【正文】 (2)干部競爭上崗，公平競爭，擇優(yōu)錄。(2)決策公開，即黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在制定重大政策之前廣泛吸取相關(guān)專家和群眾對該項政策的意見和建議，并且在可能的情況下吸收有關(guān)人員參與決策過程，避免重大決策過程的“黑箱作業(yè)”，使政策在頒布和實行之前能夠為公眾所知。在政治透明方面主要有：(1)信息公開。第4章　我國地方政府制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀隨著政治觀念的轉(zhuǎn)變和政治環(huán)境的改變，近些年來，地方政府特別是基層政府出現(xiàn)了一種制度創(chuàng)新的強大動力，在許多地方黨政機關(guān)中，創(chuàng)新成為一種自覺的行為。20世紀(jì)90年代，新公共管理運動已經(jīng)成為席卷歐美主要發(fā)達國家及其他發(fā)展中國家的一場聲勢浩大的世界性行政改革浪潮，一個綜合運用市場機制和科層體制高效運作的政府，正在美國、英國、法國、德國等一些發(fā)達國家形成。改革開放以來，我國地方政府競爭的范圍和強度呈現(xiàn)出不斷增大的趨勢，盡管也帶來了一些正面效應(yīng)，如促使地方政府優(yōu)化行政環(huán)境，改善管理機制并提高行政效率，促進轄區(qū)內(nèi)商務(wù)成本的降低等等。我國地方政府普遍存在體制僵化、管理粗放、成本高昂等問題，在行政改革中適當(dāng)強化企業(yè)化導(dǎo)向，建立科學(xué)的行政績效評估機制，可以促使各級行政官員樹立嚴(yán)格的行政效率和效益意識，通過優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、健全規(guī)章制度、落實責(zé)任義務(wù)等方面的努力，切實遏制地方政府管理活動的浪費和腐敗現(xiàn)象，有效降低地方行政成本，在促進其職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上實現(xiàn)廉潔高效。這是破除行政等級制的基礎(chǔ)性工作，也是促使我國地方政府從政治控制型管理走向全民參與型地方治理的根本途徑。由于基層民主建設(shè)的長期滯后，造成了公民對政府的強烈的心理依賴，參與自己所在社區(qū)治理的積極性和主動性極為缺乏。（1）努力推動城鄉(xiāng)基層政權(quán)改革 有意識地培育公民參與地方治理的政治意識，努力打造地方自我治理的微觀基礎(chǔ)。而且隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育和政治文明的進一步發(fā)展，職能調(diào)整、權(quán)力下放和地方分權(quán)的問題也將作為政治與行政體制改革的重點而提上議事日程。在全球日趨一體化的今天，我國與西方國家所處的時代條件并不存在多大的差異。盡管中西方在政治社會制度、政治意識形態(tài)和政治文化傳統(tǒng)等方面迥乎不同，指導(dǎo)各國地方政府的政治哲學(xué)與我國也有著根本差異，因此，我國的地方制度改革不可能與西方國家完全一樣。改革的立法充分考慮了地方政府的意見和要求，地方政府的斟酌處理權(quán)由于中央的立法支持而進一步擴大，而且，在中央政府設(shè)定框架下，地方政府被允許進行一些大膽的嘗試，試驗的方案和計劃都是由地方政府和中央政府共同制定而成。（3）地方政府改革應(yīng)采取自上而下與自下而上相結(jié)合的戰(zhàn)略 大多數(shù)國家的地方政府改革或是由中央政府發(fā)起或是由州政府發(fā)起，采取的是一種自上而下的戰(zhàn)略，但這種戰(zhàn)略經(jīng)常忽視地方社區(qū)的利益和偏好，對地方自然、社會和歷史環(huán)境的多樣性視而不見，將整齊劃一的組織模式推廣到全國獲全省，英國就存在著這樣的問題。很明顯，衡量政府作為供應(yīng)單位績效的標(biāo)準(zhǔn)是回應(yīng)程度、公平和向地方居民負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在，越來越多的學(xué)者己經(jīng)意識到，政府不是商業(yè)組織，需要代表公共利益，需要承擔(dān)公共責(zé)任。他取決于政府間的橫向和縱向關(guān)系、取決于政府和各種非營利性組織、私人、企業(yè)的關(guān)系、只有把地方政府放到與其周身相關(guān)的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)中，政府職能的轉(zhuǎn)變才會有廣闊的視野和多樣性的選擇，才能最終得到實現(xiàn)。地方政府的這些改革，盡管招致了諸如成本核算和績效評估會導(dǎo)致忽視社會環(huán)境影響、新公共管理模式會削弱地方議會的權(quán)力等批評，但它確實節(jié)約了成本，并提高了服務(wù)質(zhì)量。同時相應(yīng)地下放預(yù)算權(quán)，使各部門能根據(jù)既定目標(biāo)配置資源，提高效率。在這種情況下，一些地方政府接受了“公民是消費者”、“基層政權(quán)是提供服務(wù)的企業(yè)”的新公共管理的理論，率先采用了新管理主義模式，尋求用政策創(chuàng)新來應(yīng)付財政短缺。因而在基層的行政方面，人們至今仍會發(fā)現(xiàn)各州之間相當(dāng)?shù)牟町怺34]。但是，原民主德國在統(tǒng)一巨變后，才恢復(fù)了自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對原聯(lián)邦德國開展的“地方區(qū)域改革”(擴大“單元鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，將縣改為行政團體、協(xié)會組織，減少縣的數(shù)目，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)等)，并沒有盲目追從，但有可能將小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為某種官方機關(guān)或行政聯(lián)合體。1990年3月28日，原東德人民議院(1990年3月28日自由選舉產(chǎn)生)通過了一項關(guān)于恢復(fù)五個州的法律；1990年10月14日完成五個州議會的選舉，原民主德國作為一個聯(lián)邦制國家加入到統(tǒng)一的德意志聯(lián)邦共和國。地方政府確保人民代表機構(gòu)工作的順利開展，并組織和領(lǐng)導(dǎo)其職權(quán)范圍內(nèi)的社會發(fā)展工作，對地方議會負(fù)責(zé)并向上一級政府報告工作。為了應(yīng)對新的形勢，德國在20世紀(jì)90年代，進行了范圍廣泛的政治與行政改革。2000年5月大倫敦地區(qū)舉行第一次選舉，產(chǎn)生了倫敦市長。新模式的特點之一在于使每一個身份明確的首席執(zhí)行官給社區(qū)提供強有力的領(lǐng)導(dǎo)；同時使所有議員更好地發(fā)揮作用，保證透明性和責(zé)任政府的建立。根據(jù)該法的規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)依法施行有關(guān)建立和運作地方議會“執(zhí)行機關(guān)的制度安排”，并使議會的某些職能成為執(zhí)行機關(guān)的職責(zé)。同時，對地方政府制度也作了較大的改革。工黨政府積極推行分權(quán)改革，其主要表現(xiàn)之一就是使威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭三個地區(qū)組成了具有自治地位的一級政府。但是，這個集權(quán)的趨勢受到了遏制，特別是在1997年大選以后。 英國是一個具有地方自治悠久歷史的國家，英國的地方政府制度被認(rèn)為是最富有自治精神和傳統(tǒng)的。為此，法國中央政府在放權(quán)的基礎(chǔ)上，進一步調(diào)整中央與地方關(guān)系，完善地方管理機制：一是強調(diào)國家和中央的權(quán)威，進一步明確和劃清中央與大區(qū)、省、市鎮(zhèn)的權(quán)限及嚴(yán)禁地方越權(quán)和侵權(quán)，提高中央派駐省和其他地方機構(gòu)的地位，發(fā)揮這些機構(gòu)中國家公務(wù)員對地方公務(wù)員的影響和指導(dǎo)作用；二是加強中央調(diào)控，規(guī)范地方經(jīng)濟的內(nèi)容和范圍，加強與地方的對話和對地方的監(jiān)督；三是實行地方之間的“協(xié)調(diào)和交叉”原則，建立地方之間的新型關(guān)系。第五共和國時期的地方制度改革主要做法有：一是增加大區(qū)作為新的一級地方領(lǐng)土單位，享有與省和市鎮(zhèn)一樣的法律地位和權(quán)利；二是重新分配國家、省和市鎮(zhèn)的職權(quán)，將許多中央政府職權(quán)移轉(zhuǎn)于地方議會，增加了地方議會的行政權(quán)；三是改變了國家對地方議會的監(jiān)督方式，取消監(jiān)管，代之以行政訴訟的方式，即國家代表如認(rèn)為地方議會有違法或損害國家利益的行為時，可向行政法院起訴；四是改變省長的傳統(tǒng)地位和角色，使省長不再是地方行政首長和自治行政的執(zhí)行官，而僅僅作為國家和中央政府在省的代表?！》▏胤秸母锏膶嵺` 1958年法國第五共和國憲法確立了“領(lǐng)土單位由選舉產(chǎn)生的議會按照法律規(guī)定的條件自由地進行管理”的基本原則。 法國是一個長期實行中央集權(quán)的國家。盡管美國地方政府改革成果顯著，但從總體上看，美國的地方政府制度的改革水平還不是西方國家中最高的。（5）政府內(nèi)部管理上的企業(yè)化導(dǎo)向 改變政府及其官員只講投入不講產(chǎn)出、不求有功但求無過和只會浪費不會謀利的行為方式，引入企業(yè)經(jīng)營中的成本效益原則，建立企業(yè)型政府。既可能是正式的合作，也可能是非正式的合作。（4）政府間關(guān)系的合作化導(dǎo)向 為了滿足公眾對政府服務(wù)的共同要求，也為了應(yīng)對各類政府共同面臨的挑戰(zhàn)和任務(wù)，如區(qū)域經(jīng)濟一體化、環(huán)境保護和災(zāi)害防治、公共安全和反恐怖主義等，美國地方政府逐漸拋棄傳統(tǒng)的地方主義思維和孤立主義態(tài)度，轉(zhuǎn)而采取責(zé)任分擔(dān)和合作主義的策略。奧斯本和特德同樣，美國國內(nèi)活躍的學(xué)術(shù)研究創(chuàng)造出公共選擇理論，交易成本理論，經(jīng)理人主義，代理人理論等一系列成果，他們也為美國的政府創(chuàng)新提供了大量啟發(fā)性思路和成熟的理論鋪墊。良好的公民法律意識、健全的法制體系，完善的制度結(jié)構(gòu)為社會的正義提供了根本的保障，同時也為落實美國政府創(chuàng)新的一系列措施奠定了基礎(chǔ)。指導(dǎo)和規(guī)范著公務(wù)人員的行為。美國的法律體系也相當(dāng)完善，幾乎到了無孔不入的境地，細致周密地規(guī)范著社會生活的方方面面。這個命題為改進政府的工作程序、提高政府的工作效率和成績提出一系列創(chuàng)造性的思路。 （1）實踐“以企業(yè)家的精神改造政府”的理念和模式，塑造高效廉潔的政府 美國在重塑政府運動中最大的一項創(chuàng)新就是在觀念上打破了政府與企業(yè)的隔閡。 （4）企業(yè)化的地方政府是美國重塑政府運動的目標(biāo) 也是這項運動的指導(dǎo)原則和精神實質(zhì)，這實際上使政府回歸到它的本源，更加明確了政府為公眾服務(wù)的宗旨?？肆诸D提出的“第三條道路”改革和戈爾的重塑政府運動，在某種意義上是為了扭轉(zhuǎn)這種趨勢，重新恢復(fù)社會的自我調(diào)節(jié)、自我管理的能力。（3）改進政府工作方法，加強社區(qū)自治能力 美國社會在傳統(tǒng)上是一個大社會、小政府的結(jié)構(gòu)，社會具有相當(dāng)強的自治傳統(tǒng)和能力?！毙畔⒓夹g(shù)對于提高政府工作效率，改善政府服務(wù)質(zhì)量，減低政府營運成本等方面發(fā)揮了重要作用，使得任何美國企業(yè)和個人坐在家里就可以全方位的獲得他們想要的信息，免去了大量的車馬勞頓之苦。83%的政府部門在網(wǎng)上公布文件，72%的政府部門在網(wǎng)上提供有關(guān)工作日程安排方面的信息，66%的政府網(wǎng)站提供直接面向個人的服務(wù)。（2）積極吸收信息時代的最新科技成果，建設(shè)電子化地方政府 美國作為信息時代的先行者，在建設(shè)政府信息方面己經(jīng)走在了前面?！皬?993年1月到2000年9月聯(lián)邦政府共裁減人員42600人，內(nèi)閣14個部門中的13個部都精簡了自己的規(guī)模，”清除了厚達64萬頁的各種規(guī)章法則，政府內(nèi)部規(guī)章煩瑣、手續(xù)復(fù)雜的情況有所改善，而節(jié)省下來的財政開支達1360億美元?？梢酝ㄟ^具體的數(shù)字和事例體現(xiàn)出來。麻煩不斷的美國經(jīng)濟以及20世紀(jì)70、80年代的抗稅運動，使政府成為公眾利益團體、經(jīng)濟學(xué)家等的眾矢之的，新舊矛盾沖突不斷加劇，政府面臨嚴(yán)重的信任危機。20世紀(jì)70年代越南戰(zhàn)爭的尷尬局面，令美國公眾失去了對國家領(lǐng)導(dǎo)人的信任。這些新的現(xiàn)實給政府帶來了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。”其次，全球化、信息化給地方政府帶來的壓力與挑戰(zhàn)?！薄敖?jīng)濟持續(xù)低迷23個月，雖然衰退程度不深，但復(fù)蘇速度之慢為戰(zhàn)后之最，失業(yè)人口高達960萬，而且不乏白領(lǐng)人士。美國地方政府創(chuàng)新直接的動力源是日益膨脹的政府財政赤字和越來越嚴(yán)重的政府信任危機。十大原則的核心是政府需要像企業(yè)家一樣追求效率，企業(yè)把經(jīng)濟資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方，企業(yè)化政府也不例外[31]?！陡母镎髽I(yè)家精神如何改革著公營部門》一書的主要觀點是：官僚體制作為工業(yè)時代的產(chǎn)物，已經(jīng)不能適應(yīng)信息社會的時代要求。1993年美國聯(lián)邦政府指導(dǎo)地方政府改革的“戈爾報告”，就是吸取了其中政府制度改革理論的精華。第3章　西方國家地方政府制度創(chuàng)新的經(jīng)驗及借鑒 西方國家地方政府制度的改革創(chuàng)新 美國地方政府制度的改革與創(chuàng)新 （1）美國地方政府制度改革的理論背景 20世紀(jì)90年代美國地方政府制度改革起源于《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》一書。我國地方政府制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)主要是制度失靈理論，利益驅(qū)動理論以及“成本——收益”分析理論。按地方政府在制度創(chuàng)新中的角色和作用劃分可以分為：中央政府授權(quán)的制度創(chuàng)新；地方政府自主的制度創(chuàng)新；地方政府與微觀主體合作進行的制度創(chuàng)新。正是基于上述制度環(huán)境的變化，中國地方政府作為制度創(chuàng)新主體的地位才得以真正確立，并在實踐中發(fā)揮出了越來越重要的作用。近年來，中央更加提倡與時俱進，開拓創(chuàng)新，“十六大”報告明確指出，“創(chuàng)新是一個民族進步的靈魂，是一個國家興旺發(fā)達的不竭動力，也是一個政黨永葆生機的源泉”[30] 。在對待領(lǐng)導(dǎo)干部的道德評價標(biāo)準(zhǔn)上，從“無過就是功”、“不求有功但求無過”轉(zhuǎn)為“無功就是過”，人們推崇的是既腳踏實地又敢于開拓創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部。中國在改革開放進程中，地方各級政府進行制度創(chuàng)新的地位和作用的提高，與從中央到地方廣大干部和群眾的理解和支持是分不開的，而這種理解和支持可以說是意識形態(tài)環(huán)境變化的結(jié)果?！薄耙庾R形態(tài)是減少提供其他制度安排的服務(wù)費用的最重要的制度安排”[29]。影響制度創(chuàng)新的另一個主要的制度環(huán)境因素是意識形態(tài)。中央與地方權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，大大強化和提高了地方政府作為制度創(chuàng)新主體的地位。改革開放前，中國實行中央高度集權(quán)的管理體制，中央政府是最高決裁者，對地方政府的干部有委任和調(diào)遷的全權(quán)，對地方政府的管理活動有強制命令的特權(quán)，可以隨時制止和糾正地方政府的管理行為；地方政府只是中央政府的委托和執(zhí)行機關(guān)，堅決執(zhí)行中央政府的一切決議和命令，對其負(fù)責(zé)。提高了各級地方政府制度創(chuàng)新的權(quán)力，為地方政府制度創(chuàng)新提供了最根本的法律保障。憲法秩序的上述調(diào)整，為地方政府的制度創(chuàng)新奠定了憲法基礎(chǔ)。憲法秩序的這些變化，重新確立了地方政府作為地方國家行政機關(guān)的地位，并且擴大了地方政府的制度創(chuàng)新權(quán)力。在這樣的憲法秩序下，地方政府難以發(fā)揮制度創(chuàng)新主體的作用?！拔母铩睍r期，憲法被任意更改，地方政府層級混亂、職能喪失。這四個方面的影響，對于中國地方政府的制度創(chuàng)新同樣存在。……最后，一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會給政治經(jīng)濟引入一種文明秩序的意識。……第二，憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易度。其中，憲法是根本性的制度環(huán)境，“它規(guī)定確立集體選擇的條件的基本規(guī)則，這些規(guī)則是制定規(guī)則的規(guī)則”[27]。地方政府的制度創(chuàng)新能力受到整個制度環(huán)境的制約。需要說明的是，一項新制度安排得以實施，雖然從理論上說是由于新制度安排的收益大于成本，但實際上，收益的大小僅僅是一種理性的預(yù)期分析而已[25]。地方政府從制度創(chuàng)新中的收益主要有：通過制度創(chuàng)新，在有效協(xié)調(diào)利益關(guān)系和利益矛盾，促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的同時，可以實現(xiàn)地區(qū)財政收入的增加，贏得當(dāng)?shù)鼐用竦恼沃С?，提高地方政府的合法性，地方政府官員也可以籍此獲得較高的聲譽以及進一步升遷的政治資本。張曙光認(rèn)為，制度創(chuàng)新的成本包括規(guī)劃設(shè)計、組織實施的費用，清除舊制度的費用，清除制度變革阻力的費用，制度變革及其變遷造成的損失，實施成本，不確定性帶來的隨機成本[24]?！坝泻芏嘁蛩赜绊懻沃刃蛱峁┬碌闹贫劝才拧@些因素包括制度設(shè)計的成本，……實施新安排的預(yù)期成本”[23]。政府在制度創(chuàng)新時不僅要考慮經(jīng)濟層面的成本與效益，而且要考慮政治層面的成本與收益。地方政府是一個具有獨立利益的主體，而財稅體制改革又強化了地方政府利益，因此，地方政府的行為也就像理性的“經(jīng)濟人”一樣，其制度創(chuàng)新行為也遵循成本——收益的原則，在制度創(chuàng)新中追求自身利益的最大化，只有當(dāng)通過制度創(chuàng)新的預(yù)期凈收益超過預(yù)期成本時，才會有進行制度創(chuàng)新的沖動。制度創(chuàng)新是有成本的，任何一項制度選擇和制度安排都不是隨意決定的，而是人們依據(jù)成本——收益分