【正文】 如此多的人群，聚集在相對狹小的面積上，一旦出現(xiàn)問題，傳播速度之快，關(guān)聯(lián)程度之強(qiáng)，是其他任何地方都不能比擬的。城市化是社會(huì)發(fā)展的大趨勢，人口向城市集中已成為當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展趨勢。一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)不僅造成了對來自外界危害的防范上的困難，而且由于其自身所派生出的安全問題也常常會(huì)導(dǎo)致重大損失。面對這些新情況新問題，城市政府和相關(guān)部門缺乏有效的應(yīng)對之策。從目前我國城市發(fā)展的實(shí)際情況來看，城市安全工作還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化又導(dǎo)致政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展不平衡，區(qū)域、民族和宗教信仰發(fā)生沖突，社會(huì)分配和再分配領(lǐng)域的不公平現(xiàn)象和就業(yè)問題的調(diào)控失衡，這些都有可能誘發(fā)一定范圍的危機(jī)，從而破壞城市正常的生產(chǎn)和生活秩序，對城市公共安全構(gòu)成威脅。人口的集中和擴(kuò)大，城市人口布局的過密，使城市的基礎(chǔ)設(shè)施不堪重負(fù)。這6個(gè)億的城市人口需要200個(gè)能容納300萬人口以上的城市，或者是300個(gè)能容納200萬人口以上的城市。也就是說，到2020年，我國的城市人口，將達(dá)到8至9個(gè)億。近幾年，我國城市化水平己經(jīng)有了大幅度的提升。 我國城市危機(jī)頻發(fā)的誘因分析 我國城市化進(jìn)程的快速發(fā)展加重了城市負(fù)荷城市化是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然過程和結(jié)果，也是衡量一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技水平的重要標(biāo)志。世界上任何國家和地區(qū)發(fā)生的危機(jī)都有可能影響到我國的城市和地區(qū)，導(dǎo)致危機(jī)蔓延和影響面的擴(kuò)大。第五，危機(jī)事件國際化程度加大。城市是一個(gè)地區(qū)的輻射中心和影響中心，城市由于人口集中、商業(yè)發(fā)達(dá)、財(cái)富集中，危機(jī)事件所造成的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失更加巨大，社會(huì)影響更為廣泛。由此可見，引起危機(jī)的事件并不大，但產(chǎn)生的后果卻很嚴(yán)重。特別是城市中的生命線設(shè)施系統(tǒng)，如果其中一點(diǎn)遭到破壞，往往會(huì)使城市的正常功能無法進(jìn)行，造成整個(gè)城市系統(tǒng)的部分或整體功能的癱瘓。一個(gè)危機(jī)導(dǎo)致系統(tǒng)中某個(gè)子系統(tǒng)的失調(diào)、失控或癱瘓，將會(huì)很快傳遞到其他子系統(tǒng)，并迅速引起其他子系統(tǒng)失調(diào)、失控或癱瘓。第三，連鎖反應(yīng)增強(qiáng)，突發(fā)性災(zāi)害事件極易被放大為城市危機(jī)。據(jù)信訪部門調(diào)查，近年來發(fā)生的群體性事件，絕大多數(shù)在幕后有人策劃、煽動(dòng)和組織，較大規(guī)模的群體性事件更是如此。第二，非傳統(tǒng)安全問題，尤其是人為制造的危機(jī)成為現(xiàn)代城市安全的主要威脅。在城市化進(jìn)程快速推進(jìn)的今天，特別是20世紀(jì)90年代以來，我國城市各種突發(fā)公共事件的種類和頻率都有所增長。民以食為天，食品、藥品與人們的關(guān)系最密切，對安全和健康影響最大，因而要予以足夠的重視。從英國、比利時(shí)的豬口蹄疫到彌漫歐洲許多國家的瘋牛病，從我國2003年出現(xiàn)的“非典”疫情到2004年出現(xiàn)的高致病性禽流感疫情，這些都成為涉及全國乃至世界的重大公共衛(wèi)生事件，令人防不勝防。 重大衛(wèi)生事件 重大衛(wèi)生事件主要包括傳染病疫情、食品藥品安全導(dǎo)致的中毒事件等。2004年3月11日西班牙首都馬德里市內(nèi)的3個(gè)火車站幾乎同時(shí)發(fā)生大爆炸，造成至少186人死亡，1000多人受傷[39]。11”恐怖主義襲擊事件、巴厘島爆炸事件以及莫斯科人質(zhì)事件等等。近幾年，恐怖主義活動(dòng)頻繁出現(xiàn)，危害也日益嚴(yán)重。近年來，全國公安機(jī)關(guān)立案的刑事案件總量年年上升，違法犯罪形式趨向組織化、職業(yè)化、智能化及國際化，城市正是重大刑事案件的重災(zāi)區(qū)。據(jù)調(diào)查，各大城市中發(fā)生率最高、損失最大的首先是道路交通事故、化學(xué)污染事故；其次是燃?xì)?、供電、供水、通訊等生命線系統(tǒng)事故和各種工程事故；此外環(huán)境污染、網(wǎng)絡(luò)病毒等新增事故災(zāi)種也不斷發(fā)生。2001年12月25日河南省洛陽市一棟大樓的地下室在施工時(shí)引發(fā)火災(zāi)，導(dǎo)致樓上歌舞廳內(nèi)300多人在一個(gè)小時(shí)內(nèi)被濃煙窒息而死。災(zāi)害天氣的類型很多，主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：暴雨、高溫、龍卷風(fēng)、大霧和雷電。1995年1月17日，日本阪神地區(qū)大地震，造成6433人死亡、直接經(jīng)濟(jì)損失1200億美元，% [37]。地震是嚴(yán)重的城市危機(jī)，如震驚中外的唐山大地震。危機(jī)的爆發(fā)說明城市存在長期積累的缺陷，這種缺陷一直缺乏有效的舒解，危機(jī)只不過是城市生態(tài)自我解壓的一次嘗試。但是，仔細(xì)說來，城市危機(jī)的產(chǎn)生卻并不完全如此，大量危機(jī)是人為和自然因素共同作用所呈現(xiàn)出來的，如基礎(chǔ)設(shè)施的破壞、火災(zāi)、城市傳染病等。第4章 威脅我國城市安全的危機(jī)類型及誘因第4章 威脅我國城市安全的危機(jī)類型及誘因 我國城市危機(jī)的類別及表現(xiàn)特征 我國城市危機(jī)的主要類別城市危機(jī)是多種因素綜合作用的結(jié)果。指出對現(xiàn)代城市而言進(jìn)行危機(jī)管理的必要性，它們是：危機(jī)管理是現(xiàn)代城市政府的基本職能；危機(jī)管理能力是衡量現(xiàn)代城市政府管理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。 本章小結(jié) 這一章闡述了城市危機(jī)管理的產(chǎn)生及影響因素，在與城市日常管理的對比中介紹了城市危機(jī)管理的含義。隨著現(xiàn)代城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，風(fēng)險(xiǎn)和不確定因素隨之增大，應(yīng)該強(qiáng)化城市管理者的危機(jī)意識，在管理工作中把日常管理與危機(jī)管理結(jié)合起來；二是通過立法，成立危機(jī)管理專門機(jī)構(gòu)，明確城市危機(jī)管理的權(quán)限、職責(zé)和管理方案；三是完善危機(jī)保障系統(tǒng)，提供風(fēng)險(xiǎn)基金和相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)，保證城市在危機(jī)狀態(tài)下的正常運(yùn)行[36]。突發(fā)性的危機(jī)事件是城市管理制度變遷的主要?jiǎng)恿χ弧５枰恍╊I(lǐng)導(dǎo)干部通過引咎辭職來逃避責(zé)任。應(yīng)成立事故調(diào)查委員會(huì)，客觀地甄別事故發(fā)生的原因，界定事故的性質(zhì)和責(zé)任，提出對事故責(zé)任者的處理建議，提出事故處理以及防止類似事件再度發(fā)生的政策建議。再次，對危機(jī)直接責(zé)任人員的處理。危機(jī)事件的突發(fā)性、巨大的破壞性往往帶來人員的非正常傷亡和財(cái)產(chǎn)的巨大損失，市民的心理往往呈現(xiàn)低落、驚懼、焦慮狀態(tài)。因此，城市管理者在災(zāi)后要及時(shí)地組織受災(zāi)的群眾進(jìn)行生產(chǎn)自救，爭取盡快恢復(fù)和重建災(zāi)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，盡快推動(dòng)城市正常的工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)經(jīng)營秩序。這個(gè)階段主要有以下幾方面的工作要做：首先，災(zāi)后生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施的重建。 恢復(fù) 危機(jī)的恢復(fù)是指在危機(jī)的影響逐步消除的過程中，城市管理者通過各種措施對城市正常生活秩序進(jìn)行全面恢復(fù)。具體措施應(yīng)該是廢墟清理、提供食品、危機(jī)咨詢、一些環(huán)境的消毒措施、貸款與捐贈(zèng)計(jì)劃、提供失業(yè)救濟(jì)金、幫助人們進(jìn)行家園的重建。城市危機(jī)管理的反應(yīng)階段還要求城市相應(yīng)部門進(jìn)行救援的落實(shí)。危機(jī)決策咨詢機(jī)構(gòu)的功能是收集危機(jī)信息、提出決策的備選方案、策劃城市管理者的危機(jī)行動(dòng)步驟。為了及時(shí)、快捷地掌握決策信息和制定出比較合理的決策方案，保證非程序化決策的科學(xué)性，危機(jī)管理者應(yīng)當(dāng)充分利用各種“外腦”，充分發(fā)揮智囊團(tuán)的作用。城市危機(jī)管理的決策指揮系統(tǒng)一般由城市管理主體的城市政府的核心成員組成，他們的職責(zé)是制定危機(jī)防范、危機(jī)狀態(tài)控制的目標(biāo)、原則，選擇危機(jī)應(yīng)對方案，調(diào)度人員、資金和危機(jī)儲(chǔ)備物資。危機(jī)一旦發(fā)生，城市危機(jī)管理的決策者必須根據(jù)危機(jī)管理預(yù)案果斷采取措施，派遣危機(jī)管理的專職人員趕赴現(xiàn)場，動(dòng)用各種危機(jī)儲(chǔ)備物質(zhì)和其他社會(huì)資源，迅速控制混亂狀態(tài)，盡快修復(fù)社會(huì)系統(tǒng)，使城市恢復(fù)均衡狀態(tài)。如果可以盡早確定城市危機(jī)的存在，就能控制危機(jī)事態(tài)的惡化，盡可能地減少市民的傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。 反應(yīng) 危機(jī)的反應(yīng)是指城市危機(jī)出現(xiàn)以后，城市管理者通過向危機(jī)受害者進(jìn)行援助等各種反危機(jī)的措施以控制危機(jī)或降低危機(jī)損害的全過程。在為管理危機(jī)作準(zhǔn)備的過程中，通信保障以及協(xié)調(diào)系統(tǒng)的成立也都至關(guān)重要。城市管理者可將所有可能對城市發(fā)展造成潛在威脅的事件列舉出來，加以分類，并估計(jì)其可能爆發(fā)的方式、規(guī)模和造成的危害后果，設(shè)計(jì)出相應(yīng)的管理預(yù)案，危機(jī)一旦發(fā)生，可以根據(jù)實(shí)際情況選擇政策，這樣就可以使危機(jī)管理成為一種制度選擇，以避免其盲目性和隨意性?！蔽C(jī)的準(zhǔn)備是指城市管理者作出計(jì)劃，以確定在危機(jī)出現(xiàn)時(shí)如何有效地應(yīng)對危機(jī)，它包括危機(jī)管理規(guī)劃、危機(jī)訓(xùn)練、危機(jī)管理的資源準(zhǔn)備和儲(chǔ)備等。這要求我們的管理者在進(jìn)行城市日常管理的同時(shí)不能放松思想，從關(guān)系城市和社會(huì)穩(wěn)定及發(fā)展的高度上認(rèn)識危機(jī)管理的重大意義，保持高度敏感，盡早預(yù)知各種可能出現(xiàn)的危機(jī)事件。事實(shí)上，在事前未予以充分的重視，即使在危機(jī)中進(jìn)行努力的補(bǔ)救也只能是杯水車薪，結(jié)果帶來很多無謂的損失。第二，要避免過分自信。這一步是危機(jī)管理最有效的然而卻又是最難以做到的，但它對于我國城市的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展有著重要的意義，只有充分預(yù)料各種潛在的危險(xiǎn)出現(xiàn)的可能，才能提前加以考慮，避免在危機(jī)管理過程中貽誤各種機(jī)遇?！睘榱吮M可能的做到這點(diǎn)，應(yīng)注意這樣兩點(diǎn)：第一，進(jìn)行動(dòng)態(tài)預(yù)測，從組織和技術(shù)角度時(shí)刻監(jiān)控和預(yù)測危機(jī)的出現(xiàn)。其實(shí)，很多情況下，如果準(zhǔn)備充分，預(yù)防得當(dāng)，很多城市危機(jī)是可以避免發(fā)生的，能夠控制潛在的危機(jī)是最理想最簡便的辦法，顯然也能達(dá)到最好的管理成效，因此讓危機(jī)消彌于無形之中是危機(jī)管理的最高境界。這階段要求城市管理者未雨綢繆，在日常工作中培養(yǎng)危機(jī)意識，做好充分的預(yù)警心理，做到訓(xùn)練有素地應(yīng)對各種突發(fā)危機(jī)事件，體現(xiàn)良好的有備而戰(zhàn)的狀態(tài)。城市危機(jī)管理要盡可能“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量的錢治療[32]”。危機(jī)的預(yù)防包括消除或減少危機(jī)出現(xiàn)的機(jī)會(huì)或者影響的一切活動(dòng)。即預(yù)防(Prevention)、準(zhǔn)備(Preparation)、反應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery)。 城市危機(jī)管理的過程城市危機(jī)管理不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，也不能眉毛胡子一把抓，而應(yīng)該分階段、有步驟地進(jìn)行。許多城市危機(jī)事件的預(yù)警和救助都需要經(jīng)過專門培訓(xùn)的專業(yè)人員，依靠先進(jìn)的技術(shù)手段為支撐，所以依靠科學(xué)技術(shù)的力量在城市危機(jī)管理中具有十分重要的作用。危機(jī)狀態(tài)會(huì)打破人們的日常行為方式，擾亂正常的社會(huì)秩序，因此社會(huì)比任何時(shí)候都需要明晰的行為準(zhǔn)則和法律規(guī)范，無論是調(diào)集社會(huì)資源、約束公民行為，還是處理特殊狀態(tài)下的各種利益關(guān)系和矛盾，都需要依法行政。對于危機(jī)事件的監(jiān)測和救治要敏感，城市管理者要以最快的速度，啟動(dòng)城市危機(jī)管理的相關(guān)預(yù)案，負(fù)責(zé)人要在第一時(shí)間趕到現(xiàn)場，在第一時(shí)間果斷的做出決策，及時(shí)處理危機(jī)事件，防止在危機(jī)面前反應(yīng)遲鈍、優(yōu)柔寡斷、貽誤戰(zhàn)機(jī)。預(yù)防為主，并不是一定要將危機(jī)事件完全防止，而是首先通過一系列預(yù)警機(jī)制防止危機(jī)事件的發(fā)生，其次當(dāng)無法阻止危機(jī)事件時(shí)，要將其造成的損失減少到最低程度。第二，預(yù)防為主，常備不懈的原則。在城市危機(jī)管理中市民的生命處于第一位，所以減少市民傷亡是城市危機(jī)管理的第一要?jiǎng)?wù)。因此，如何在盡可能短的時(shí)間內(nèi)控制事態(tài)，降低損失，做好與市民的溝通，維護(hù)國家長遠(yuǎn)利益和政府公信力是現(xiàn)代城市政府面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。危機(jī)事件的處理是對現(xiàn)代城市政府管理能力和效力的全面考察和綜合鑒定，它不僅是城市政府的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，同時(shí)也是城市管理的重要組成部分。第三，財(cái)政能力。社會(huì)動(dòng)員能力以政府的公信力為基礎(chǔ)，建立在政府與市民的互信互動(dòng)基礎(chǔ)之上，是城市政府努力的目標(biāo)。城市政府應(yīng)該提升自身的危機(jī)判斷力、事態(tài)發(fā)展駕御力、緊急事件處理力，以及共同行動(dòng)的協(xié)調(diào)指揮力，使政府有能力預(yù)測危機(jī)、控制危機(jī)和消除危機(jī)。對于危機(jī)來說，城市政府危機(jī)管理能力主要包括以下幾個(gè)方面：第一，緊急狀態(tài)管理能力。而且從現(xiàn)實(shí)情況來看，由于人口的增加、全球氣候的變暖、環(huán)境的惡化、恐怖主義的加劇、城市化的發(fā)展、貧窮和社會(huì)發(fā)展的不公正等原因，使得各種公共危機(jī)發(fā)生的可能性大大增加，所以城市政府必須善于研究新情況、解決新問題，建立責(zé)任型政府、服務(wù)型政府，為廣大市民提供一個(gè)安全的公共環(huán)境，滿足市民公共安全的需要。政府政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的調(diào)節(jié)職能趨于加強(qiáng)。”城市政府對威脅城市公共安全的危機(jī)事件進(jìn)行管理，保護(hù)每位市民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)整個(gè)城市的公共安全，屬于政府的社會(huì)管理職能范疇，是現(xiàn)代城市政府的基本職能。政治統(tǒng)治職能的直接目的是維護(hù)統(tǒng)治階級的特殊利益，具有階級性；社會(huì)管理職能是為社會(huì)整體利益服務(wù)的，具有公共性。如果管理有效，不僅可以減少危機(jī)造成的巨大損失，而且可能會(huì)帶來新的轉(zhuǎn)機(jī)。 城市危機(jī)管理的必要性危機(jī)的出現(xiàn)是城市政府必須面對的“災(zāi)難”，維護(hù)城市公共安全，保護(hù)市民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是政府的基本職能。同樣，同一群體在面對不同的危機(jī)時(shí)，其承受力也不同。 最后，公眾是否具有較強(qiáng)的承受能力。目前危機(jī)發(fā)生后造成巨大恐慌甚至社會(huì)失序在很大程度上都是由于缺乏權(quán)威的信息造成的，因此專業(yè)情報(bào)信息部門對危機(jī)管理有著至關(guān)重要的作用。再次，信息的收集和發(fā)布是否迅速、準(zhǔn)確。如果責(zé)權(quán)明確，城市政府的各個(gè)專業(yè)部門就可以通過科學(xué)的判斷，按照事前制定的預(yù)案管理危機(jī)，并可以迅速將信息匯報(bào)給最高決策者，使其能夠迅速調(diào)動(dòng)和集中各種必要的資源，協(xié)調(diào)和統(tǒng)率與危機(jī)管理有關(guān)的各部門的行動(dòng)，并且聽取各種渠道的意見。其次，危機(jī)管理體系責(zé)權(quán)是否明晰。 影響城市危機(jī)管理的因素城市危機(jī)管理是否有效常常受到各種因素的影響和制約，這些因素主要包括：首先，城市政府是否具有強(qiáng)有力的控制力。城市危機(jī)管理既有理論價(jià)值，也有實(shí)務(wù)意義，是城市管理的重要組成部分。本文在綜合了學(xué)術(shù)界各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，嘗試給出城市危機(jī)管理的定義。但可以肯定的，也是己經(jīng)達(dá)成共識的是，危機(jī)期間的管理是在各種壓力情況下的管理，城市政府是城市管理者的主體，也是城市危機(jī)管理的主體。國外有關(guān)研究雖然比較發(fā)達(dá)，己經(jīng)達(dá)到了量化和模式化程度，但由于研究問題的傳統(tǒng)不同，也沒有形成明確的城市危機(jī)管理的概念。日常管理在平時(shí)起主要作用，危機(jī)管理則在危機(jī)時(shí)刻大顯身手，但它并非只局限于此，而是時(shí)刻貫穿于城市管理之中，與日常管理各司其職，相輔相成，共同保障城市的生存和發(fā)展。它意味著:在城市中，一系列中止和平進(jìn)程或瓦解城市社會(huì)正常秩序的事件正在迅速展開，并不斷增加著爆發(fā)暴力行為的危險(xiǎn)，使對城市社會(huì)穩(wěn)定的破壞力大大超過了正常的水平，迫使相關(guān)的系統(tǒng)必須在有限的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)或生死抉擇，采取控制或調(diào)節(jié)行為，以維持系統(tǒng)的生存。除了日常管理外，每個(gè)城市都會(huì)多多少少遇到諸如災(zāi)害天氣、安全事故、基礎(chǔ)設(shè)施的破壞、重大社會(huì)治安事件、流行病、重大犯罪事件等突發(fā)性事件引起的社會(huì)動(dòng)蕩，使城市陷入一種非正常狀態(tài)，這時(shí)就需要城市管理者出面緩解危機(jī)，穩(wěn)定社會(huì)秩序，維持城市正常的運(yùn)行。隨著現(xiàn)代城市中影響范圍超過單一組織的危機(jī)性事件的不斷發(fā)生，社會(huì)對城市政府應(yīng)承擔(dān)起危機(jī)事件管理責(zé)任的要求不斷提高，因而城市危機(jī)管理的概念應(yīng)運(yùn)而生。指出預(yù)防性、有限性、時(shí)效性、心理約束性和權(quán)變性是危機(jī)管理的主要特點(diǎn)。介紹了危機(jī)的類型、危機(jī)的特性和三種最為學(xué)術(shù)界認(rèn)同的危機(jī)的生命周期理論。 權(quán)變性 根據(jù)現(xiàn)代權(quán)變理論的觀點(diǎn)，不存在適用一切危機(jī)管理的普遍法則，因?yàn)橐l(fā)危機(jī)的原因是多樣的，危機(jī)的情境也是隨著環(huán)境的變化而變化的，有時(shí)甚至無章可尋或無先例可供參