【正文】 現(xiàn)代城市動則上百萬，上千萬人。 城市系統(tǒng)自身的脆弱性加速了危機的發(fā)生由于當代社會的經濟、文化和政治的重心不斷向城市轉移，以城市為主線的社會網絡體系的形成最終導致了城市規(guī)模的擴張和結構的復雜。城市化還會引發(fā)其他諸多問題。如此巨大的人口流動群體，如此巨大人口的城市化，在世界上是找不到的。北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明教授認為：現(xiàn)在我國城市化的平均增長率每年是1%，按照這個增長率來計算，到2020年，我國城市化率大概是58%到60%。危機事件國際化程度加大要求世界各國加強合作與交流。尤其是發(fā)生在城市的刑事案件、涉外案件、網絡病毒、社會動蕩等社會安全事件，往往會產生更廣泛的社會乃至政治影響。如冬天一場不大的雪，就使北京地面交通部分陷入癱瘓；美國的幾根高壓線故障，就導致了北美大停電。危機與危機之間的引發(fā)與傳遞往往是迅速而快捷的。應該看到，現(xiàn)代城市人為制造的危機的組織性、暴力性和危害性都比傳統(tǒng)安全問題有所加強。 現(xiàn)代城市危機的表現(xiàn)特征第一，危機事件呈高頻次、多領域發(fā)生的態(tài)勢。歷史上，我國上海市曾在1988年爆發(fā)過世界罕見的甲型肝炎流行事件，短短四個月就造成310746人發(fā)病，直接死亡人數(shù)31人[40]。象印度巴厘島爆炸事件共造成202人死亡，莫斯科人質事件車臣恐怖分子劫持的700名人質中有10名被殺，另有119名吸入麻醉性氣體死亡。各種群體性事件，如群體上訪、靜坐請愿、聚眾集會、阻塞交通、圍堵黨政機關等事件發(fā)生次數(shù)、參與人數(shù)、形式規(guī)模呈擴大趨勢，成為影響社會穩(wěn)定的一個突出問題。 事故災難 事故災難主要包括交通運輸事故、生產事故、工程事故、通訊事故、化學污染事故等等。2003年12月26日，造成城內90%的建筑摧毀，3萬多人遇難，后來又報道將遇難人數(shù)增加到7萬[38]。我們認為，威脅我國城市安全的主要危機可以概括為以下四種： 自然災害 自然災害主要包括地震、洪澇干早、災害天氣、重大火災等。習慣上，我們把城市危機主要歸因為兩類：一是自然產生的，如洪水、地震等；二是人為引起的，如恐怖主義襲擊、重大犯罪事件等。城市管理分為日常管理和危機管理，日常管理主要負責正常狀態(tài)，危機管理負責危機狀態(tài)，兩者相輔相成，共同為城市的健康有序發(fā)展發(fā)揮作用。對于承擔公共管理職責的現(xiàn)代城市管理者而言，危機后的制度變遷主要有三個方面：一是適時地進行管理理念的更新。還可以發(fā)揮行政自律機制的重要作用，啟動領導干部引咎辭職制度。城市管理者應該采取各種策略和措施，通過追究直接責任者、社會保險和社會保障資金的援助、心理咨詢機構的心理慰藉，撫平受災和受害市民的心理創(chuàng)傷，使他們盡快恢復生產生活的信心。地震、洪水、泥石流、龍卷風等自然災害以及因恐怖主義襲擊、重大安全事件等造成的突發(fā)性的危機事件，在造成大量人員傷亡的同時，還會造成城市重要基礎設施的破壞和毀滅。這個階段應該嚴格注重環(huán)境衛(wèi)生問題，除了將食物和飲用水放在救援首位外，避免瘟疫的爆發(fā)也是每次大的城市災難必須注意的問題。根據危機的最初救援效應理論，往往決策行動越早，對于挽救傷亡和損失就越有效。危機狀態(tài)下的決策是“有限理性”決策。但“完全預防危機是可望不可及的”，有些城市危機的前期征兆很難發(fā)現(xiàn)，或者從技術上根本不可能預測和監(jiān)控，在這種情況下，危機的預警體系就失去了作用，所以城市管理者在進行城市危機管理過程中還應建立危機管理的快速反應系統(tǒng)。尤為重要的一點是，我們的立法應為危機狀態(tài)下的社會公正做好法律準備，避免在危機恐慌中再加重社會不公正感，引起雪上加霜。在這個階段制定危機管理預案是最重要的，因為不是所有的危機都能夠避免，有些危機是無法準確預測到的，這就要求我們的城市管理中有現(xiàn)成的一套應對城市危機的方案，不至于危機來臨才手忙腳亂。居安思危，防患于未然，避免城市管理者的粗心大意、過于自信而導致的嚴重的危機事件，樹立起嚴肅的危機意識才是危機預警的起點。城市管理者要經常對其管理范圍內的經濟、社會、自然等環(huán)境進行分析評估，并且在日常管理中要經常尋找各種災害源，可以消除的災害源要盡量消除，以避免危機的發(fā)生或減少危機發(fā)生后的損失。但是“作為控制潛在危機花費最少、最簡便的方法，卻經常被忽略[33]。危機是突發(fā)事件，但是城市的發(fā)展，如同人生的經歷一樣，總會遇到各種各樣的意想不到的事件，打亂發(fā)展與進步的正常步驟。(見圖31)恢復準備反應預防圖31 城市危機管理四階段Fig. 31 The four steps of city crisis management 預防 “凡事預則立，不預則廢”。在全球化背景下，一個城市發(fā)生的危機事件會很快蔓延到其他地方政府的轄區(qū)，甚至蔓延到其他國家，所以加強政府間或者國家間的合作對于預防、控制、解決危機具有十分重要的意義。第四，完善法制，依法管理的原則。即把預防作為城市危機管理的中心環(huán)節(jié)。 城市危機管理原則與管理過程 城市危機管理的原則第一，以人為本，生命第一的原則。面對危機，如果資金不到位，就有可能造成戰(zhàn)機貽誤和危機失控，所以政府應該在城市發(fā)展預算內設立專門的緊急狀態(tài)處理基金，建立危機財政調度制度，這樣就可以增強城市政府應對緊急狀態(tài)和危機的能力[31]。第二，社會動員能力。 危機管理能力是衡量現(xiàn)代城市政府管理能力的重要標準危機是對現(xiàn)代城市政府管理能力的重大考驗，危機管理能力是衡量現(xiàn)代城市政府管理能力的重要標準。隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，西方發(fā)達國家的政府職能在不斷的發(fā)展變化。因為危機的到來，破壞了組織系統(tǒng)的穩(wěn)定與常態(tài)，迫使其重新抉擇，挽回損失，樹立新形象，所以加強城市危機管理，完善我國城市危機管理體系是當前我國城市政府必須高度重視的問題，城市危機管理的必要性也就勿庸置疑，它的意義主要體現(xiàn)在以下兩方面： 危機管理是現(xiàn)代城市政府的基本職能政府職能指政府在社會中所承擔的職責和功能，它具有兩重性，包括政治統(tǒng)治職能和社會管理職能。作為城市危機管理者主體，城市政府要善于調動一切積極因素，減小公眾在面對危機時的脆弱性，努力提高他們應對危機的心理承受力。此外，決策者應該盡量收集具有專業(yè)知識的專家學者的意見，以利于做出科學的決策。危機管理體系責權是否明晰是在危機管理過程中能否做到統(tǒng)一指揮、有效動員、通力合作、成功抗擊的關鍵。危機管理往往是在緊急狀態(tài)下進行的，與日常管理不同，危機決策者要克服由于時間緊急等情況造成的巨大心理壓力，迅速協(xié)調不同部門做出正確決策，并采取有力措施控制危機局勢進一步升級，以免城市政府的公信力受到懷疑，城市政府的合法性受到損害，因而城市政府控制力的強弱無疑將影響城市危機管理的效果。城市危機管理是指調動各種資源，運用各種方法，通過預防、準備、處理和善后體系來管理各種城市危機，使損失最小化的行為，簡而言之即危機管理在城市管理中的運用。一些專家學者是以列舉代替概念界定，再有些人索性對其不加以界定，所以目前城市危機管理的概念還存在著一定的分歧和爭議。需要注意的是，危機管理與日常管理是城市管理的兩個重要組成部分，城市危機管理不同于城市日常管理。實際上，城市危機管理并不是一個新事物。從行政管理學的角度對危機的概念重新進行了界定，從危機管理的目的和危機管理需要采取的管理行為兩個方面重新定義危機管理的內涵。這些心理上的因素會嚴重影響危機管理者的認知能力、分析和判斷能力，容易造成危機管理者決策時心理上的恐慌，有恐慌進而影響對危機的反應和控制。在應對危機時，管理者需要馬上去做的事情必定會成倍增長，千頭萬緒常常令人不知從何下手。平時為了達成共識，管理者們在決策時可以多方醞釀，反復協(xié)商，并且要以理服人，少數(shù)服從多數(shù)。鑒于其巨大的破壞性、危害性等負面影響，危機一旦發(fā)生，時間因素就顯得非常關鍵?；蛘哂捎诖嬖诓m報、漏報、緩報，人為造成管理者信息掌握的滯后和不充分。管理者可以通過信息支持系統(tǒng)盡可能多的收集信息，然后進行詳細地分析，以確定最佳方案。危機管理的預防性是指管理者通過對危機管理對象的監(jiān)測，制定危機管理的各種應急預案，采取預防措施，以防止危機爆發(fā)或最大程度地減少損害。胡平認為：危機管理具有控制和制約的含義，即采取各種措施，控制和限制沖突行為的發(fā)展，改變沖突各方不斷相互刺激和沖突逐步升級的趨勢，使沖突得到隔離和抑制，減少由危機引發(fā)戰(zhàn)爭或大規(guī)模暴力對抗的危險[28]。羅伯特吉爾認為：危機研究和管理的目的就是要最大限度地降低人類社會悲劇的發(fā)生[24]。它不僅具備危機處理的功能，還能起預防作用。當然，應對危機有危機處理和危機管理兩種方法，其最大區(qū)別就是前者缺少危機預防這一環(huán)節(jié)。每一階段又可包括不同子階段，危機前期包括危機征兆、信號偵測、危機預警和應對準備；危機階段主要指采取緊急措施應對突發(fā)事件的爆發(fā)所產生的巨大沖擊和危害及其所帶來的一系列影響；危機后階段則包括危機影響的消除、全面恢復、反省和學習[23]。解決期，危機事件完全解決，影響消除。這是解決危機最容易的時期，但是卻因危機沒有明顯的標志事件發(fā)生而不易被人察覺。奧古斯丁所說：“每一次危機即包含了導致失敗的根源，又孕育著成功的種子[18]。危機帶來的機會包括兩個方面：一方面，危機的爆發(fā)使組織認識到自身的不足、對癥下藥，則可克服自身的弱點。 二重性 如前所述，危機既是危險又是機遇，是個人或組織命運“轉機和惡化的分水嶺”。 威脅性 這是危機區(qū)別于突發(fā)事件的主要標志之一。這些無疑都增加了關于危機結果及其影響面的不確定性。表21 危機類型Table 21 The kind of crises劃分標準危機類型危機成因自然危機、人為危機影響范圍全球性危機、國際性危機、國家危機、地方性危機涉及領域政治危機、經濟危機、社會危機、價值危機主體態(tài)度一致性危機、沖突性危機特殊狀態(tài)核危機、非核危機 危機的特性與生命周期 危機的特性 突發(fā)性 突發(fā)性即不可預見性。一致性是指危機中的利益主體具有相同的偏好和訴求，能夠對危機戰(zhàn)略實施達成一致，如全民救災。 危機的分類危機可以從不同的維度進行分類(見表21)：從危機成因分析，可以分為自然危機和人為危機。薛瀾認為：危機通常是在決策者的核心價值觀念受到嚴重威脅或挑戰(zhàn)，有關信息很不充分，事態(tài)發(fā)展具有高度不確定性和需要迅捷決策等不利情境的匯聚[14]。巴頓認為危機是一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其人員、產品、服務、資產和聲譽造成巨大的損害[11]。單從字面上看，“?！笔侵肝ｋU、危難，“機”是指機遇、機會?！俄f伯詞典》將“危機”一詞定義為有可能變好或變壞的轉折點或關鍵時刻。本文通過亞洲地區(qū)處理疾病能力的對比和我國醫(yī)療支出占國內生產總值比重及人均醫(yī)療支出與高、中、低收入國家的對比，試圖發(fā)現(xiàn)我國城市危機管理的不足以提出完善的措施。所采取的主要分析方式有內容分析、二次分析等。鑒于此，有必要把本論文在寫作過程中采用的研究方法作一個前提性的說明。對我國城市政府危機管理績效如何評估進行研究，在此基礎上針對性地提出完善我國城市危機管理的對策措施。對威脅我國城市安全的主要危機類型和危機的表現(xiàn)特征進行論述，分析我國城市危機頻發(fā)的誘因。第三部分，城市危機管理及必要性。第一部分，導論。這使得中國的危機處理機制就像一頭食草恐龍，身體龐大而頭顱弱小[6]。地震局、水務局、公安局、消防局、衛(wèi)生局、民防辦……大家都基本上各管各的，還沒有一個有效、有力的統(tǒng)籌部門，沒有形成集成化、立體化的危機管理體系。在這種背景下，我國的城市安全呈現(xiàn)出四個特點:一是危機事件呈高頻次、多領域發(fā)生的態(tài)勢；二是非傳統(tǒng)安全問題，尤其是人為危機和人為制造的危機，成為現(xiàn)代城市安全的主要威脅；三是突發(fā)性災害事件極易被放大為社會危機；四是危機事件國際化[4]。這種危機突然爆發(fā)，其后續(xù)影響深遠，長時間不能平息；三是社會失序。中國現(xiàn)代國際關系研究院危機管理中心國際部主任翟昆教授認為，大城市危機的表現(xiàn)形式主要為:一是市民集體性恐慌。如：中國災害防御協(xié)會副秘書長金磊認為，客觀地講沒有哪種災害叫做城市災害，但幾乎所有災害都集中在城市局面上，城市是現(xiàn)代災害的巨大承載體。我國城市管理學一直關注城市的日常管理，不可否認，這對奠定我國城市管理學的學科發(fā)展基礎有十分重要的意義。 國內方面，城市管理學方面的書籍通常只描述城市的日常管理，很少提及危機管理。再次，進行了跨學科研究。西斯著，王成等譯：《危機管理》；諾曼截止2003年6月底，中國科學院──清華大學國情研究中心一共提交了32份SARS專題報告，受到國務院總理溫家寶的高度評價[1]?！?前者好比是臨渴掘井──消極被動，后者才真正實現(xiàn)了由被動向主動，由倉促向從容的轉變。此書概要地闡述了應急管理中的一些問題，例如應急管理的基本概念、應急管理計劃的制訂、應急反應組織的構成、運作以及災害恢復工作的進行等等。在其城市管理學中有與城市危機管理相似的概念，稱為應急管理。最后，在研究的范圍上，從自然災害領域和政治領域逐步轉向社會領域。當代國外關于危機管理理論研究的現(xiàn)狀主要集中在以下幾個方面：首先，在研究的趨勢上，從定性化研究向定量化研究轉移。巴頓的《組織危機管理》、羅伯特尤其在企業(yè)危機管理方面，研究成果十分豐富。在社會領域，社會沖突問題越來越受到西方社會學家的關注，并成為他們分析社會變遷和進步的主要依據。赫爾曼的《國際危機：行為科學透視》(1972年)、科澤爾的《社會沖突的功能》(1956年)、戴恩斯的《災難中的組織行為》(1970年)、艾里森的《決策的本質》(1971年)。艾斯克斯坦、C危機研究的目的是探索政治危機的根源、尋找處理和應對政治危機、維護政治穩(wěn)定或促進政治變革的方法。 國內外研究現(xiàn)狀分析 國外研究現(xiàn)狀早期西方學術界對危機的研究主要集中在對自然災害的研究上，當時并沒有形成一門獨立的學科。目前，我國國民收入的50%、工業(yè)產值的70%、工業(yè)利稅的80%都產生于城市，90%以上的科技力量和高等教育集中在城市，高科技產業(yè)、通訊、交通、金融、信息等均以城市作為主要的載體，城市己經名符其實地成為國家的政治、經濟、文化、科技和對外交流的中心。 意義城市危機管理不單單是一個技術問題，還是一個經濟問題、一個社會問題，甚至是一個政治問題。繼2001年紐約的“9如果城市管理者危機意識淡薄，沒有建立起合理的城市危機