易于征管地方（如邊遠地區(qū)、征管難度大的地方等）的稅收，國稅、地稅都不愿意去征管，形成稅收征管 “ 真空 ” ，造成稅收流失。國稅、地稅以組織收入為中心， “ 爭 ” 、 “ 搶 ” 稅源，稅收流失嚴重。 國稅、地稅征管權限相互交叉，地方政府難以合理組織收入國稅、地稅各自的稅收征管范圍不僅存在納稅人的大量交叉重疊、稅種的交叉，所征收的稅種之間更是存在著非常緊密的因果關系。相當比例的邊遠地區(qū)稅務所一年 第 20 頁 共 26 頁 所征收的稅收收入還不及保持稅務所正常運轉 的稅務支出。二是國稅、地稅并行運行，稅收成本增高。受財政體制（即 “ 一級政府，一級財政 ” ）的影響，現(xiàn)行國稅、地稅基層征管機構基本上是按照行政區(qū)劃設置，相對有限的稅務人員隨著大量征管機構的設置，造成征管力量更加分散化。目前，轉移支付辦法對一些地區(qū)的特殊因素考慮不周、考慮不足，使得省級財政向市（縣）級財政的均等化轉移支付額偏小，同時市（縣）政府基本上處于簡單的收入接收者地位，對市（縣）政府供應公共產(chǎn)品和服務缺乏激勵機制，無法有效地促進地方公共產(chǎn)品和服務的供應，不能充分調動和發(fā)揮市（縣）政府的積極性，財政均衡作用未能得到充分有效地發(fā)揮，即使在同一省份或城市，不同地區(qū)間的人均支出水平相差懸殊。 轉移支付資金撥付不及時，影響了撥付 進度和政策落實到位如社會保障專項轉移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由財力不足，必須依靠上級財政專項轉移支付來提供保障，如果上級財政的專項轉移支付資金不及時到位，下級為按時兌現(xiàn)落實政策，除財政拿出一部分進行補組助外，大部分基金缺口需向銀行貸款解決，因此背上了沉重的債務包袱和利息負擔，加重了本級財政的困難。但專項撥款范圍過寬，幾乎覆蓋所有的支出科目；專項資金的分配使用缺乏事權依據(jù)，分配方法缺乏嚴格的制度約束隨意性大，客觀性差，容易發(fā)生 “ 尋租行為 ” 。這種多形式轉移支付制度，不可避免地使各級政府所承擔的公共事務劃分不穩(wěn)定，省以下地方各級政府所承擔的公共事務與其財力不匹配。 （三）轉移支付體系不健全，穩(wěn)定、規(guī)范、科學的轉移支付缺乏制度保障 財政轉移支付 形式不規(guī)范現(xiàn)行的省以下財政轉移支付方式有稅收返還、原體制補助、專項補助、一般性轉移支付補助、各項結算補助和其他補助等，種類過多，錯綜復雜，政策指向不明確，多年沿襲的財政體制利益交錯，得不到很好的解決。更為嚴重的是，地方財政并未將債務收支列入預算。全省逾期債務余額 387 億元，占債務總額的 46％，為當年地方財政收入的 倍 [vii]。截止到 xx年末， XX省各級政府債務余額 836億元，為當年地方財政收入的 倍。所以，從目前的地方支出結構上看，沒有調整的余地。人員經(jīng)費是必須確保 的項目，農(nóng)業(yè)、教育、科學等支出項目，相關法律規(guī)定其必須按照高于經(jīng)常性收入的增幅安排。 [表 1]xx— xx年 xx市財政自給系數(shù) [v]（單位：萬元）年份一般預算收入一般預算支出地方財政自給系數(shù)[表 2]xx— xx 年 xx 市上劃收入變化情況表 [vi]年份劃收入（萬元）遞增幅度（％）年均增幅（％）、地方財政支出結構剛性強，財政平衡難度大。由于地方財政自給能力越來越弱，只能依靠中央及少量轉移支付來勉強維持地方運轉。隨著中央及省不斷加大集中財力力度，地方財政自給能力越來越差，收支缺口逐漸拉大， 第 16 頁 共 26 頁 對上級財政的依賴度也逐年增大。人均財力僅為 萬元，僅僅只夠維持工資的發(fā)放。目前，地方政府擔負的事權很大，包括義務教育、公共衛(wèi)生、基礎設施、社會治安、環(huán)境保護、社會保障、行政管理等，這些事權大都剛性強、欠帳多、所需支出基數(shù)大，無法壓縮，財權上收、事權下放的結果