【文章內(nèi)容簡介】 出與高、中、低收入國家的對比，試圖發(fā)現(xiàn)我國城市危機(jī)管理的不足以提出完善的措施。(5)實然研究(實證分析)與應(yīng)然研究(規(guī)范分析)相結(jié)合的方法 本文是在論述目前我國城市危機(jī)管理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上提出完善城市危機(jī)管理的對策措施，也即在實然的基礎(chǔ)上提出應(yīng)然的問題，因此在分析過程中力圖做到實證分析與規(guī)范分析相統(tǒng)一，使論述更具說服力。第2章 危機(jī)和危機(jī)管理的基礎(chǔ)理論第2章 危機(jī)和危機(jī)管理的基礎(chǔ)理論 危機(jī)的概念及分類 危機(jī)的概念在西方，“危機(jī)”一詞來源于希臘語，意為“有利和不利后果之間的轉(zhuǎn)折點” [7]。如果從字源上考察，“危機(jī)”是一個醫(yī)學(xué)術(shù)語，其原意為決定病人是走向死亡，還是逐漸恢復(fù)的關(guān)鍵時刻，以形容一種至關(guān)重要的、需要立即做出相應(yīng)決斷的狀態(tài)?！俄f伯詞典》將“危機(jī)”一詞定義為有可能變好或變壞的轉(zhuǎn)折點或關(guān)鍵時刻。根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，危機(jī)有兩個意思：一是指危險的根由，例如危機(jī)四伏；二是指嚴(yán)重困難的關(guān)頭，如經(jīng)濟(jì)危機(jī)，人才危機(jī)。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點，危機(jī)指社會系統(tǒng)的無序度上升到一定水平，嚴(yán)重影響了社會秩序的高度無序狀態(tài)。根據(jù)控制論的觀點，危機(jī)指導(dǎo)致社會偏離正常軌道的失控狀態(tài)。單從字面上看，“?！笔侵肝ｋU、危難，“機(jī)”是指機(jī)遇、機(jī)會。危機(jī)樂觀派往往認(rèn)為，危機(jī)時刻固然是一個比較危險的時期，但往往也暗藏著轉(zhuǎn)機(jī)，危機(jī)既是危險又是機(jī)遇，是個人或組織命運“轉(zhuǎn)機(jī)和惡化的分水嶺” [8]。對于什么是危機(jī)，不同的學(xué)者有不同的觀點：危機(jī)研究的先驅(qū)赫爾曼認(rèn)為：危機(jī)就是一種情境狀態(tài)，其決策主體的根本目標(biāo)受到威脅，在改變決策之間可獲得的反映時間有限，其發(fā)生也出乎決策主體的意料[9]。 羅森塔爾等人認(rèn)為：危機(jī)是對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關(guān)鍵決策的事件[10]。巴頓認(rèn)為危機(jī)是一個會引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其人員、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽(yù)造成巨大的損害[11]。我國學(xué)者張成福認(rèn)為：“危機(jī)是這樣一種緊急事件或緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會的正常運作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對[12]?！?朱德武認(rèn)為危機(jī)是指事物由于量變的積累，導(dǎo)致事物內(nèi)在矛盾的激化，事物即將發(fā)生質(zhì)變和質(zhì)變已經(jīng)發(fā)生但未穩(wěn)定的狀態(tài)，這種質(zhì)變給組織或個人帶來了嚴(yán)重的損害。為了阻止質(zhì)變的發(fā)生或減少質(zhì)變所帶來的損害，需要在時間緊迫、人財物資源缺乏和信息不充分的情況下立即進(jìn)行決策和行動[13]。薛瀾認(rèn)為：危機(jī)通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴(yán)重威脅或挑戰(zhàn)，有關(guān)信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚[14]。從以上學(xué)者的觀點我們可以看出，由于關(guān)注點不同，定義的傾向性也不同，赫爾曼強(qiáng)調(diào)決策取向型，指出了危機(jī)困境中決策的困難。羅森塔爾則在其著作中把危機(jī)更多地看作一個過程，是一個要決擇的時期。綜上，從行政管理學(xué)的角度，筆者認(rèn)為危機(jī)是自然或人為因素突變導(dǎo)致的，迅速對社會的核心價值理念造成沖擊，嚴(yán)重威脅社會公共生活和社會秩序，需要行政決策者在不確定因素的狀態(tài)下迅速決策予以應(yīng)對的一種狀態(tài)。 危機(jī)的分類危機(jī)可以從不同的維度進(jìn)行分類(見表21)：從危機(jī)成因分析，可以分為自然危機(jī)和人為危機(jī)。前者如地震、干旱、水災(zāi)等，后者如社會動亂、恐怖主義活動、戰(zhàn)爭等。從危機(jī)影響范圍考慮，可以分為全球性危機(jī)、國際性危機(jī)、國家危機(jī)、地方性危機(jī)；從危機(jī)涉及領(lǐng)域看，可以分為政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會危機(jī)、價值危機(jī)；米卓夫?qū)⒁粋€組織經(jīng)常會遇到的危機(jī)按影響的主題劃分為七種類型：經(jīng)濟(jì)類、信息類、實物資產(chǎn)類、人力資源類、聲譽(yù)類、精神行為類和自然災(zāi)害類。Stallings [15]。一致性是指危機(jī)中的利益主體具有相同的偏好和訴求，能夠?qū)ξC(jī)戰(zhàn)略實施達(dá)成一致，如全民救災(zāi)。沖突性是指危機(jī)中存在兩個或兩個以上具有不同偏好和訴求的利益主體，如戰(zhàn)爭、革命。從是否為特殊狀態(tài)可以把危機(jī)分為核危機(jī)與非核危機(jī)。無論進(jìn)行怎樣的劃分，危機(jī)本身具有的特征是有一定共性的。表21 危機(jī)類型Table 21 The kind of crises劃分標(biāo)準(zhǔn)危機(jī)類型危機(jī)成因自然危機(jī)、人為危機(jī)影響范圍全球性危機(jī)、國際性危機(jī)、國家危機(jī)、地方性危機(jī)涉及領(lǐng)域政治危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會危機(jī)、價值危機(jī)主體態(tài)度一致性危機(jī)、沖突性危機(jī)特殊狀態(tài)核危機(jī)、非核危機(jī) 危機(jī)的特性與生命周期 危機(jī)的特性 突發(fā)性 突發(fā)性即不可預(yù)見性。從邏輯上講，危機(jī)必定是突發(fā)事件，而突發(fā)事件未必就形成危機(jī)，“那些能夠預(yù)防的‘危機(jī)’都只能稱為問題，只有那些無法預(yù)知的、被忽視的、具有顛覆性的意外事件，才算得上真正的危機(jī)[16]?！庇捎诖蠖鄶?shù)危機(jī)是突然爆發(fā)的，在其爆發(fā)前，人們無法獲得全面信息，從而使得這種危機(jī)在人們沒準(zhǔn)備或沒充分準(zhǔn)備時便呈現(xiàn)在人們眼前。而危機(jī)一旦發(fā)生，事物之間的聯(lián)系就會愈發(fā)呈現(xiàn)多元和共性特征，這又使得人們很難預(yù)計它可能的后果。這些無疑都增加了關(guān)于危機(jī)結(jié)果及其影響面的不確定性。 緊急性 羅森塔爾認(rèn)為：危機(jī)是一段劇變和集體緊張的時期。從突發(fā)事件的爆發(fā)到釀成危機(jī)是一個極短的過程，它要求危機(jī)管理者必須在有限的時間里獲取充分有價值的信息，分析事件爆發(fā)的原因、程度、影響范圍，找到有效的應(yīng)對措施，調(diào)動必要的人力、物力、財力資源，采取切實可行有效的行動，防止事件的擴(kuò)大，避免漣漪效應(yīng)波及其他領(lǐng)域。危機(jī)的緊急性要求危機(jī)管理者在危機(jī)事件發(fā)生以后必須在有限的時間內(nèi)依靠有限的信息作出最優(yōu)的決策，這對危機(jī)管理者心理素質(zhì)、決策能力是一項重大考驗。 威脅性 這是危機(jī)區(qū)別于突發(fā)事件的主要標(biāo)志之一。危機(jī)是對過去的穩(wěn)定狀態(tài)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。這種威脅可能是核心價值觀念，也可能是社會的基本結(jié)構(gòu)，還可能是重大的利益分配。危機(jī)不是對組織局部的破壞，而是存在或潛藏著對整個組織肌體的根本上的毀壞。 二重性 如前所述，危機(jī)既是危險又是機(jī)遇，是個人或組織命運“轉(zhuǎn)機(jī)和惡化的分水嶺”。危險、危害、危難不是危機(jī)的全部，危機(jī)之中還有機(jī)遇。這“可以提供一個至少能彌補(bǔ)部分損失和糾正造成的錯誤的機(jī)會[17]?！蔽C(jī)所帶來的危險、危害、危難很好理解。危機(jī)帶來的機(jī)會包括兩個方面：一方面，危機(jī)的爆發(fā)使組織認(rèn)識到自身的不足、對癥下藥，則可克服自身的弱點。已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)可以看作是組織的疫苗，避免今后危機(jī)再次爆發(fā)；另一方面，通過對危機(jī)的總結(jié)，找出組織中不足之處，可以推動組織變革，贏得新的發(fā)展機(jī)會。正如諾曼R奧古斯丁所說：“每一次危機(jī)即包含了導(dǎo)致失敗的根源，又孕育著成功的種子[18]?！? 危機(jī)的生命周期在眾多有關(guān)危機(jī)生命周期的分析中，有三種最為學(xué)術(shù)界認(rèn)同的模型，分別是：芬克(Fink)的四階段生命周期模型、米卓夫(Mitroff)的五階段模型和最基本的三階段模型[1920]。 芬克(Fink)認(rèn)為危機(jī)的形成發(fā)展大致可分為四個階段，即：潛伏期(Prodromal)，爆發(fā)期(Breakout or Acute)，持續(xù)期(Chronic)及解決期(Resolution) [21]。潛伏期，社會系統(tǒng)或組織較長時間地積累矛盾，危機(jī)處于量變階段。這是解決危機(jī)最容易的時期，但是卻因危機(jī)沒有明顯的標(biāo)志事件發(fā)生而不易被人察覺。爆發(fā)期，關(guān)鍵性的危機(jī)事件突然爆發(fā)，而且演變迅速。它在四個階段中持續(xù)時間最短，但是所產(chǎn)生的沖擊、危害最大，馬上引起社會或組織的普遍關(guān)注。持續(xù)期，危機(jī)事件得到初步控制，但沒有得到徹底解決，危機(jī)的影響持續(xù)。解決期，危機(jī)事件完全解決，影響消除。 危機(jī)管理專家米卓夫(Mitroff)將危機(jī)管理分成五個階段，分別是：信號偵測──識別新的危機(jī)發(fā)生的警示信號并采取預(yù)防措施；探測和預(yù)防──組織成員搜尋已知的危機(jī)風(fēng)險因素并盡力減少潛在損害；控制損害──危機(jī)發(fā)生階段，組織成員努力使其不影響組織運作的其它部分或外部環(huán)境；恢復(fù)階段──盡可能快地讓組織運轉(zhuǎn)正常；學(xué)習(xí)階段──組織成員回顧和審視所采取的危機(jī)管理措施，并整理使之成為今后的運作基礎(chǔ)[22]。 伯奇(Birch)、古斯(Guth)和羅伯特希斯等諸多危機(jī)管理專家推崇三階段模型，它將危機(jī)管理分成危機(jī)前(Precrisis)、危機(jī)(Crises)、危機(jī)后(Postcrises)三大階段。每一階段又可包括不同子階段，危機(jī)前期包括危機(jī)征兆、信號偵測、危機(jī)預(yù)警和應(yīng)對準(zhǔn)備；危機(jī)階段主要指采取緊急措施應(yīng)對突發(fā)事件的爆發(fā)所產(chǎn)生的巨大沖擊和危害及其所帶來的一系列影響；危機(jī)后階段則包括危機(jī)影響的消除、全面恢復(fù)、反省和學(xué)習(xí)[23]。 危機(jī)管理的相關(guān)理論 危機(jī)管理的內(nèi)涵經(jīng)歷過種種突如其來的危機(jī)之后，人們很自然地就會想到如何應(yīng)對危機(jī)，如何把危機(jī)中的不確定性降到最低，如何使危機(jī)中的痛苦和損失減到最少。幾乎出于本能，“應(yīng)對危機(jī)”的概念就出現(xiàn)了。隨著近幾十年人們對“危機(jī)”概念和性質(zhì)的認(rèn)識逐漸加深，一個更全面的概念應(yīng)運而生，這就是“危機(jī)管理”。當(dāng)然，應(yīng)對危機(jī)有危機(jī)處理和危機(jī)管理兩種方法，其最大區(qū)別就是前者缺少危機(jī)預(yù)防這一環(huán)節(jié)。危機(jī)處理是早期的方法，指消除危機(jī)的不良后果，恢復(fù)原有狀態(tài)。隨著認(rèn)識的加深和經(jīng)驗的積累，危機(jī)處理逐漸過渡到了危機(jī)管理。危機(jī)管理，簡單的說就是調(diào)動各種資源、運用各種方法，建立預(yù)防、處理和善后體系以應(yīng)對潛在危機(jī)或現(xiàn)有危機(jī)，盡量使損失最小化的行為。它不僅具備危機(jī)處理的功能，還能起預(yù)防作用。危機(jī)預(yù)防體系的引入，標(biāo)志著被動向主動，倉促向從容的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，對于危機(jī)管理的界定，不同的專家學(xué)者也都提出了各自不同的概念。伯特吉爾認(rèn)為：危機(jī)研究和管理的目的就是要最大限度地降低人類社會悲劇的發(fā)生[24]。格林注意到危機(jī)管理的一個特征是“事態(tài)已發(fā)展到無法控制的程度”。一旦發(fā)生危機(jī)，時間因素非常關(guān)鍵，減少損失將是主要的任務(wù)。危機(jī)管理的任務(wù)是盡可能控制事態(tài)，在危機(jī)事件中把損失控制在一定的范圍內(nèi)，在事態(tài)失控后要爭取重新控制住[25]。羅伯特希斯認(rèn)為危機(jī)管理包含對危機(jī)事前、事中和事后所有方面的管理。有效的危機(jī)管理需要做到如下方面：轉(zhuǎn)移或縮減危機(jī)的來源、范圍和影響；提高危機(jī)初始管理的地位；改進(jìn)對危機(jī)沖擊的反應(yīng)管理；完善修復(fù)管理以便能迅速有效地減輕危機(jī)造成的損害[26]。蘇偉倫認(rèn)為：危機(jī)管理就是組織或者個人通過危機(jī)監(jiān)測、危機(jī)預(yù)控、危機(jī)決策和危機(jī)處理，達(dá)到避免、減少危機(jī)產(chǎn)生的危害，甚至將危機(jī)轉(zhuǎn)化為機(jī)會的目的[27]。胡平認(rèn)為：危機(jī)管理具有控制和制約的含義，即采取各種措施，控制和限制沖突行為的發(fā)展，改變沖突各方不斷相互刺激和沖突逐步升級的趨勢，使沖突得到隔離和抑制，減少由危機(jī)引發(fā)戰(zhàn)爭或大規(guī)模暴力對抗的危險[28]。綜合以上各位學(xué)者的觀點來看，危機(jī)管理的涵義應(yīng)包含兩個方面的內(nèi)容：一方面要說明危機(jī)管理的目的；另一方面要說明危機(jī)管理需要采取的管理行為。因此本文認(rèn)為危機(jī)管理是指個人或組織通過預(yù)警、準(zhǔn)備、反應(yīng)、恢復(fù)等措施，防止可能發(fā)生的危機(jī)，處理已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)，以達(dá)到減輕損害，甚至將危險轉(zhuǎn)化為機(jī)會的目的。 危機(jī)管理的特點 預(yù)防性 危機(jī)處理和危機(jī)管理最大的區(qū)別就是前者缺少危機(jī)預(yù)防這一環(huán)節(jié)。危機(jī)管理的預(yù)防性是指管理者通過對危機(jī)管理對象的監(jiān)測，制定危機(jī)管理的各種應(yīng)急預(yù)案，采取預(yù)防措施，以防止危機(jī)爆發(fā)或最大程度地減少損害。人為因素引發(fā)的危機(jī)事件是完全可以預(yù)防的，由于自然因素以及自然和人為二者共同作用引發(fā)的危機(jī)事件從理論上來說也是可以預(yù)防的，只是預(yù)防的程度有多大、預(yù)防的成本有多高以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為自然災(zāi)害提供的預(yù)防技術(shù)有多高的問題。 有限性 危機(jī)管理的有限性主要是指管理所需信息和資源的有限。在常規(guī)管理決策時，管理者對問題的認(rèn)識相對來說是全面和深刻的。管理者可以通過信息支持系統(tǒng)盡可能多的收集信息，然后進(jìn)行詳細(xì)地分析，以確定最佳方案。但在危機(jī)狀態(tài)下，正如西蒙概括的那樣：管理者并不具有相關(guān)決策狀況的所有信息。一方面，由于危機(jī)事態(tài)發(fā)展本身的隨機(jī)性和不確定性，很多危機(jī)信息是隨著危機(jī)事態(tài)的發(fā)展而演變的，致使管理者不可能在非常有限的時間內(nèi)掌握和控制所有的事態(tài)發(fā)展信息。另一方面，在危機(jī)狀態(tài)下，原有的溝通渠道會遭到破壞，使信息無法有效的溝通?；蛘哂捎诖嬖诓m報、漏報、緩報，人為造成管理者信息掌握的滯后和不充分。從資源的有限性來看，危機(jī)中對資源的需求量比較大，而應(yīng)對危機(jī)的備用物資或許遭到破壞，或許離危機(jī)現(xiàn)場比較遠(yuǎn)，多數(shù)情況下難以及時提供充足的救災(zāi)資源。而人力資源方面，一些危機(jī)如大規(guī)模中毒、核泄漏、傳染性疾病等，受管理者個人條件的制約，需要在咨詢特定領(lǐng)域的專家后方能做出決策，但我國決策咨詢系統(tǒng)尚不健全，專業(yè)人員很難在第一時間提供科學(xué)的咨詢，此時管理者會感到力不從心，人力資源也緊缺。 時效性 危機(jī)具有突發(fā)性和緊急性的特征，來勢兇猛，而且危機(jī)事態(tài)的惡化會給組織帶來很難預(yù)料的嚴(yán)重后果。鑒于其巨大的破壞性、危害性等負(fù)面影響，危機(jī)一旦發(fā)生，時間因素就顯得非常關(guān)鍵。此時，管理者的首要目標(biāo)是以盡快的時間遏制危機(jī)事態(tài)的蔓延，把危機(jī)控制在一定的范圍內(nèi)。如果管理者能夠做到及時準(zhǔn)確，則民眾心理能得以初步安定，社會秩序也可以得到初步穩(wěn)定，這就為管理整個危機(jī)事件奠定了一個好的基礎(chǔ)。要做到這點管理者在決策上需完成兩個轉(zhuǎn)換：一是決策方式由平時的“民主決策”切換為戰(zhàn)時的“權(quán)威決策”。平時為了達(dá)成共識，管理者們在決策時可以多方醞釀，反復(fù)協(xié)商，并且要以理服人，少數(shù)服從多數(shù)。危機(jī)時則必須由最高管理者在信息共享、專家咨詢的基礎(chǔ)上“乾綱獨斷”，迅速拍板，并且是誰決策誰承擔(dān)責(zé)任。二是決策目標(biāo)必須從維護(hù)“利益共同體”切換為拯救“命運共同體”。平時，維系一個組織靠的是共同利益，然而危機(jī)來臨時，命運勝于利益。在應(yīng)對危機(jī)時，管理者需要馬上去做的事情必定會成倍增長，千頭萬緒常常令人不知從何下手。然而大難臨頭，必須抓住主要矛盾，對于城市危機(jī)管理而言，必須以市民為中心，以市民的切身利益為中心，以市民關(guān)注的優(yōu)先級為中心來分清輕重緩急和先后順序。只有以市民為中心安排的輕重緩急和優(yōu)先級，才有可能使得城市政府乃至管理者個人的損害降低至最小。 心理約束性 危機(jī)是一種逆境，在逆境狀態(tài)下，危機(jī)利益相關(guān)人和危機(jī)管理者都處于一種高度緊張的心理狀態(tài)，這種心理狀態(tài)往往表現(xiàn)為激動、焦慮、